Incarto n. 52.2019.60
Lugano 10 giugno 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Paola Passucci
statuendo sul ricorso del 31 gennaio 2019 di
RI 1
contro
la decisione del 12 dicembre 2018 (n. 5989) del Consiglio di Stato, che ha dichiarato irricevibile l'impugnativa inoltrata dall'insorgente avverso il certificato di lavoro rilasciatole il 15 novembre 2016 da parte del Municipio CO 1;
ritenuto, in fatto
che RI 1 è stata nominata il 18 aprile 2011 dal Municipio del CO 1 quale segretaria comunale a tempo pieno;
che il 15 aprile 2016 RI 1 ha rassegnato le proprie dimissioni;
che con scritto dell'8 giugno 2016 l'autorità comunale ha confermato ad RI 1 la fine del suo rapporto d'impiego con effetto al 31 ottobre 2016, autorizzandola a terminare l'attività lavorativa l'8 giugno 2016, così da poter usufruire dei 40.5 giorni di vacanze arretrate e delle 515 ore straordinarie accumulate prima della fine del rapporto di lavoro;
che il 20 giugno 2016 la dipendente ha sottoposto all'autorità comunale una bozza di certificato di lavoro da lei redatto, che il Municipio non ha avallato;
che con lettera del 16 agosto 2016, RI 1 ha postulato la trasmissione di un certificato di lavoro, rispettivamente di un certificato intermedio qualora fosse vostra intenzione rilasciare il "certificato di lavoro" esclusivamente alla conclusione del rapporto di lavoro (alla fine del prossimo mese di ottobre);
che, dando seguito alla richiesta, il 30 agosto seguente il Municipio ha inviato ad RI 1 un certificato di lavoro intermedio dal seguente tenore:
Così richiesti certifichiamo la Signora RI 1 (nata il 11.04.1973) è alle dipendenze del Comune di CO 1 a fare tempo dal 01.07.2011 e fino al 31.10.2016 in qualità di Segretaria comunale.
che con scritti del 2 e 15 novembre 2016 RI 1 ha quindi sollecitato il rilascio di un certificato di lavoro completo che indichi la natura e la durata del rapporto di lavoro, specificando le mansioni da me svolte, e si pronunci sulle mie prestazioni e sulla mia condotta;
che in occasione della seduta municipale del 14 novembre 2016, l'autorità comunale ha approvato il certificato di lavoro finale (cfr. estratto della risoluzione municipale del 14 novembre 2016, n. 573, agli atti); il documento - che a seguito della situazione emersa dopo l'insediamento del nuovo esecutivo e del nuovo personale di cancelleria, esprimeva severe critiche in relazione al suo operato quale segretaria comunale - è stato trasmesso ad RI 1 il giorno seguente;
che il 12 dicembre 2018 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile il ricorso che RI 1 aveva interposto avverso il certificato di lavoro di cui alla risoluzione municipale testé descritta, poiché non costituirebbe una decisione impugnabile;
che contro il predetto giudizio governativo RI 1 insorge ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento al pari del certificato di lavoro e della risoluzione municipale di approvazione del medesimo, da esso tutelati; domanda pure che sia ingiunto al Municipio di rilasciare un nuovo certificato di lavoro qualificato; in via alternativa, postula la retrocessione degli atti al Consiglio di Stato affinché si pronunci nel merito;
che la ricorrente sostiene in buona sostanza che l'atto mediante il quale il Municipio si è determinato in merito ai contenuti del querelato certificato di lavoro, approvandoli, costituisce una decisione ai sensi dell'art. 208 della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100); a mente sua, nulla muta al riguardo il fatto che i contenuti di tale documenti siano costituiti per una parte (quella riferita alla valutazione della qualità dell'attività da me prestata) da una VALUTAZIONE del Municipio; delle altre argomentazioni addotte si dirà, per quanto necessario, in appresso;
che al ricorso si oppongono il Governo, senza formulare osservazioni, e il Municipio, per motivi di cui si dirà, se necessario, nei considerandi in diritto;
che negli ulteriori allegati scritti le parti si sono confermate nelle rispettive allegazioni e domande;
considerato, in diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 LOC, la legittimazione attiva dell'insorgente, destinataria della decisione impugnata è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100; art. 209 lett. b LOC) e il ricorso è tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm); il medesimo è quindi ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm);
che oggetto del presente giudizio è unicamente la questione di sapere se a torto o a ragione il Consiglio di Stato ha ritenuto che il certificato di lavoro del 15 novembre 2016 non è una decisione impugnabile;
che pertanto ogni altra questione, in particolare di merito, alla quale la ricorrente sovente nel suo atto ricorsuale fa riferimento, esula dalla presente procedura e non può essere esaminata;
che il Consiglio di Stato ha accertato correttamente che l'atto dedotto in giudizio non verteva attorno ad un procedimento di diritto amministrativo definito mediante decisione dell'autorità (art. 1 cpv. 1 e 2 LPAmm);
che, in effetti, possono formare oggetto di ricorso soltanto le decisioni, ovvero i provvedimenti adottati dall'autorità d'imperio, in casi concreti e individuali, per costituire, modificare o sopprimere diritti od obblighi degli amministrati fondati sul diritto pubblico o per accertarne l'esistenza, l'inesistenza o l'estensione (art. 1 cpv. 1 e 2 LPAmm; RtiD I-2019 n. 3; RDAT II-1994 n. 8; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 4 ad art. 1; Adelio Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, II ed., Cadenazzo 2002, n. 200);
che il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide pertanto con quello ancorato, a livello federale, all'art. 5 della legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021) e, più in generale, con la nozione tradizionalmente ritenuta da dottrina e giurisprudenza, ove la decisione è comunemente definita quale atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante, tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza precitata);
che questa nozione viene poi costantemente interpretata in maniera più estensiva dalla prassi delle autorità di ricorso cantonali in materia comunale: essa abbraccia, segnatamente, anche le risoluzioni degli organi comunali che spiegano effetti obbligatori solamente all'interno dell'apparato amministrativo del Comune (RDAT cit.; Borghi/Corti, loc. cit.); in caso contrario una parte delle deliberazioni più importanti degli organi comunali, ma in particolar modo del legislativo, non sarebbe impugnabile, nemmeno facendo capo all'azione popolare (cfr. riassuntivamente RDAT 1999-II n. 6 consid. 2.2);
che nella pratica esistono poi anche dei provvedimenti amministrativi di natura organizzativa che non creano né diritti né obblighi per nessuno; queste misure non sono delle decisioni nel senso appena illustrato del termine, ma dei semplici atti amministrativi che non possono essere oggetto di un ricorso; tra questi atti figurano ad esempio gli avvisi, le comunicazioni, le opinioni, le raccomandazioni, le informazioni, gli avvertimenti o le direttive (STF 1C_113/2015 del 18 settembre 2015 consid. 2.2, 8C_220/2011 del 2 marzo 2012 consid. 4.1.2, 8C_191/2010 del 12 ottobre 2010 consid. 6.1);
che per decisioni nel senso appena illustrato del termine, si intendono le decisioni formali; per quanto qui interessa lo è ad esempio la determinazione dell'autorità con la quale respinge la domanda di modifica del certificato di lavoro presentata dal dipendente (cfr. sentenze del Tribunale amministrativo federale A-5713/2015 del 2 maggio 2016, A-7670/2015 del 17 marzo 2016, A-3145/2014 del 2 ottobre 2014; Peter Helbling, in: Wolfgang Portmann/Felix Uhlmann [curatori], Bundespersonalgesetz, Berna 2013, n. 66 ad art. 34);
che il certificato di lavoro in quanto tale è invece un atto materiale contro il quale il ricorso è irricevibile (cfr. sentenze della Corte di giustizia di Ginevra ATA/1147/2019 del 19 luglio 2019 consid. 3d, ATA/1176/2018 del 6 novembre 2018 consid. 1b, ATA/119/2016 del 9 febbraio 2016 consid. 5);
che il certificato di lavoro rilasciato il 15 novembre 2016 dal Municipio del CO 1 si configura indubbiamente quale semplice atto materiale; in quanto tale, il documento non rappresenta quindi una decisione impugnabile, come rettamente statuito dal Governo, dal momento che non stabilisce o accerta né diritti né obblighi a carico della ricorrente; tantomeno costituisce un atto d'imperio individuale con cui viene creato o accertato in modo vincolante un rapporto concreto di diritto amministrativo, già per il fatto che non contempla alcun dispositivo suscettibile di essere posto in esecuzione;
che la determinazione municipale non potrebbe essere considerata neppure alla stregua di una decisione mediante la quale il Municipio si è rifiutato di modificare il certificato intermedio rilasciato alla ricorrente il 30 agosto 2016; con gli scritti del 2 e 15 novembre 2016, l'insorgente non ha chiesto di emendare il contenuto di quest'ultimo documento, formulando delle conclusioni esplicite al riguardo; essa si è infatti limitata a rinnovare la sua richiesta di poter ottenere il rilascio di un certificato di lavoro completo che indicasse la natura e la durata del rapporto di lavoro, specificando le mansioni da svolte, e si pronunciasse sulle sue prestazioni e sulla sua condotta;
che a ragione il Governo ha quindi dichiarato irricevibile l'impugnativa per difetto di decisione;
che nemmeno interpretare la nozione di decisione in maniera estensiva, com'è prassi delle autorità di ricorso cantonali in materia comunale, permette infatti di sovvertire tale conclusione (cfr. sul concetto di decisione nell'ambito della LOC: RtiD I-2019 n. 3);
che il ricorso, infondato, dev'essere dunque respinto;
che la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 47 cpv. 1 LPAmm); quest'ultima rifonderà al Comune di CO 1, patrocinato da un legale, un adeguato importo a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico. L'insorgente rifonderà al Comune di CO 1 fr. 500.- a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia costituzionale al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 113 segg. e 83 lett. g della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera