Incarto n. 52.2018.69
Lugano 11 ottobre 2019
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Matea Pessina
vicecancelliera:
Giorgia Ponti
statuendo sul ricorso del 29 gennaio 2018 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 22 novembre 2017 (n. 5175) del Consiglio di Stato con cui gli è stata attribuita la funzione di agente della Polizia cantonale ed è stato inserito nella classe 9 con 16 aumenti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1 è alle dipendenze dello Stato del Cantone Ticino da oltre trent'anni, presso la Polizia cantonale. Dopo aver svolto con successo la formazione di agente, nel 1984 è stato nominato gendarme, ottenendo negli anni varie promozioni. Per quanto qui interessa, il 1° gennaio 2012 è stato promosso al grado di aiutante capo e iscritto nella classe 31 con 14 aumenti secondo la classificazione delle funzioni in vigore fino al 31 dicembre 2017.
Dopo esser stato attivo al Reparto interventi speciali (RIS), dal 2015 egli ha lavorato al Servizio pianificazione e impiego dell'omonima sezione (SPI) dello Stato maggiore operativo. In questo servizio era presente anche un altro agente con il grado di aiutante capo.
B. L'organigramma della Polizia cantonale ha subito svariate modifiche negli anni. Per quanto qui di rilievo, il 14 giugno 2017 il Dipartimento delle istituzioni ha approvato la riorganizzazione dello Stato maggiore operativo, con effetto al 1° gennaio 2018. Il nuovo organigramma prevedeva un responsabile della SPI con il grado di aiutante capo (in precedenza un ufficiale), mentre il Servizio pianificazione e impiego è stato scisso nel Servizio pianificazione, con due aiutanti, e nel Servizio impiego con un sergente maggiore capo. Alla SPI i posti di aiutante capo risultavano quindi ridotti a uno solo, riservato al responsabile. A fine giugno 2017 i vertici della Polizia hanno illustrato i cambiamenti in atto sia agli agenti che non avrebbero potuto mantenere il grado precedente perché collocati in posizioni inferiori, sia a quelli che invece non avrebbero subito modifiche quanto al grado portato.
C. Il 14 luglio 2017 RI 1 ha trasmesso uno scritto al Comando con cui ha espresso le sue osservazioni e critiche in merito all'annunciata riorganizzazione della Sezione e, segnatamente, al suo declassamento da aiutante capo ad aiutante. Il 19 settembre 2017 egli è stato sentito personalmente dai vertici della Polizia. A tale incontro ha poi fatto seguito uno scambio di alcune email con il suo superiore riguardo alla possibilità concessa agli agenti ricollocati in un grado inferiore di mantenere comunque il grado precedente.
D. Nel frattempo la funzione di responsabile della SPI, con effetto al 1° gennaio 2018 con classificazione finale di aiutante capo in classe 10 è stata messa a concorso (interno). RI 1 non si è candidato per questo posto.
E. Il 29 novembre 2017 la Sezione delle risorse umane ha comunicato a RI 1 che in vista della prossima entrata in vigore della nuova legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del 23 gennaio 2017 (LStip; RL 173.300), il Consiglio di Stato gli aveva attribuito a partire dal 1° gennaio 2018 la funzione di aiutante capo e lo aveva inserito nella classe di stipendio 10 con 12 aumenti. A causa di un errore nell'allestimento delle liste di conversione delle diverse funzioni esercitate dagli agenti, questa decisione è stata annullata e sostituita dalla successiva del 12 dicembre 2017, con cui si informava l'interessato che la sua funzione a partire dal 1° gennaio 2018 sarebbe stata quella di aiutante in classe 9 con 16 aumenti.
F. Contro quest'ultima decisione RI 1 ha adito il Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e la sua reintegrazione nella funzione di aiutante capo in classe 10. Vista la carriera di oltre trent'anni in seno alla Polizia, egli ritiene arbitraria la sua retrocessione nella posizione di aiutante seppur con la garanzia del medesimo stipendio. Inoltre, egli avrebbe ricevuto delle assicurazioni da parte dei vertici della Polizia cantonale di mantenere il grado di aiutante capo in occasione del suo trasferimento dal RIS alla SPI nel 2015, promesse che per finire non sono state mantenute. Critica poi la concessione per gli agenti retrocessi di poter continuare a indossare il grado precedente, in contrasto con quanto previsto dal regolamento concernente i gradi e le promozioni presso la Polizia cantonale del 12 dicembre 2017 (RPromPol; RL 173.130). La decisione creerebbe inoltre una disparità di trattamento tra gli agenti in fine carriera, che non riescono più recuperare il grado perso, e i giovani che hanno davanti a sé parecchi anni di attività e mantengono intatta la possibilità di riprendere il grado. Del resto, nemmeno sarebbe dimostrato che la nuova organizzazione abbia portato un miglioramento nel lavoro del Corpo di Polizia. Anzi, gli agenti non sarebbero motivati a raggiungere un grado più alto nell'incertezza che le capacità acquisite vengano misconosciute a causa di una riorganizzazione del servizio.
G. Al ricorso si oppone il Consiglio di Stato. Chiarito l'errore in cui è incorsa la Polizia nella comunicazione alla Sezione delle risorse umane delle liste degli agenti da agganciare al nuovo sistema salariale, errore poi rettificato con la decisione qui impugnata, ha ricordato che la riduzione dei posti di aiutante capo ha toccato tutto il Corpo di Polizia e non solo la SPI. Ha quindi osservato che l'unico posto di aiutante capo rimasto in questa sezione è stato messo a concorso e il ricorrente ha deliberatamente rinunciato a postularvi pur disponendo di tutti i requisiti richiesti. Ora sarebbe malvenuto a dolersi di essere rimasto nella posizione di aiutante. Quanto alla possibilità di continuare a utilizzare la mostrina di aiutante capo malgrado la sua attuale funzione di aiutante, il Consiglio di Stato ribadisce che si è trattato di una decisione in via del tutto eccezionale per tenere conto dell'aspetto umano degli agenti collocati in funzione inferiore. Per il rimanente, conferma la correttezza, secondo le norme in vigore dal 2018, dell'aggancio del ricorrente nella classe prevista per gli aiutanti (9) con 16 aumenti per un salario lordo annuo di fr. 118'695.- a fronte di un salario precedente di fr. 117'502.-.
H. Nei successivi allegati scritti le parti hanno ribadito e affinato le rispettive, antitetiche allegazioni e domande, di cui si dirà, ove necessario, in appresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale è data dall'art. 40 cpv. 1 della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti del gennaio 2017 (LStip; RL 173.300) in combinazione con l'art. 66 cpv. 1 della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 173.100). La legittimazione attiva del ricorrente è certa (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). I fatti decisivi sono noti. In particolare, non mette conto di richiamare la presa di posizione al ricorso del 29 gennaio 2018 del Comando di Polizia richiesta dalla Sezione delle risorse umane. Queste determinazioni costituiscono infatti atti interni all'amministrazione, per i quali non è dato diritto alla consultazione (DTF 132 II 485 consid. 3, 125 II 473 consid. 4a, 122 I 150 consid. 6a). Questa non è del resto atta a portare elementi decisivi per il giudizio.
2. 2.1. Il 1° gennaio 2018 è entrato in vigore il nuovo sistema salariale dei dipendenti dello Stato con il quale si sono attuate importanti modifiche nella gestione del personale, tra l'altro con l'introduzione di un nuovo modello di retribuzione più trasparente e rispettoso del principio di equità, in linea con quanto la Confederazione e numerosi altri Cantoni già applicavano, mantenendo la neutralità finanziaria a medio termine e nel contempo contribuendo ad aumentare l'attrattività della funzione pubblica cantonale (messaggio n. 7181 del Consiglio di Stato concernente la revisione totale della legge sugli stipendi degli impiegati dello Stato e dei docenti dell'11 aprile 2016, pag. 3 e segg.). In particolare, a ogni funzione è stata attribuita una sola classe di stipendio, previa valutazione analitica delle stesse (cfr. art. 2-4 LStip). Il regolamento concernente le funzioni e le classificazioni dei dipendenti dello Stato dell'11 luglio 2017 (RCLass; RL 173.310) prevede, per quanto qui di interesse, l'inserimento della funzione di aiutante capo (30-31) nella classe 10, quella di aiutante (29-30) nella classe 9.
2.2. Secondo l'art. 18a cpv. 1 LORD se le esigenze di servizio lo richiedono, l'autorità di nomina può trasferire i dipendenti da una sede di servizio a un'altra, nell'ambito della stessa funzione, o da una funzione a un'altra funzione adeguata nella medesima sede di servizio o in altra sede. La decisione di trasferimento dev'essere motivata e comunicata tempestivamente all'interessato (cpv. 4). Le esigenze del dipendente trasferito, nella misura del possibile, devono essere tenute in considerazione (cpv. 5). Dal canto suo, l'art. 16 cpv. 1 LStip prevede che, in caso di trasferimento a funzione di classe inferiore, lo stipendio deve corrispondere almeno allo stipendio della classe della nuova funzione con gli aumenti maturati. L'art. 55 del regolamento dei dipendenti dello Stato e dei docenti dell'11 luglio 2017 (RDSt; RL 173.110) precisa che in caso di soppressione del posto, derivante dall'abbandono del compito, da riorganizzazione interna, da inabilità lavorativa o da un trasferimento del compito all'esterno dell'amministrazione cantonale, oppure in caso di situazioni conflittuali, il titolare che viene trasferito a funzione di classe inferiore mantiene lo stipendio precedente per un massimo di 2 anni, indi viene inserito nella classe della nuova funzione con gli aumenti maturati (versione in vigore al 1° gennaio 2018; cfr. BU 39/2017 pag. 249). Le normative applicabili ai rapporti di impiego dei funzionari cantonali contemplano dunque espressamente la facoltà di trasferire il dipendente a funzione di classe inferiore, escludendo così l'immutabilità della classificazione iniziale.
2.3. La decisione di modifica della pianta organica dei dipendenti statali rappresenta un provvedimento organizzativo di carattere generale e interno all'amministrazione, non esplica effetti diretti nei confronti del ricorrente e non dispone direttamente su suoi diritti o obblighi (DTF 131 IV 32 consid. 3; BVR 2009 pag. 461 consid. 3.4; Markus Müller, in Auer/Müller/Schindler, Kommentar VwVG, Zurigo 2008, n. 44 ad art. 5 e rinvii; Adelio Scolari, op. cit. n. 760; cfr. anche STA 52.2012.412 del 1° luglio 2013 consid. 1.1, 52.2011.395 del 9 settembre 2011). La stessa non riveste dunque il carattere di decisione ai sensi delle norme e della giurisprudenza e dottrina menzionate. Di conseguenza, malgrado l'insorgente non abbia, a giusta ragione, impugnato il predetto atto normativo, occorre rilevare che le censure formulate in questa sede che direttamente o indirettamente mettono in discussione la citata pianta organica sono improponibili. Ammissibili sono unicamente le contestazioni riferite alla riclassificazione del dipendente, che ha sortito degli effetti diretti e concreti sulla sua situazione.
3. L'aggancio del ricorrente quale aiutante in classe 9 secondo quanto previsto dall'art. 1 RClass non presta il fianco a critica alcuna. La funzione e il grado attribuiti sono la conseguenza della riorganizzazione del Corpo di Polizia decisa nel giugno 2017 che ha interessato diversi settori e che ha tratto con sé anche alcuni ricollocamenti in funzioni inferiori, come nel caso dell'insorgente. In considerazione della mancata partecipazione di quest'ultimo al concorso interno per il posto di responsabile della SPI, che gli avrebbe consentito in caso di successo di mantenere il grado precedente e la classe di stipendio 10 come ora postulato, egli non poteva che essere inserito nella classe 9 prevista dal nuovo ordinamento retributivo per questa funzione (inferiore) di aiutante. Conforme alle norme ricordate sopra risulta pure l'attribuzione, invero generosa, di 16 aumenti per un salario di fr. 118'695.-, superiore a quanto percepito fino al 2017 (classe 31 + 14 per fr. 117'502.-) e a quanto avrebbe percepito se non fosse stato oggetto di declassamento e fosse stato agganciato al nuovo modello retributivo nella funzione di aiutante capo (10 + 12 aumenti per fr. 118'414.-). Vero è che la progressione e il tetto massimo di stipendio fino al momento del suo pensionamento sono inferiori nella classe 9 rispetto alla classe 10. Come visto sopra, tuttavia, per i dipendenti statali non vi è diritto all'immutabilità della funzione e dello stipendio, così come essi non possono appellarsi con successo ad un diritto acquisito. Anche le considerazioni circa il fatto che non vi sarebbe più un parallelismo tra il grado portato (mostrina) e il grado corrispondente alla funzione svolta non possono essere seguite. A prescindere dal fatto che il ricorrente stesso aveva considerato di consegnare le mostrine di aiutante capo e aveva invitato i colleghi ricollocati a funzione inferiore a (…) non vergognarvi di portare una mostrina di grado inferiore e, ancora più importante, firmarvi come tale. Perlomeno io farò così. (cfr. email 28 novembre 2017 e 7 dicembre 2017), questa possibilità è stata introdotta a mo' di regolamentazione transitoria più favorevole proprio per gli agenti retrocessi fin tanto che non sarebbe intervenuta una promozione a un grado superiore o fino al termine del rapporto di lavoro (cfr. direttiva interna del 23 ottobre 2017). Del resto, nulla impedirà al ri-corrente, qualora non l'avesse già fatto, di indossare in futuro la mostrina con il grado di aiutante in consonanza con la funzione effettivamente svolta. Neppure la censura di disparità di trattamento rispetto ai colleghi che per la loro età riusciranno a recuperare il grado perso può trovare accoglimento, già solo per il fatto che le situazioni non sono di per sé paragonabili per le differenti condizioni personali e la diversa prospettiva di carriera professionale tra le due categorie poste a confronto.
4. 4.1. Parimenti votata all'insuccesso è la critica, invero non sostanziata da nessun elemento, di aver ricevuto, al momento del trasferimento interno nel 2015 dal RIS alla SPI, informazioni vincolanti circa il mantenimento in futuro del grado di aiutante capo.
4.2. L'art. 9 della Costituzione federale del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101) tutela l'amministrato nei confronti dell'autorità, quando, assolte determinate condizioni, il medesimo abbia agito conformemente alle istruzioni e alle dichiarazioni di quest'ultima. Il principio tutela in particolare la fiducia riposta in un'informazione ricevuta dall'autorità o in un suo determinato comportamento suscettibile di destare un'aspettativa legittima, quando l'autorità sia intervenuta in una situazione concreta riguardo a determinate persone, quand'essa era competente a rilasciare l'informazione o il cittadino poteva ritenerla competente sulla base di fondati motivi, quando affidandosi all'esattezza dell'informazione egli abbia preso delle disposizioni non reversibili senza subire un pregiudizio e quando non siano intervenuti mutamenti legislativi posteriori al rilascio dell'informazione stessa (DTF 130 I 26 consid. 8.1 pag. 60, 129 II 361 consid. 7.1, 129 I 161 consid. 4.1 e rinvii).
4.3. In concreto questi requisiti non sono adempiuti, già per il fatto che le asserite assicurazioni sarebbero state rilasciate, a mente del ricorrente, dai vertici della Polizia cantonale, a cui difettava, tuttavia, la competenza in materia, che va riconosciuta unicamente al Consiglio di Stato quale autorità di nomina degli agenti della Polizia.
5. Alla luce di quanto precede, la riclassificazione del ricorrente all'interno della nuova pianta organica della SPI, con l'attribuzione della funzione di aiutante in classe 9 con 16 aumenti è avvenuta in assenza di violazioni del diritto e merita pertanto di essere tutelata. Il ricorso deve quindi essere respinto e la tassa di giustizia posta a carico dell'insorgente (art. 47 cpv. 1 LPAmm). Non si assegnano ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.-, già anticipata dal ricorrente, rimane a suo carico. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Lucerna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. e 90 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.100). Il valore di causa è superiore a fr. 15'000.- (art. 51 cpv. 1 lett. a e art. 85 cpv. 1 lett. b LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera