Incarto n. 52.2019.372
Lugano 9 gennaio 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Fulvio Campello
vicecancelliere:
Reto Peterhans
statuendo sul ricorso del 14 agosto 2019 di
RI 1
contro
la decisione del 5 giugno 2019 (n. 2796) del Consiglio di Stato, che accoglie l'impugnativa inoltrata da CO 1 avverso l'iscrizione di RI 1 nel catalogo elettorale 2019 del Comune di CO 2;
ritenuto, in fatto
A. Durante il mese di gennaio del 2019 il CO 2 ha pubblicato il catalogo elettorale, aggiornato al 31 dicembre 2018, dei cittadini aventi diritto di voto nel Comune, tra cui figurava anche RI 1.
B. Il 30 gennaio 2019 CO 1, cittadina di CO 2, è insorta dinanzi al Consiglio di Stato contro l'iscrizione di RI 1 nel citato catalogo elettorale, postulandone lo stralcio. A sostegno della propria impugnativa essa si è richiamata alla residenza effettiva dell'interessato nel Comune di CO 3, dove si troverebbero i suoi legami affettivi e professionali, vista la presenza della compagna e dei tre figli della coppia, nonché del suo studio di __________. CO 1 ritiene inoltre che il tempo trascorso da RI 1 a CO 2 sia unicamente riconducibile alla carica di sindaco, ma che ciò non sarebbe sufficiente per determinare in quel Comune il centro dei suoi interessi, viste anche le sue assenze dalle sedute municipali e la domanda di revoca dell'Esecutivo comunale su cui la popolazione è stata chiamata ad esprimersi il 10 febbraio 2019.
C. Con giudizio del 5 giugno 2019 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato da CO 1. Dopo avere rievocato il quadro normativo applicabile e riassunto il percorso personale, professionale e politico dell'interessato, l'Esecutivo cantonale ha considerato che - malgrado il sussistere di un forte legame con CO 2, dovuto anche all'attività politica quale sindaco - il centro degli interessi di RI 1 si trovasse in realtà a CO 3, Comune nel quale effettivamente risiede (a beneficio di un'autorizzazione di soggiorno), dove vivono la compagna e i figli avuti da quest'ultima e in cui esercita la sua attività lavorativa. Il Governo ha infine ritenuto ininfluente l'intenzione espressa di tornare stabilmente a CO 2 una volta conclusa l'edificazione dell'abitazione, per cui è stata rilasciata una licenza edilizia.
D. Avverso quest'ultima pronuncia RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Sostiene anzitutto che il trasferimento a CO 3 della compagna e dei figli sarebbe momentaneo, in attesa del completamento dell'edificazione della nuova casa di CO 2, ribadisce che il centro dei propri interessi sarebbe rimasto in quest'ultimo Comune, dove peraltro la pressione fiscale è maggiore rispetto a CO 3. Sul piano politico egli afferma che con la rielezione alla carica di sindaco, avvenuta il 19 maggio 2019, la popolazione di CO 2 lo avrebbe riconosciuto come abitante del Comune. Tale carica politica implicherebbe inoltre frequenti pernottamenti a CO 2 presso l'appartamento di sua proprietà, le contestazioni in proposito formulate dagli avversari politici sarebbero prive di qualsiasi fondamento. RI 1 chiede infine che al suo gravame sia concesso l'effetto sospensivo, in quanto la conferma della decisione governativa priverebbe il Comune di CO 2 del proprio sindaco e comporterebbe il rischio che, qualora l'impugnativa fosse accolta, il Municipio dovrebbe nuovamente essere ricostituito.
E. All'accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Alla medesima conclusione pervengono sia CO 1 sia il CO 2, con argomentazioni di cui si dirà, per quanto necessario, in appresso. Il CO 3 si è invece rimesso al giudizio di questa Corte.
F. In sede di replica RI 1 ribadisce sostanzialmente le tesi e le domande di giudizio espresse nel ricorso. Nella duplica CO 1 e il CO 2 si limitano a confermare il contenuto delle rispettive risposte.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo al momento dell'inoltro dell'impugnativa era data dall'art. 161 cpv. 2 della previgente legge sull'esercizio dei diritti politici del 7 ottobre 1998 (vLEDP; BU 1998, 365), mentre ora discende dall'art. 132 cpv. 2 della legge sull'esercizio dei diritti politici del 19 novembre 2018 (LEDP; RL 150.100). RI 1, direttamente toccato dalla decisione impugnata nonché parte del procedimento dinanzi al Consiglio di Stato, è legittimato a agire in giudizio (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.000). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere a accertamenti istruttori (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. L'art. 106 lett. e della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) prevede che tra i vari compiti del Municipio vi è quello di tenere e aggiornare, nelle forme previste dalle leggi e dai regolamenti, i cataloghi civici e il registro della popolazione. Ai sensi dell'art. 7 vLEDP (applicabile alla fattispecie ritenuto che per prassi questa Corte applica il diritto in vigore al momento della prima decisione resa su ricorso [cfr. mutatis mutandis, RDAT II-1994 n. 22 consid. 3], corrispondente per quanto qui interessa agli attuali art. 5 cpv. 1 e art. 8 lett. a LEDP) il Municipio - riservata facoltà di delega decisionale ai servizi dell'amministrazione comunale ai sensi della LOC - pubblica annualmente durante tutto il mese di gennaio e negli orari di apertura della cancelleria comunale il catalogo elettorale aggiornato al 31 dicembre, in cui sono iscritti d'ufficio i cittadini aventi diritto di voto in materia federale, cantonale e comunale e quelli che acquistano tale diritto nell'anno per il quale il catalogo è allestito. L'art. 8 vLEDP precisa le modalità con cui l'Esecutivo comunale tiene aggiornato il catalogo elettorale.
2.2. Secondo l'art. 24 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101), ogni persona di cittadinanza svizzera può stabilirsi in qualsiasi luogo del Paese (cpv. 1) e ha il diritto di lasciare la Svizzera e di entrarvi (cpv. 2).
In questo senso, in base all'art. 6 LOC, è domiciliato in un Comune chi vi risiede con l'intenzione di stabilirvisi durevolmente. Il concetto di domicilio statuito dalla LOC si riallaccia in larga misura a quello retto dall'art. 23 del codice civile svizzero del 10 dicembre 1907 (CC; RS 201), il quale a sua volta è basato su due principi: il primo è quello della necessità del domicilio, stante il quale ogni persona deve necessariamente possedere un domicilio. Il secondo invece impone, per ragioni pratiche, l'unità dello stesso, di modo che ogni persona non può avere più di un domicilio (RDAT II-1999 n. 3 consid. 4). Secondo costante giurisprudenza, la costituzione del domicilio presuppone l'adempimento di due condizioni cumulative: quella oggettiva della residenza effettiva in un determinato luogo, e quella soggettiva dell'intenzione concretamente manifestata dall'interessato di stabilirvisi durevolmente (DTF 137 II 122 consid. 3.6, 136 II 405 consid. 4.3, 134 V 236 consid. 2.1, 133 V 309 consid. 3.1, 127 V 237 consid. 1; STA 52.2006.48 del 17 ottobre 2006 consid. 3; Guido Corti, Pareri del Consulente giuridico del Consiglio di Stato, in: RDAT 1990, pag. 305 consid. 4; Eros Ratti, Il Comune, vol. I, Losone 1987, pag. 58 segg.).
2.3. Vi è residenza quando una persona soggiorna per un certo periodo in un luogo determinato, costituendo e intrattenendo con esso rapporti d'intensità tale da farlo apparire come il centro delle sue relazioni personali (DTF 125 III 100 consid. 3, 119 III 54 consid. 2; Heinz Hausheer/Regina E. Aebi-Müller, Das Personenrecht des Schweizerischen Zivilgesetzbuches, III ed., Berna 2012, n. 09.24). L'intenzione di stabilirsi nel luogo di residenza deve emergere dall'insieme delle circostanze e deve essere riconoscibile per i terzi (DTF 136 II 405 consid. 4.3; Hausheer/Aebi-Müller, op. cit., n. 09.27). La semplice manifestazione di volontà non è sufficiente (DTF 134 V 236 consid. 2.1). Non basta, in particolare, dichiarare di voler costituire il proprio domicilio in un determinato luogo. Tanto per l'art. 23 CC, quanto per l'art. 6 LOC, l'intenzione deve essere suffragata dall'effettiva residenza nel luogo prescelto (Eros Ratti, op. cit., pag. 60). Se una persona soggiorna in due luoghi diversi e intrattiene delle relazioni in entrambi, occorre tener conto dell'insieme delle sue condizioni di vita individuando tutti i fattori che potrebbero rilevarsi importanti; il centro della sua esistenza si troverà dove si focalizza la maggior parte degli elementi inerenti la sua vita personale, sociale e professionale, di modo che i legami con questa località risultino preponderanti per intensità rispetto a quelli con altri luoghi o paesi (DTF 125 III 100 consid. 3, 81 II 319 consid. 3; STF P5/05 del 6 gennaio 2006 consid. 2; Ratti, op. cit., pag. 64). Ognuno di questi elementi tuttavia, preso singolarmente, non costituisce nulla più di un indizio; il deposito dei documenti presso il controllo abitanti, l'esercizio di diritti politici, il pagamento delle imposte, non sono da soli determinanti per fondare il domicilio civile (STF 2C_173/2012 del 23 agosto 2012 consid. 3.2 e rinvii ivi citati). Come poc'anzi esposto, il soggiorno della persona interessata in un determinato luogo deve essere durevole. Ciò non significa che essa debba rimanervi per sempre, bensì che la sua permanenza non sia solamente momentanea (nicht vorübergehend; cfr. Eugen Bucher, in: Berner Kommentar, III ed. 1976, n. 22 ad art. 23 CC), sebbene anche un soggiorno temporaneo - la cui durata risulta definita e caratterizzata dallo spostamento del centro degli interessi - può fondare il domicilio in tale luogo (cfr. STF 5A_270/2012 del 24 settembre 2012 consid. 4.2; Daniel Staehelin, in: Basler Kommentar, VI ed. 2018, n. 7 ad art. 23 CC, con rif.). Per prassi una simile durata minima è fissata in un anno. Va infine considerato che l'intenzione futura di trasferirsi nuovamente - a causa di un mutamento delle circostanze - non esclude che il domicilio si trovi nel luogo che si desidera lasciare (cfr. DTF 143 II 233 consid. 2.5.2; Bucher, op. cit., n. 22 ad art. 23 CC; Staehelin, op. cit., n. 7 ad art. 23 CC).
2.4. L'allestimento e la tenuta del catalogo elettorale implicano che, al fine di iscrivere un cittadino in tale elenco, il Municipio deve verificare che l'interessato adempia gli elementi oggettivi e soggettivi del domicilio in quel Comune ai sensi degli art. 6 LOC e 23 CC. Un simile accertamento non si limita infatti a determinare il luogo in cui il la persona in questione risiede e che ha concretamente posto al centro delle sue relazioni personali, ma si pronuncia anche sull'aspetto soggettivo, ovvero sull'intenzione di stabilirvisi durevolmente, che può essere dedotto dalle circostanze oggettive.
3. 3.1. Come esposto in narrativa il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato da CO 1 contro l'iscrizione di RI 1 nel catalogo elettorale di CO 2, poiché ha ritenuto che il centro degli interessi e delle relazioni personali di quest'ultimo si trovasse a CO 3. L'insorgente vi soggiorna al beneficio di un'autorizzazione valida dal 1° luglio 2018, al fine di trascorrere il maggior tempo possibile insieme alla compagna e ai tre figli (nati rispettivamente nel __________, __________ e __________) frutto di tale relazione. Il Governo ha quindi considerato preponderante il fatto che RI 1 risiede unitamente a questi ultimi domiciliati a CO 3, dove i figli frequentano le scuole - in un appartamento preso in locazione dalla compagna in __________, situato proprio nelle immediate vicinanze dello studio di __________ di cui è titolare e dove è attivo professionalmente dal 1995. Pur riconoscendo i legami che lo uniscono ancora a CO 2, in ragione in particolare della carica politica assunta e della presenza di immobili di sua proprietà, l'Esecutivo cantonale ha concluso che non vi fossero elementi comprovanti un suo effettivo soggiorno e una vita sociale nel Comune __________, ritenendo ininfluente l'intenzione di stabilirvisi insieme ai familiari al termine dei lavori di costruzione dell'abitazione situata al mapp. __________.
3.2. L'insorgente non contesta di avere richiesto di poter soggiornare a CO 3 per stare vicino ai familiari ivi domiciliati, ciò che sarebbe stato accettato da entrambi i Comuni interessati, senza che CO 2 lo abbia stralciato dal catalogo elettorale ai sensi degli art. 8 vLEDP e 106 lett. e LOC al momento dell'ottenimento del permesso di soggiorno da parte di CO 3 nel luglio del 2018; egli ribadisce nondimeno che il centro dei propri interessi si troverebbe tuttora a CO 2, Comune dove è sempre stato domiciliato, in cui vivono i figli avuti dalla moglie da cui si è separato, dove può vantare una ventennale carriera politica e nel quale vorrebbe tornare a risiedere insieme alla compagna e ai tre figli piccoli al termine dei lavori di costruzione dell'abitazione situata al mapp. __________ di sua proprietà. RI 1 sostiene che il suo trasferimento e quello dei familiari a CO 3 sarebbe provvisorio e dovuto proprio ai citati lavori di edificazione, ritenuto che l'appartamento, sito sul fondo n. __________ di CO 2 costituito in proprietà per piani, da egli acquistato e occupato unitamente alla nuova compagna e ai figli a seguito della separazione dalla moglie non fosse sufficientemente spazioso per i bisogni della neocostituita famiglia. Il ricorrente precisa inoltre che a causa delle attività di sindaco del Comune di CO 2, vi pernotterebbe spesso presso un appartamento di sua proprietà, adibito ad uso personale (cfr. gravame del 14 agosto 2019, pag. 9; replica del 18 novembre 2019, pagg. 3 e 12). Le affermazioni e le prove prodotte da CO 1, secondo cui il citato appartamento sarebbe vuoto e in base alle quali egli sarebbe assente da CO 2 non corrisponderebbero alla realtà, così come le dichiarazioni del municipale (e avversario politico) __________, secondo cui egli sarebbe assente dalla maggior parte delle sedute dell'Esecutivo comunale.
3.3. In concreto occorre considerare che se da una parte è vero che a CO 2 il ricorrente è nato e cresciuto, vi ha vissuto la maggior parte della sua vita, è proprietario di alcuni beni immobiliari, ha dei forti legami familiari (in special modo con i figli avuti dalla moglie) e ha da oltre un ventennio un ruolo di primo piano nella politica locale, dall'altra va debitamente tenuto conto che i suoi più stretti congiunti hanno trasferito il proprio domicilio a CO 3, dove dal 1995 RI 1 svolge la sua attività lavorativa, situazione, questa, che perdura da più di un anno e mezzo. A questo proposito è d'uopo rilevare come i rapporti con la compagna e i tre figli piccoli risultano centrali e decisivi, prevalendo su quelli con i figli avuti dalla moglie (da cui - come detto - è separato), con i quali non risiede, e sull'interesse legato alla carica di sindaco di CO 2. Si deve poi ritenere che a CO 3 i figli avuti dall'attuale compagna frequentano le scuole, ciò che ancor più conforta la tesi secondo cui il legame in seno alla comunità familiare di RI 1 è forte e costituisce il centro della vita dei membri della stessa. La presenza dell'insorgente a CO 3 è rafforzata inoltre dal fatto che in questo Comune egli vi esercita da decenni la propria attività professionale di __________, è dunque innegabile che debba esservi presente una parte rilevante del suo tempo; d'altronde proprio per questa ragione la compagna ha deciso di prendere in locazione un appartamento nelle immediate vicinanze dello studio di __________ dell'interessato, con il quale i familiari risiedono dal luglio del 2018.
L'attività politica che da diversi anni RI 1 svolge a CO 2 (che dalle prove fornite dinanzi al Governo sembra essere effettiva e assidua), la conseguente presenza anche in questo Comune nell'appartamento posseduto in proprietà per piani al mapp. __________ (al proposito occorre precisare che le prove fornite da CO 1 dinanzi al Consiglio di Stato non appaiono invero suscettibili di dimostrare la totale assenza dell'insorgente da CO 2), così come pure il fatto che qui vi intrattenga delle strette relazioni affettive e più in generale sociali costituiscono elementi che indicano l'esistenza di un legame importante con il Comune ______. Ciò, come pure la volontà di ritornare insieme alla compagna e i figli a risiedere a CO 2 al momento in cui la costruzione dell'abitazione situata al mapp. __________ di sua proprietà sarà completata, non basta ancora per affermare che sia in questo Comune che si trova attualmente il centro dei suoi interessi personali, a fronte del fatto che è a CO 3 che vive con la sua famiglia e lavora. Anche gli spostamenti e i pernottamenti a CO 2 legati alla carica politica che il ricorrente sostiene di effettuare non permettono di giungere ad altra conclusione. Ferme queste premesse, non è nemmeno necessario approfondire se un allontanamento temporaneo e limitato nel tempo, dovuto a motivi contingenti quali quelli evocati dall'insorgente in relazione all'edificazione della nuova abitazione, possa permettere di mantenere il domicilio in un determinato luogo. Occorre, infatti, considerare che nel caso in esame nessun elemento all'incarto permette di prevedere un rientro a breve termine di RI 1 a CO 2. Al contrario il ricorrente risiede ormai da oltre un anno e mezzo - ovvero dal luglio del 2018 - a CO 3, mentre le opere di costruzione dell'edificio di cui al mapp. __________ di CO 2, previste per una durata di 18 mesi, si trovano in realtà a uno stato iniziale, in quanto RI 1 è stato autorizzato unicamente a effettuare i lavori preliminari di pulizia del fondo e di accesso al sedime (cfr. scritto del 29 novembre 2018 del CO 2).
In definitiva, nonostante la presenza di numerosi elementi che attestano un forte attaccamento dell'insorgente al territorio del Comune __________ di cui è sindaco, si deve ammettere che è a CO 3, luogo in cui risiede ormai dal luglio del 2018 con la compagna e i figli comuni e dove svolge la propria attività professionale, che RI 1 possiede il centro dei propri interessi e delle proprie relazioni personali. Ragione per cui è in quest'ultimo Comune che si trova il suo domicilio, e pertanto deve essere iscritto nel catalogo elettorale, indipendentemente dalle conseguenze che ciò comporterà per la sua attività politica e per la composizione del CO 2. Il ricorrente avrà comunque la possibilità di spostare nuovamente il proprio domicilio a CO 2 al momento in cui - come peraltro desiderato - dovesse trasferirsi, unitamente ai familiari, nell'abitazione che vorrebbe costruire al mapp. _______ di sua proprietà, evenienza che tuttavia allo stato attuale non sembra potersi avverare in tempi brevi.
4. 4.1. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere respinto, con conseguente conferma del giudizio governativo impugnato.
4.2. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza di RI 1 (art. 47 cpv. 1 LPAmm), il quale è inoltre tenuto a rifondere a CO 1, assistita da un avvocato, un'adeguata indennità per ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 800.-, già anticipate dall'insorgente, rimangono a suo carico.
3. RI 1 rifonderà a CO 1 l'importo di fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il vicecancelliere