Incarto n. 52.2018.412
Lugano 16 aprile 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 13 settembre 2018 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione del 4 luglio 2018 (n. 3250) del Consiglio di Stato che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione del 10 agosto 2017 con cui il Municipio di Minusio ha rilasciato a CO 1 la licenza edilizia per il rifacimento dei balconi di un edificio (part. __________);
ritenuto, in fatto
A. a. CO 1 è comproprietario di un fondo (part. __________) situato a Minusio, lungo la strada che risale verso B__________, all'interno della zona residenziale R3. Sul terreno vi è una palazzina (sub A) di quattro piani, edificata attorno agli anni '70 del secolo scorso. Lo stabile, preesistente all'introduzione del piano regolatore comunale (PR), presenta diversi momenti di contrasto con quello vigente, in particolare dal profilo dell'altezza massima, della superficie da mantenere libera da costruzioni e della distanza minima da confine.
ESTRATTO MAPPA
b. Dopo aver inoltrato una prima notifica di costruzione, che aveva suscitato l'opposizione del vicino RI 1 (part. __________), il 10 gennaio 2017 CO 1 ha presentato una variante riduttiva per ritinteggiare le facciate e rifare alcuni balconi dell'edificio. In particolare, il progetto prevede di demolire e ricostruire, con le stesse dimensioni (m 1.80 x 6.50 ca.), quelli che si affacciano dalla parte arretrata dello stabile (sud-ovest), tra il primo e il terzo livello. Secondo i piani, i tre balconi saranno in futuro sorretti da un pilastro in acciaio e chiusi lateralmente con una schermatura (pannello a lamelle verticali). Saranno inoltre dotati di un nuovo parapetto più alto (conforme alla norma SIA 358). È infine prevista la posa di tende parasole.
c. Nel termine di pubblicazione, la notifica ha nuovamente suscitato l'opposizione del proprietario del fondo a valle, il quale ha censurato che l'intervento travalicasse i limiti degli interventi ammessi dall'art. 66 della legge sullo sviluppo territoriale del 21 giugno 2011 (LST; RL 701.100), per gli edifici al beneficio della tutela delle situazioni acquisite. d. Con decisione del 10 agosto 2017, il Municipio ha rilasciato la licenza edilizia postulata, respingendo l'opposizione di RI 1; ha segnatamente ritenuto che nulla ostasse all'esecuzione degli interventi, riconducibili a lavori di manutenzione e miglioria che non modificano il volume, la destinazione né l'aspetto generale dell'edificio.
B. Con giudizio del 4 luglio 2018, il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso interposto dal vicino. Dopo aver disatteso un'eccezione relativa alla completezza del progetto, il Governo, esposto il quadro normativo applicabile (art. 66 LST e 86 del regolamento della legge sullo sviluppo territoriale del 20 dicembre 2011; RLst; RL 701.110) e lasciata aperta la natura dei controversi interventi ai balconi (manutenzione ordinaria o straordinaria), ha ritenuto che gli stessi non alterassero l'identità dello stabile esistente, né consolidassero i momenti di contrasto con il nuovo diritto - non modificando la situazione dal profilo dell'altezza, distanza e superficie edificata - e potessero pertanto essere autorizzati.
C. Contro il predetto giudizio, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Riproposta la censura riferita all'incompletezza della notifica di costruzione, l'insorgente contesta le conclusioni a cui è giunto il Governo in applicazione degli art. 66 LST e 86 cpv. 3 RLst: il rifacimento dei balconi (al pari della posa delle tende parasole) consoliderebbe e aggraverebbe il contrasto con le norme concernenti le distanze da confine e tra edifici (art. 4 e 5 delle norme di attuazione del piano regolatore, NAPR), l'altezza massima e la superficie minima libera da costruzioni (art. 32 cpv. 2 e 5 NAPR); altererebbe inoltre in modo rilevante l'identità dell'edificio (estetica e fruibilità), pregiudicando anche i suoi interessi privati (affaccio dalle nuove terrazze).
D. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. L'Ufficio delle domande di costruzione si rimette in sostanza al giudizio del Tribunale. Il Municipio postula invece il rigetto dell'impugnativa, riconfermandosi nelle precedenti prese di posizione. A identica conclusione perviene CO 1, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso.
E. Con la replica e la duplica, le parti si sono essenzialmente riconfermante nelle rispettive tesi e domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 705.100). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, vicino opponente, personalmente e direttamente toccato dal giudizio impugnato, di cui è destinatario (art. 21 cpv. 2 LE e 65 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 LPAmm), è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm). La situazione dei luoghi emerge con sufficiente chiarezza dai piani e dalle fotografie agli atti. Il sopralluogo sollecitato dall'insorgente non appare atto a portare ulteriori elementi rilevanti ai fini del giudizio.
2. Completezza della domanda
2.1. La forma e il contenuto delle domande di costruzione relative a interventi soggetti alla procedura di semplice notifica (art. 11 LE) non sono esplicitamente regolati dalla legge. Tanto la LE, quanto il suo regolamento sono silenti in proposito. L'art. 12 cpv. 2 LE si limita a dichiarare applicabile l'art. 5 LE, che demanda al municipio il compito di verificare, prima della pubblicazione, se la domanda di costruzione è allestita conformemente alle prescrizioni, invitando se del caso l'istante a correggerla. Conformemente al principio generale sancito dall'art. 11 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992 (RLE; RL 705.110), anche queste domande devono essere allestite in modo tale da fornire all'autorità e agli eventuali opponenti tutte le indicazioni atte a rendere chiaramente comprensibile la natura e l'estensione delle opere previste (cfr. STA 52.2011.571 del 29 novembre 2012 consid. 2.1, 52.2000.220 del 14 dicembre 2000 consid. 2).
2.2. In concreto dal progetto, corredato di una relazione tecnica e di piani in scala 1:100 (piante e facciate), si evincono tutte le indicazioni sufficienti a comprendere l'entità e la portata dell'intervento. Certa è pure la posizione del pilastro in acciaio previsto all'angolo dei balconi. Avuto riguardo alla natura delle opere e al tipo di procedura, nella mancata produzione di una sezione da cui si possa dedurre l'altezza dello stabile con il livello del terreno naturale, non è di per sé ravvisabile alcuna violazione del diritto (per le domande secondo la procedura ordinaria, cfr. art. 12 cpv. 1 lett. b RLE). Opinabile, nella misura in cui i manufatti sono suscettibili di incidere sulla superficie edificata (cfr. infra, consid. 3.5) è semmai l'assenza di qualsiasi indicazione o calcolo dell'indice di occupazione. Non occorre comunque soffermarsi oltre su tale aspetto: nessuno contesta infatti che la superficie edificata del fondo oltrepassi quella massima ammessa (30%) rispettivamente violi la percentuale minima (70%) di area che deve rimanere libera da edificazioni (art. 32 cpv. 5 NAPR; cfr. pure estratto registro fondiario, da cui risulta che sul fondo di 809 mq, i due fabbricati esistenti [sub A e B] occupano 295 mq).
3. 3.1. Secondo l'art. 66 cpv. 1 LST - riconducibile segnatamente alla garanzia costituzionale della proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite - è permessa la conservazione e la manutenzione di costruzioni esistenti in contrasto col nuovo diritto. Per lavori di manutenzione ai sensi di questa norma si intendono quelli che prevengono il deperimento di una costruzione, senza comportare interventi sulla sua struttura o sulla sua sostanza (art. 86 cpv. 1 RLst). Il messaggio indica che si tratta di quelli per i quali non è necessaria la licenza edilizia (art. 1 cpv. 3 lett. b LE; cfr. messaggio n. 6309 sul disegno di legge sullo sviluppo territoriale del 9 dicembre 2009, ad art. 65). Conformemente alle prerogative costituzionalmente garantite (art. 26 della Costituzione federale della Confederazione Svizzera del 18 aprile 1999; Cost.; RS 101), vi è da ritenere che possono essere assimilati alla manutenzione non solo i lavori intesi a conservare un fabbricato (inclusi lavori di riparazione, con sostituzione di parti difettose), ma anche, entro certi limiti, quelli di rinnovamento, che non trascendono l'usuale ammodernamento di un'opera agli standard attuali, lasciandone intatta struttura e volume, aspetto esteriore e funzione (ad esempio, in materia di impianti sanitari o di isolamento). Decisivo è che si tratti d'interventi intesi a mantenere lo status quo (cfr. Bernhard Waldmann, in: Fachhandbuch Öffentliches Baurecht, Zurigo 2016, n. 6.61; Bernhard Waldmann/Pe-ter Hänni, Raumplanungsgesetz, Berna 2006, n. 17 ad art. 22 e n. 10 ad art. 24c; Christian Pfammatter, La protection des situations acquises en zone à bâtir selon le droit fribourgeois des constructions, in: RFJ 2002 I pag. 319 segg., 324; Konrad Willi, Die Besitzstandsgarantie für vorschriftswidrige Bauten und Anlagen innerhalb der Bauzonen, Zurigo 2003, pag. 44 seg.).
3.2. L'art. 66 cpv. 2 LST disciplina dal canto suo le possibilità d'intervento che vanno al di là del diritto alla manutenzione (cd. Erweiterungsgarantie). Prevede segnatamente che possono essere autorizzate trasformazioni a condizione che il contrasto col nuovo diritto non pregiudichi in modo apprezzabile l'interesse pubblico e quello dei vicini (lett. a). Secondo l'art. 86 cpv. 3 RLst, nel caso di costruzioni non conformi ad altre norme edilizie (ossia per le quali il contrasto col nuovo diritto non è da ricondurre alla conformità di zona, cfr. art. 66 cpv. 2 lett. b LST e 86 cpv. 2 RLst), il municipio può autorizzare la trasformazione se: (a) non incide sull'aspetto esterno o sui contenuti della costruzione, alterandone l'identità in misura significativa o comunque tale da consolidare i momenti di contrasto con il nuovo diritto; (b) il contrasto col nuovo diritto non pregiudica sensibilmente la funzionalità della zona e l'interesse dei vicini. Queste norme hanno sostanzialmente ripreso la disciplina e i principi sviluppati in base al previgente art. 39 RLE, abrogato a far tempo dal 2 aprile 2013 (BU 2013, 145), che permetteva non solo di mantenere le opere edilizie legittimamente realizzate, venute a trovarsi in contrasto con il diritto entrato in vigore in epoca successiva, ma anche di autorizzare trasformazioni di una certa importanza, purché non sostanziali. Per costante giurisprudenza, la trasformazione era segnatamente considerata sostanziale quando modificava l'identità della costruzione preesistente dal profilo delle volumetrie, dell'aspetto e della destinazione, ingenerando nuove ripercussioni sull'ordinamento delle utilizzazioni o quando aggravava (o consolidava) i momenti di contrasto con il nuovo diritto o ne introduceva di nuovi (cfr. al riguardo: RtiD II-2011 n. 16 consid. 3.2 con rinvii; RDAT I-1999 n. 28 consid. 2.1, II-1994 n. 46; STA 52.2015.372 del 19 settembre 2016 consid. 4.2 e riferimenti). Gli art. 66 LST e 86 cpv. 3 RLst, al pari del vecchio art. 39 RLE, non consentono la demolizione e ricostruzione di un'opera in contrasto con le nuove prescrizioni; un'opera distrutta e ricostruita non si distingue in effetti da una nuova opera (cfr. RDAT II-1994 n. 45, II-1998 n. 19 consid. 2.3; STA 52.2017.273 del 4 settembre 2018 consid. 2.1 e rimandi). Ciò vale segnatamente per quelle parti di un'opera edilizia in cui sono localizzati i momenti di contrasto con il nuovo diritto. La perpetuazione di situazioni esistenti in contrasto con il diritto edilizio materialmente applicabile può essere ammessa soltanto nella misura in cui le parti di costruzione difformi vengano sottoposte ad interventi di tipo conservativo, essenzialmente volti a restaurare, risanare o consolidare la sostanza edilizia esistente (cfr. RDAT II-1994 n. 45).
3.3. In concreto, come visto in narrativa, il progetto prevede la demolizione e ricostruzione dei tre balconi, che si affacciano dal blocco arretrato dell'edificio, oltre alla loro chiusura parziale (con un pannello a lamelle verticali). Ai nuovi balconi, sorretti da un pilastro, sarà inoltre applicato un parapetto più alto. L'intervento è genericamente giustificato da motivi di vetustà (cfr. relazione tecnica); non risulta comunque che questi corpi - all'apparenza in buono stato e simili ai balconi che sporgono dagli altri fronti non interessati dai lavori (cfr. foto agli atti) - siano in qualche modo pericolanti o inutilizzabili. L'intervento in questione, contrariamente a quanto concluso dal Municipio, non configura un lavoro di manutenzione, né un lavoro di riparazione. Non si limita infatti a sostituire parti difettose dei balconi, né a restaurare la sostanza edilizia esistente; i manufatti verranno demoliti completamente e ricostruiti ex novo. Pur lasciando inalterate le loro dimensioni, con la chiusura del lato ovest, i balconi avranno una configurazione parzialmente diversa e un valore aggiunto. Nella misura in cui eccede i limiti degli interventi coperti dalla tutela delle situazioni acquisite (art. 66 cpv. 1 LST), l'intervento deve pertanto essere assimilato a una trasformazione, che richiama l'applicazione degli art. 66 cpv. 2 LST e 86 cpv. 3 RLst. Da questo profilo, certo è anzitutto che l'intervento non altera in generale l'identità della palazzina, la quale non viene modificata in misura significativa, né a livello funzionale e né dell'aspetto globale. Più problematico è invece se determini un consolidamento del contrasto con il nuovo diritto (cfr. art. 86 cpv. 3 lett. a RLst in fine).
3.4. Il rifacimento dei balconi - che interessa come detto solo quelli che sporgono dal blocco arretrato della palazzina - non implica innanzitutto alcuna modifica delle distanze da confine e tra edifici (cfr. art. 3 e 4 NAPR), che risultano rispettate su tutti i lati e anche verso il fondo del ricorrente (part. __________), situato oltre 10 m più a valle (cfr. planimetria agli atti). Contrariamente a quanto eccepisce quest'ultimo, i lavori ai balconi non incidono inoltre sull'altezza dell'edificio, che si determina al filo superiore del cornicione di gronda (art. 40 cpv. 1 LE). L'intervento non è invece privo di rilievo riguardo all'indice di occupazione rispettivamente di superficie che deve essere mantenuta libera da costruzioni.
3.5. Ai sensi dell'art. 32 cpv. 5 NAPR, nella zona residenziale semi-estensiva R3, il 70% della superficie edificabile deve essere mantenuto libero da costruzioni e, in principio, per almeno un terzo sistemato a verde. L'indice di occupazione massima, di riflesso, è dunque pari al 30% (cfr. STA 52.2012.137-142-161 del 13 novembre 2012 consid. 2.2). Non tutta la proiezione orizzontale degli edifici è conteggiata quale superficie edificata. Dal computo, l'art. 38 cpv. 3 LE esclude infatti alcune parti, quali i cornicioni, le gronde e le pensiline d'ingresso aperte, ovvero parti di costruzione che determinano ingombri trascurabili. L'art. 40 cpv. 2 RLE esclude inoltre i balconi in quanto non calcolati nella distanza dal confine, ovvero quelli che hanno una sporgenza fino a m 1.10 e non occupano più di un terzo della lunghezza della facciata (cfr. art. 41 RLE). Nel caso concreto, la superficie edificata del fondo (almeno 295 mq, stando alle risultanze del registro fondiario, supra consid. 2.2) supera chiaramente quella massima ammessa (ca. 242 mq; 30% di 809 mq). Di riflesso, nemmeno l'area minima da mantenere libera da costruzioni è rispettata. La superficie dei balconi, già solo perché larghi m 1.80, concorre a determinare l'inosservanza di questi parametri. Nessuno pretende il contrario. Ciò detto è innegabile che, nella misura in cui prevede non solo il risanamento o restauro dei balconi esistenti, ma la loro completa demolizione e ricostruzione ex novo, il progetto ripropone e perpetua un momento di contrasto esistente con il diritto posteriore. Travalica pertanto i limiti della tutela delle situazioni acquisite allargata, che è volta a permettere il recupero di costruzioni ancora sufficientemente integre, adattandole per quanto possibile al nuovo diritto, e non a prolungare nel tempo l'inosservanza di determinati parametri, permettendo il rifacimento di quelle parti d'opera in cui sono localizzati i momenti di contrasto esistenti (cfr. RDAT 1994 n. 45; cfr. pure RtiD I-1999 n. 28). Va da sé che il resistente potrà semmai ripresentare un progetto più contenuto, che si limiti alla conservazione (risanamento) della sostanza edilizia esistente, con contestuale adattamento del parapetto dei balconi (conformemente alle esigenze minime della norma SIA 358) e manutenzione (sostituzione) di tende parasole analoghe a quelle esistenti (cfr. foto doc. B annessa al ricorso al Governo). Resta inoltre riservata la possibilità di rimuovere il momento di contrasto esistente, raccogliendo se del caso la quantità edificatoria mancante al fondo (cfr. art. 38a LE).
4. 4.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere accolto, con conseguente annullamento della decisione governativa e di quella municipale.
4.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è posta a carico dell'istante in licenza, soccombente, che rifonderà inoltre al ricorrente, assistito da un legale, adeguate ripetibili per entrambe le sedi (art. 49 cpv. 1 LPAmm). Il Comune non deve contribuire al pagamento degli oneri processuali, essendo comparso in lite per esigenze di funzione e non per tutelare suoi interessi pecuniari (cfr. art. 47 cpv. 6 LPAmm),
rispettivamente non quale unico antagonista (cfr. Marco Borghi/ Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, n. 2b ad art. 31).
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, la decisione del 4 luglio 2018 (n. 3250) del Consiglio di Stato e la licenza edilizia del 10 agosto 2017 rilasciata dal Municipio di Minusio sono annullate.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'800.- è posta a carico di CO 1, che rifonderà inoltre a RI 1 un identico importo a titolo di ripetibili a valere per entrambe le istanze. Al ricorrente va restituito l'importo di fr. 1'800.- versato a titolo di anticipo delle presumibili spese processuali.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera