Incarto n. 52.2019.350
Lugano 4 febbraio 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 17 luglio 2019 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione del 9 luglio 2019 (inc. n. 19996) dell'Autorità cantonale di I istanza in materia di revoca e accertamento successivo dell'obbligo dell'autorizzazione LAFE;
ritenuto, in fatto
A. a. __________, cittadino italiano residente a __________, era amministratore unico e azionista unico della società __________ (__________), proprietaria di diversi immobili situati in quel Comune. Il 12 agosto 2010, ha venduto l'intero pacchetto azionario (2'500 azioni al portatore del valore nominale di fr. 100.- ciascuna, interamente liberate) della società alla convivente RI 1, cittadina italiana domiciliata in Ticino, al prezzo di fr. 1'500'000.- (di cui fr. 600'000.- da versare entro il giorno della presentazione della domanda di non assoggettamento, mentre per il resto il venditore ha concesso un finanziamento all'acquirente).
b. Con decisione del 26 agosto 2010, l'Autorità di I istanza del Distretto di __________ per l'applicazione della legge federale del 16 dicembre 1983 sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero (LAFE; RS 211.412.41) ha disposto il non assoggettamento dell'operazione alla LAFE, imponendo nel contempo l'obbligo di sollecitare una decisione di accertamento prima di ogni modifica dell'azionariato.
c. Adita il 23 settembre 2010 dall'Autorità cantonale di sorveglianza per l'applicazione della LAFE - la quale nutriva dubbi sulla validità della cessione delle azioni e sull'origine dei fondi per solvere il prezzo d'acquisto (a seguito di una comunicazione della Divisione affari penali e inchieste [DAPI] dell'Amministrazione federale delle contribuzioni [AFC], che aveva tra l'altro avviato un'inchiesta fiscale speciale nei confronti di __________) - la Commissione cantonale di ricorso per l'applicazione della LAFE ne ha accolto il gravame il 28 giugno 2012. Ha quindi annullato la decisione contestata e rinviato la causa all'Autorità di I istanza affinché effettuasse tutti gli accertamenti necessari alla verifica dell'esatta origine del finanziamento dell'acquisto del pacchetto azionario e decidesse nuovamente. Un ricorso interposto contro tale decisione è stato dichiarato inammissibile dal Tribunale federale (STF 2C_917/2012 del 25 settembre 2012).
B. a. Esperiti alcuni accertamenti, il 5 novembre 2015 l'autorità distrettuale di prima istanza ha in seguito negato il non assoggettamento dell'operazione: in sostanza, riferendosi alle dichiarazioni fiscali per il periodo 2008 e 2009 (in cui RI 1 aveva improvvisamente esposto un numerario di fr. 650'000.- nel 2008 e di fr. 600'000 nel 2009, senza dimostrarne l'origine), ha osservato come non fosse possibile che l'acquirente avesse risparmiato un tale importo negli anni precedenti e che il prezzo della compravendita era pertanto fittizio. Ha pure ritenuto che, a fronte dei suoi redditi, non poteva essere in grado di restituire i crediti senza interessi (per l'importo totale di euro 915'000.-), che aveva dichiarato di aver ricevuto (contestualmente alla compravendita e per restituire subito il cosiddetto prestito concessole da ______) da parte di 5 cittadini italiani residenti in Italia, verso i quali doveva essere ammesso un particolare rapporto di dipendenza, al momento dell'acquisto.
b. Adita da RI 1, la Commissione cantonale di ricorso ne ha parzialmente accolto l'impugnativa, annullando la predetta decisione e rinviando nuovamente l'incarto all'autorità di prime cure per nuova decisione ai sensi dei considerandi. In sintesi ha considerato che la precedente istanza non avesse dato seguito al suo pregresso giudizio, riferendosi alle sole dichiarazioni fiscali, dal 2008, senza approfondire la precedente situazione finanziaria dell'acquirente.
c. Ripresa l'istruttoria e raccolte le osservazioni di RI 1, il 14 giugno 2017 l'Autorità di I istanza LAFE del Distretto di __________ ha per finire risolto di non assoggettare l'operazione, imponendo nel contempo l'obbligo di sollecitare una decisione di accertamento prima di ogni modifica dell'azionariato. Tale decisione è cresciuta in giudicato, stante la rinuncia dell'Autorità cantonale di sorveglianza e dell'Ufficio federale di giustizia a interporre ricorso.
C. a. Il 19 giugno 2018, la DAPI ha segnalato all'Autorità cantonale di sorveglianza che, a seguito della pronuncia del Tribunale federale dell'8 giugno 2018 (2C_768/2017), era divenuta definitiva la sentenza del 17 luglio 2017 con cui la Camera di diritto tributario - pronunciandosi sulle decisioni in materia di imposte cantonale e federale 2008 e 2009 di RI 1 - aveva tra l'altro stralciato il numerario di fr. 650'000.- (2008) e fr. 600'000.- (2009), ritenendo che la contribuente non fosse stata in grado di dimostrare l'esistenza degli averi dichiarati. Ha quindi invitato l'autorità ad agire, affinché fosse deciso l'eventuale ripristino dello stato anteriore.
b. A fronte di tale comunicazione, con risoluzione del 28 giugno 2018, l'Autorità cantonale di sorveglianza ha sua volta invitato l'autorità distrettuale di prima istanza ad aprire una procedura di accertamento volta a revocare la predetta decisione del 14 giugno 2017. Ha tra l'altro osservato come alla luce dei fatti vincolanti accertati dalle autorità fiscali, costituendo la pretesa cessione un atto simulato (art. 18 CO) e quindi nullo, occorrerebbe richiederne la revoca, garantendo comunque il diritto di essere sentito.
c. L'11 luglio 2018 l'Autorità di I istanza del Distretto di _______ ha dunque aperto nei confronti di RI 1 una tale procedura (assegnandole un termine per presentare osservazioni e prevedendo una tassa da riscuotere con il merito). Il 21 marzo 2019, il Tribunale cantonale amministrativo ha tuttavia dichiarato irricevibile un ricorso interposto dall'interessata contro questa decisione, di cui ha accertato la nullità, in quanto pronunciata da un'autorità che - a seguito della modifica legislativa del 7 maggio 2018 relativa all'art. 7 LALAFE (che ha istituito la nuova Autorità unica di I istanza LAFE, con effetto al 1° gennaio 2018, BU 30/2018 del 3 luglio 2018, pag. 262) - non era manifestamente più competente (cfr. STA 52.2018.369 del 21 marzo 2019).
D. Richiamati gli ultimi antefatti, il 9 luglio 2019 l'Autorità cantonale di I istanza LAFE - quale autorità competente - ha risolto di aprire nei confronti di RI 1 una procedura di accertamento relativamente all'acquisto della società __________, impartendole un termine di 30 giorni per presentare le proprie osservazioni e applicando una tassa di fr. 500.-, da incassare con la decisione di merito. Ha osservato come, in un caso come quello di specie, si rendesse opportuno procedere a una formale apertura di un procedimento per la revoca, anche per assicurare alle parti il diritto di essere sentite.
E. Avverso quest'ultima risoluzione, RI 1 insorge ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e sia di conseguenza confermata la precedente determinazione di non assoggettamento. L'insorgente contesta in sostanza che vi siano le condizioni per aprire nei suoi confronti una procedura di accertamento dell'obbligo d'autorizzazione in base all'art. 25 cpv. 1bis LAFE e per rimettere in discussione la decisione del 14 giugno 2017, cresciuta in giudicato. Rileva in particolare come nella procedura fiscale non sia affatto stato accertato che non possedeva il capitale di fr. 650'000.- al 31 dicembre 2008 rispettivamente di fr. 600'000.- al 31 dicembre 2009 e non avesse i fondi necessari per pagare il prezzo di compravendita delle azioni, ma semplicemente che non sarebbe stata in grado di apportare la prova piena della disponibilità di detto capitale. Ritiene inoltre di non aver fornito alcuna indicazione inesatta o incompleta all'Autorità di I istanza, ma di aver addotto le medesime prove e argomentazioni proposte nella procedura fiscale.
F. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone l'Autorità cantonale di I istanza, riconfermandosi nella sua decisione. A identica conclusione perviene l'Autorità cantonale di sorveglianza, osservando tra l'altro come, solo dopo la citata sentenza del Tribunale federale, le autorità competenti in materia LAFE avrebbero avuto le informazioni necessarie per ritenere che la ricorrente non disponesse del capitale occorrente per dimostrare il finanziamento dell'operazione e quindi permettere di escludere una preponderante partecipazione estera (art. 6 LAFE).
G. Con scritto del 16 settembre 2019 l'insorgente ha rinunciato a presentare una replica, richiamando interamente il contenuto del ricorso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 9 della legge di applicazione della legge federale sull'acquisto di fondi da parte di persone all'estero del 21 marzo 1988 (LALAFE; RL 215.400). Pacifiche sono la legittimazione attiva dell'insorgente (cfr. art. 20 cpv. 2 lett. a LAFE) e la tempestività del gravame (art. 20 cpv. 3 LAFE).
1.2. Resta da esaminare se la decisione censurata sia impugnabile in quanto tale.
2. 2.1. Giusta l'art. 25 cpv. 1 LAFE, l'autorizzazione è revocata d'ufficio se l'acquirente l'ha ottenuta fraudolentemente fornendo indicazioni inesatte oppure se, nonostante diffida, non adempie un onere. L'art. 25 cpv. 1bis LAFE dispone dal canto suo che l'obbligo dell'autorizzazione è accertato successivamente d'ufficio se l'acquirente ha fornito all'autorità competente, all'ufficiale del registro fondiario o del registro di commercio indicazioni inesatte o incomplete su fatti che sono rilevanti per l'obbligo dell'autorizzazione (cfr. in generale, su questa norma: Christian Baumgartner, Die nachträgliche Festellung der Bewilligungsfplichte für den Grundstückerwerb durch Personen im Ausland, in BJM 2019 pag. 81 segg., pag. 103 segg. e riferimenti alla giurisprudenza; cfr. pure STF 2C_392/2007 del 5 maggio 2008 consid. 6).
2.2. Oggetto di controversia non è in concreto la risoluzione con cui è stata revocata la decisione di non assoggettamento del 14 giugno 2017 e/o è stato accertato successivamente l'obbligo dell'autorizzazione per la vendita del pacchetto azionario della __________, ma solo quella di apertura della procedura, che potrebbe se del caso concludersi con un tale provvedimento: si tratta dunque di una decisione incidentale. Secondo la giurisprudenza del Tribunale federale, infatti, le decisioni di apertura di un procedimento sono in linea di massima delle decisioni incidentali ai sensi dell'art. 93 della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005 (LTF; RS 173.110), che non pongono fine alla lite, ma concernono soltanto una fase del procedimento, assumendo una funzione meramente strumentale rispetto a quelle destinate a concluderlo (cfr. DTF 131 II 587 consid. 4.1.2; STF 2C_167/2016 del 17 marzo 2017 consid. 3.3.3 e riferimenti). Nell'interesse di una congruente interpretazione del diritto processuale federale e cantonale, occorre pertanto riferirsi a questa giurisprudenza anche per le decisioni simili rette dalla LPAmm, la quale prevede un ordinamento analogo alla legge federale sulla procedura amministrativa del 20 dicembre 1968 (PA; RS 172.021; Messaggio del Consiglio di Stato 23 maggio 2012 [n. 6645] sulla revisione totale della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, in: RVGC 2013-2014, vol. 3, pag. 1947 segg., pag. 1985 ad 2.2.; STA 52.2014.238 del 25 giugno 2015). In quanto di natura incidentale - anche nella misura in cui ha accessoriamente statuito sulla tassa di giustizia (cfr. DTF 135 III 329 consid. 1.2; STA 52.2018.68 del 4 settembre 2018 e riferimenti) - la decisione può dunque essere impugnata solo alle condizioni poste dell'art. 66 cpv. 2 LPAmm.
3. 3.1. Secondo l'art. 66 cpv. 2 LPAmm - di tenore analogo all'art. 46 PA -, le decisioni pregiudiziali o incidentali possono essere impugnate soltanto se:
a) possono provocare al ricorrente un pregiudizio irreparabile, o
b) l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa.
3.2. 3.2.1. L'esistenza di un pregiudizio irreparabile ai sensi dell'art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm non dipende da un unico criterio, ma da quello che meglio si addice alla natura dell'atto impugnato. Di principio, è sufficiente che il ricorrente abbia un interesse degno di protezione all'immediata modifica o all'annullamento della decisione impugnata. Il pregiudizio può anche essere di mero fatto. Non basta comunque che il ricorrente intenda semplicemente evitare un rincaro o uno svantaggio, da un punto di vista economico, legato al prolungarsi della procedura (cfr. STA 52.2015.36 del 5 ottobre 2015 consid. 2.3.1 e riferimenti). In caso di decisioni incidentali concernenti l'apertura di un procedimento, non è generalmente dato un pregiudizio irreparabile, quando il ricorrente solleva eccezioni che possono essere riproposte anche successivamente, segnatamente nel quadro di un ricorso contro un'eventuale decisione sfavorevole (cfr. DTF 124 II 215 consid. 2; STF 2C_167/2016 del 17 marzo 2017 consid. 3.3.3, 1P.555/2001 del 5 gennaio 2002 consid. 5.1; contra: decisione della Commissione cantonale di ricorso del 29 aprile 2013, consid. 7.2 citando Urs Mühlebach/Hanspeter Geissmann, Lex F., Kommentar zum Bundesgesetzes über den Erwerb von Grundstücken durch Personen im Ausland, Brugg/Baden 1986, n. 21 ad art. 22 e n. 4 ad art. 23, che si riferiscono tuttavia a decisioni differenti, concernenti obblighi d'informazione ed edizione rispettivamente misure cautelari).
3.2.2. L'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm presuppone invece che l'autorità di ricorso, giudicando in modo diverso dall'istanza inferiore, possa concludere immediatamente il procedimento. Richiede inoltre - cumulativamente - che l'emanazione della decisione consenta di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa (cfr. DTF 134 II 142 consid. 1.2.3; STA 52.2015.36 citata consid. 2.3.2 e rimandi).
3.3. 3.3.1. In concreto, la contestata decisione di apertura della procedura non determina anzitutto alcun pregiudizio irreparabile per la ricorrente, la quale potrà far valere compiutamente le sue ragioni nel termine assegnatole dall'Autorità cantonale di I istanza (proprio per garantire il suo diritto di essere sentita) e - se del caso - impugnando poi la decisione finale (supra, consid. 3.2.1). Analoga conclusione vale per il dispositivo riferito alla tassa di giustizia (cfr. DTF 135 III 329 consid. 1.2.1; STA 52.2018.68 citata). Del resto nemmeno l'insorgente - che non si confronta minimamente con le particolari esigenze poste dall'art. 66 cpv. 2 lett. a LPAmm - sostiene, né tantomeno dimostra, che la risoluzione le causerebbe un danno, che non potrebbe essere completamente eliminato attraverso l'ottenimento di una decisione finale a lei favorevole.
3.3.2. Per quanto attiene l'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm, a meno di sostituirsi all'autorità di prime cure, non è anzitutto ben dato di vedere come il Tribunale potrebbe rendere immediatamente una decisione finale. In ogni caso, non è manifestamente adempiuta l'ulteriore condizione posta da questa norma, segnatamente quella di evitare una procedura probatoria defatigante o dispendiosa. Avuto riguardo al fatto che il procedimento è in pratica stato avviato solo a seguito della sentenza del Tribunale federale dell'8 giugno 2018 (2C_768/2017), che ha confermato la pronuncia della Camera di diritto tributario del 17 luglio 2017, vi è da ritenere che l'autorità di prima istanza - una volta raccolte le osservazioni dell'insorgente - dovrà verosimilmente solo stabilire se i fatti accertati nella procedura fiscale siano effettivamente suscettibili di giustificare una revoca della decisione di non assoggettamento del 14 giugno 2017 e/o un accertamento successivo dell'obbligo di autorizzazione ex art. 25 cpv. 1bis LAFE. A prima vista, non vi è pertanto da attendersi alcuna istruzione complessa. Ad ogni modo, l'insorgente - del tutto silente anche sui requisiti posti dall'art. 66 cpv. 2 lett. b LPAmm - nemmeno pretende che la decisione impugnata implicherebbe un importante dispendio sotto il profilo procedurale.
4. 4.1. In conclusione, in difetto dei presupposti prescritti dall'art. 66 cpv. 2 LPAmm, la decisione contestata non è dunque impugnabile e il ricorso deve essere dichiarato irricevibile.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, soccombente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è irricevibile.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico della ricorrente, alla quale va restituito l'importo di fr. 500.- versato in eccesso a titolo di anticipo delle presumibili spese processuali.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera