Incarto n. 52.2018.477
Lugano 6 dicembre 2018
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Matteo Cassina, vicepresidente, Matea Pessina, Fulvio Campello
vicecancelliera:
Elisa Bagnaia
statuendo sul ricorso del 9 ottobre 2018 di
RI 1
patrocinato da: PA 1
contro
la decisione dell'11 settembre 2018 dell'Ufficio dell'ispettorato del lavoro (UIL) del Dipartimento finanze e economia che impartisce all'insorgente un termine scadente il 31 dicembre 2019 per ripristinare una situazione conforme alla legge federale sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio del 13 marzo 1964 (LL; RS 822.11), segnatamente per quanto concerne la visita medica e la consulenza obbligatorie ai lavoratori;
ritenuto, in fatto
che nell'ottobre del 2013 l'RI 1 è stato oggetto di un controllo da parte dell'UIL teso alla verifica del rispetto delle disposizioni della LL e delle relative ordinanze nel settore sanitario, a seguito del quale sono emerse una serie di irregolarità, in particolare, per quanto qui di interesse, in merito al diritto per il personale che svolge lavoro notturno alla visita medica e alla consulenza di cui all'art. 17c LL e art. 31 e 45 dell'ordinanza 1 concernente la legge sul lavoro del 10 maggio 2000 (OLL1; RS 822.111);
che un secondo controllo è stato eseguito mediante richieste del 16 ottobre 2015 e del 13 dicembre 2016 di documentazione all'Ospedale;
che con rapporto del 5 dicembre 2017, trasmesso all'Ente ospedaliero, l'UIL ha rilevato la persistenza anche durante il periodo dal 1° gennaio al 31 dicembre 2015 delle violazioni alla legislazione sul lavoro precedentemente riscontrate;
che con osservazioni del 23 febbraio 2018 l'Ospedale ha contestato l'esistenza di un obbligo incondizionato per la sua struttura di prevedere ogni due anni una visita medica a favore del personale impiegato per il lavoro notturno, mentre per gli altri addebiti ha affermato di essersi conformato alle prescrizioni legali;
che con lettera circolare del 22 maggio 2018 inviata a tutte le cliniche, ospedali, case e istituti di ricovero, la Segreteria di Stato dell'economia (SECO) ha comunicato che le attività svolte di notte dal personale sanitario sono da considerare come difficoltose o pericolose in quanto adempiono le condizioni dell'art. 45 cpv. 1 lett. c OLL1 e pertanto coloro che le svolgono devono obbligatoriamente beneficiare delle misure previste dall'art. 17c LL (visita medica e consulenza periodiche);
che con decisione dell'11 settembre 2018 l'UIL ha richiamato l'RI 1 al rispetto della legge, ingiungendogli - sotto comminatoria della pena prevista all'art. 292 del codice penale svizzero del 21 dicembre 1937 (CP; RS 311.0) - di conformarsi a tali dettami entro il 31 dicembre 2019; a eventuali ricorsi ha inoltre tolto l'effetto sospensivo;
che contro il suddetto provvedimento l'RI 1 si aggrava ora dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento nella misura in cui impone la visita medica e la consulenza obbligatorie a favore del personale sanitario impiegato di notte; l'insorgente lamenta anzitutto una carente motivazione della decisione impugnata, contesta poi che la visita medica e la consulenza obbligatorie siano applicabili al personale sanitario impiegato presso l'Ospedale e chiede infine che venga concesso l'effetto sospensivo al suo ricorso;
che all'accoglimento del gravame si oppone l'UIL con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito;
che non sono state presentate osservazioni di replica e duplica;
considerato, in diritto
che la competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 7 cpv. 1 della legge di applicazione della legge federale sul lavoro nell'industria, nell'artigianato e nel commercio e della legge federale sul lavoro a domicilio del 14 marzo 2011 (LALL; RL 843.100);
che il gravame in oggetto, tempestivo giusta l'art. 56 cpv. 1 LL e presentato da una parte senz'altro legittimata a ricorrere (art. 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm);
che il ricorrente sostiene anzitutto che la motivazione fornita dall'autorità sia carente poiché l'UIL non avrebbe preso posizione rispetto alle sue puntuali contestazioni circa l'obbligatorietà della visita medica per il personale impiegato di notte, limitandosi a rinviare alle comunicazioni della SECO del 18 aprile 2017 e del 22 maggio 2018 di contenuto generico;
che, giusta l'art. 46 cpv. 1 LPAmm, ogni decisione deve essere motivata per iscritto; tale norma non precisa altrimenti il contenuto e l'estensione della motivazione, cosicché valgono le garanzie minime dedotte dall'art. 29 cpv. 2 della Costituzione federale del-la Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999 (Cost.; RS 101);
che il diritto di essere sentito assicura anche il diritto a una motivazione sufficiente, ciò che tuttavia non impone di esporre e discutere tutti i fatti, i mezzi di prova e le censure proposti; è infatti sufficiente che dalla decisione impugnata emergano in maniera chiara i motivi su cui l'autorità fonda il suo ragionamento (DTF 139 IV 179 consid. 2.2, 138 IV 81 consid. 2.2, 137 II 266 consid. 3.2 e riferimenti; STA 52.2017.322 del 9 luglio 2018 consid. 2.2);
che per prassi, una motivazione può essere ritenuta sufficiente quando l'autorità menziona brevemente le ragioni che l'hanno spinta a decidere in un senso piuttosto che in un altro, ponendo in questo modo le parti nella situazione di rendersi conto della portata del giudizio e delle eventuali possibilità di impugnazione dello stesso (DTF 134 I 83 consid. 4.1, 129 I 232 consid. 3.2, 126 I 97 consid. 2b, 121 I 54 consid. 2c, 117 Ib 64 consid. 4), oppure quando risulta implicitamente dai diversi considerandi componenti la decisione (STF 2C_505/2009 del 29 marzo 2010 consid. 3.1) o da rinvii ad altri atti (STF 2A.199/2003 del 10 ottobre 2003 consid. 2.2.2 e 1P.708/1999 del 2 febbraio 2000 consid. 2);
che nel caso concreto le indicazioni fornite nella querelata decisione risultano senz'altro sufficienti dal profilo della motivazione; l'UIL ha infatti chiaramente specificato che al personale sanitario impiegato presso un istituto ospedaliero o in una clinica che svolge lavoro notturno regolare e periodico è applicabile l'art. 45 cpv. 1 lett. c OLL1; l'autorità ha poi elencato, a titolo di esempio, alcune circostanze per cui ritiene che i lavoratori in questione siano soggetti a sollecitazioni eccessive di natura fisica, psichica e mentale, precisando come la SECO condivida tale conclusione;
che d'altronde nel suo gravame, inoltrato per il tramite di uno sperimentato legale, l'insorgente è stato in grado di contestare in maniera precisa e circostanziata la decisione qui avversata, dimostrando in questo modo di averne perfettamente compreso la portata;
che ai sensi dell'art. 17c cpv. 1 LL il lavoratore che svolge un lavoro notturno duraturo ha diritto a una visita medica che attesti il suo stato di salute e alla consulenza riguardo al modo di ridurre o evitare i problemi di salute connessi con il suo lavoro; l'ordinanza disciplina i particolari e può dichiarare obbligatoria la visita medica per determinati gruppi di lavoratori (cpv. 2);
che giusta l'art. 31 cpv. 1 OLL1 svolge lavoro notturno regolare o periodico il lavoratore occupato durante venticinque notti o più per anno civile; la visita medica comprende un controllo di base dello stato di salute del lavoratore in questione; l'estensione della visita dipende dal tipo di attività che il lavoratore deve esercitare e dai rischi sul posto di lavoro; la SECO emana una guida per la visita medica e la consulenza (art. 43 cpv. 1 OLL1);
che il lavoratore che lavora per venticinque notti o più nel corso di un anno ha diritto, su richiesta, a una visita medica e alla consulenza; il lavoratore può far valere il suo diritto alla visita medica e alla consulenza a intervalli regolari di due anni, il lavoratore può far valere il suo diritto a intervalli di un anno dopo il compimento dei quarantacinque anni (art. 44 OLL1);
che secondo l'art. 45 cpv. 1 OLL1 la visita medica e la consulenza sono obbligatorie, tra l'altro, per i lavoratori che svolgono, regolarmente e periodicamente, un lavoro notturno composto in gran parte di attività difficoltose o che sono esposti a situazioni difficoltose e pericolose; sono considerate tali le attività che impongono sollecitazioni eccessive di natura fisica, psichica e mentale (lett. c); la visita medica e la consulenza precedono, la prima volta, l'inizio dell'attività elencata nel cpv. 1 e successivamente si svolgono ogni due anni (cpv. 2); il medico incaricato della visita comunica le sue conclusioni quanto all'idoneità o all'inidoneità al lavoratore interessato, al datore di lavoro e all'autorità competente (cpv. 3);
che, nel merito, il ricorrente sostiene che a torto l'autorità ha ritenuto che il personale sanitario sia soggetto a sollecitazioni eccessive di natura fisica, psichica e mentale; a suo dire, dai termini utilizzati negli scritti della SECO si evincerebbe che non vi è un obbligo incondizionato di far capo ogni due anni alla visita medica obbligatoria, tale conclusione configurerebbe unicamente un'interpretazione dell'art. 45 cpv. 1 lett. c OLL1 che, essendo estensiva, oltrepasserebbe i limiti del quadro definito dalla norma in questione e sarebbe incompatibile con gli obblighi a cui il datore di lavoro è già sottoposto sulla base dei contratti collettivi di lavoro esistenti per la categoria; l'insorgente sostiene inoltre che i diritti dei lavoratori sarebbero maggiormente tutelati dalla possibilità di richiedere una visita medica in ogni momento senza dover attendere il termine di due anni, prassi sostenuta anche dall'associazione H+ Gli Ospedali Svizzeri (ente che raggruppa gli ospedali, le cliniche, gli istituti di cura e di riabilitazione svizzeri), con il che il passaggio a un sistema di visite mediche obbligatorie ogni due anni configurerebbe una misura sproporzionata e non adeguata a raggiungere lo scopo di protezione dei lavoratori;
che la tesi ricorsuale non può essere condivisa;
che, in primo luogo, i termini usati dalla SECO nei propri scritti sono tutt'altro che generici; entrambe le comunicazioni specificano espressamente che la visita medica è obbligatoria nel settore della salute quando viene svolto lavoro notturno, poiché questa categoria di lavoratori è soggetta a situazioni di difficoltà che possono avere un forte impatto sulla salute del personale, ciò che è attestato da studi e sondaggi che vengono citati; si rileva poi che da quanto riferisce l'autorità superiore (cfr. doc. 6 ultimo paragrafo), l'applicazione obbligatoria di tale misura nel settore specifico non ha dato adito a discussioni;
che l'autorità di prime cure ha chiaramente indicato alcuni dei motivi per cui ritiene che la categoria in questione sia sottoposta a sollecitazioni eccessive e nocive per la salute e meglio l'esposizione a un elevato grado di responsabilità, a situazioni di costante tensione mentale, all'esigenza di una continua elevata concentrazione, a situazioni deplorabili per i pazienti;
che rispetto a tali motivazioni, senz'altro condivisibili e basate su studi scientifici e sondaggi effettuati in materia, l'insorgente non si confronta in modo preciso: esso si limita a negarle senza spiegare, anche solo sommariamente, per quale ragione il personale sanitario non si troverebbe nelle circostanze indicate dall'autorità; che, per contro, l'interpretazione fornita dall'UIL e confortata dalla SECO, risulta perfettamente conforme al quadro legislativo fissato dalle disposizioni citate; le norme contenute nella legge e nell'ordinanza, di carattere generale e astratto, stabiliscono le condizioni per l'applicazione delle misure in questione ai lavoratori che svolgono di notte attività difficoltose o pericolose; spetta poi all'autorità d'esecuzione, in specie l'UIL con la direzione dell'autorità superiore, determinare quali professioni adempiono alle esigenze legali, fornendo le dovute spiegazioni, ciò che in concreto è avvenuto;
che sebbene le suddette circolari della SECO costituiscano delle semplici direttive, il cui contenuto non è vincolante per le autorità giudiziarie, questo Tribunale non intravvede alcun motivo per distanziarsene, ritenuto come le stesse appaiano del tutto in linea con quanto prescritto dalle legge e dalle relative ordinanze;
che, come rilevato dall'UIL in sede di risposta, del tutto ininfluente è il fatto che esistano dei contratti collettivi di lavoro in vigore per la categoria che fissano già una serie di obblighi a carico del datore di lavoro, tra i quali misure volte alla tutela della salute dei lavoratori;
che in effetti l'applicazione della legislazione federale sul lavoro non può certo essere preclusa o ostacolata dall'esistenza di misure che perseguono medesimi o simili scopi, previste da altre regolamentazioni di diversa natura;
che lo scopo dei provvedimenti qui in questione è quello di accertare l'idoneità al lavoro notturno del lavoratore che svolge un'attività difficoltosa e di sostenerlo nel tempo in modo da evitare o quantomeno ridurre i problemi di salute connessi con il suo lavoro (art. 17c cpv. 1 LL, art. 43 cpv. 1 e 3 OLL1);
che la possibilità di richiedere una visita in ogni momento, prevista dal CCL di riferimento, costituisce unicamente una misura in più rispetto a quelle espressamente previste dalla legislazione federale, giusta la quale, che vi sia diritto o obbligo, la visita medica e la consulenza intervengono ogni due anni (art. 44 cpv. 2 e art. 45 cpv. 2 OLL1);
che ad ogni modo, visto lo scopo della legge e in particolare l'obiettivo che la misura in questione si prefigge, appare necessario e adeguato pretendere che i lavoratori con attività particolarmente difficili che svolgono lavoro notturno vengano visitati prima dell'inizio dell'attività al fine di stabilirne l'idoneità al tipo di impiego e poi a scadenze regolari, a prescindere da una loro eventuale richiesta, in modo tale da accertare costantemente il loro stato fisico e psichico, nonché da permettere l'attuazione di strategie volte a limitare i rischi per la loro salute;
che in esito alle considerazioni che precedono il ricorso dev'essere dunque respinto;
che l'emanazione della presente decisione rende superflua l'evasione della domanda cautelare volta a concedere effetto sospensivo al gravame;
che si prescinde dal prelevare una tassa di giustizia, dato che l'Ente ospedaliero non è intervenuto in causa a tutela dei propri interessi pecuniari (art. 47 cpv. 6 LPAmm) e non si assegnano ripetibili, non essendoci parti patrocinate vincenti (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente La vicecancelliera