Incarto n. 52.2016.63
Lugano 25 luglio 2017
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matea Pessina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso 3 febbraio 2016 della
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 23 dicembre 2015 (n. 5910) del Consiglio di Stato che accoglie l'impugnativa presentata da CO 1 e CO 2 avverso la risoluzione 16 luglio 2015 con cui il municipio di Mezzovico-Vira ha rilasciato alla ricorrente la licenza edilizia a posteriori per la riattazione di due edifici esistenti (part. __________ e __________);
ritenuto, in fatto
A. La RI 1, qui ricorrente, è proprietaria dal gennaio 2015 di un terreno, formato da due fondi (part. __________ e __________), situato a Mezzovico, a cavallo tra la zona nucleo (part. __________) e la zona di tamponamento (part. __________). Sul terreno vi sono
un edificio disabitato (part__________ sub A e B) e una vecchia stalla (part. __________ sub A).
A. a. Con decisione 22 marzo 2007 - successiva a un permesso preliminare - il municipio ha rilasciato a __________ e __________, precedenti proprietari del terreno, la licenza edilizia per riattare e ampliare i due stabili esistenti, ricavando due abitazioni unifamiliari di tre piani (PT, 1P e 2P). Il progetto prevedeva in particolare di innalzare fino a poco più di 1 m l'edificio disabitato nel nucleo (part. __________) e di raddoppiare il volume della stalla (part. __________), sia sul piano verticale, sia orizzontale, dopo aver demolito un piccolo garage addossato alla facciata sud. Tra i due edifici era inserito un nuovo corpo, alto poco meno degli stessi, destinato all'atrio d'ingresso comune e a delle verande.
b. Tale permesso - previo avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio - è stato rinnovato a due riprese, con licenze edilizie 8 luglio 2009 e 2 settembre 2011, rilasciate senza particolari forme di pubblicità.
B. Con notifica 22 maggio 2013, __________ e __________ hanno domandato al municipio una licenza edilizia in variante, limitatamente allo spostamento di un posteggio (part. __________). Il 13 novembre 2013 il municipio ha rilasciato l'autorizzazione richiesta, respingendo l'opposizione pervenuta da CO 1 e CO 2, proprietari del fondo confinante (part. __________).
C. a. Nel frattempo, nel luglio 2013 gli stessi istanti in licenza hanno inoltrato una domanda d'inizio dei lavori, procedendo il 18 di quel mese alla demolizione del garage addossato alla stalla, di muri esterni e di una fontana, evacuando il materiale di risulta. In seguito non sono stati intrapresi altri interventi.
b. Dopo un anno e mezzo, il 21 gennaio 2015, la RI 1 ha comunicato al municipio che opererà per opere edili sui mappali __________ e __________, di cui era frattanto divenuta proprietaria.
c. Constatato che, difformemente dal progetto approvato, era in corso la demolizione degli edifici esistenti, con decisione 5 marzo 2015 il municipio ha ordinato alla ricorrente l'immediata sospensione dei lavori e l'inoltro di una domanda di costruzione a posteriori, avviando nel contempo una procedura di contravvenzione.
D. a. Il 18/20 marzo 2015, la RI 1 ha chiesto al municipio la licenza edilizia a posteriori e in variante per il riattamento dei due edifici esistenti. In particolare, secondo i piani e la relazione tecnica - che richiama le pregresse licenze - il progetto riconferma le volumetrie e destinazioni del progetto approvato, aumentando però le unità abitative (da 1 a 3) dello stabile più a nord (part. __________) e inserendo le scale d'accesso nel nuovo corpo centrale. Prevede inoltre la demolizione e ricostruzione di gran parte dei muri perimetrali (carenti dal profilo strutturale) e di pareti interne (con conseguente riorganizzazione degli spazi), come pure altre modifiche rispetto al precedente progetto (modifica di aperture, camini, ecc.).
b. Nel termine di pubblicazione, la domanda ha suscitato l'opposizione dei vicini CO 1 e CO 2.
c. A seguito di un ulteriore scambio di corrispondenza e di un complemento atti, preso atto dell'avviso favorevole dei Servizi generali del Dipartimento del territorio (n. 92620), il 16 luglio 2015 il municipio ha rilasciato alla ricorrente la licenza edilizia a posteriori, respingendo l'opposizione dei vicini con argomenti di cui si dirà più avanti.
E. Con giudizio 23 dicembre 2015, il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso presentato dai vicini opponenti avverso la predetta licenza, che ha annullato rinviando gli atti al municipio affinché proceda secondo quanto indicato nei considerandi 3.1 e 4.1 (cfr. dispositivo n. 1.2). Il Governo ha anzitutto ritenuto che gli atti dovessero essere retrocessi perché il municipio si sarebbe pronunciato sul riattamento con ampliamento, ma non sulla demolizione prevista dalla domanda a posteriori (consid. 3.1). In seguito, dopo aver indicato che con le domande del 2013 e 2015 erano state chieste unicamente le approvazioni per delle modifiche (varianti), senza sollecitare il rinnovo del permesso 22 marzo 2007 - scaduto il 22 marzo 2013 (ovvero ben prima dell'inizio dei lavori del gennaio 2015) -, l'Esecutivo cantonale ha osservato che le licenze su variante del 2013 e del 2015 non avrebbero potuto essere rilasciate, essendo venuta meno la base (permesso originario) su cui poggiavano. Ha pertanto concluso che i lavori di riattazione sono iniziati senza licenza e che le varianti 13 novembre 2013 e 16 luglio 2015 sono prive di oggetto, auspicando l'inoltro di una nuova domanda da parte della RI 1 (consid. 4.1).
F. Avverso quest'ultima pronuncia, la RI 1 si aggrava ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata e che sia ripristinata la licenza a posteriori rilasciatale dal municipio. Ripercorsi i fatti salienti, la ricorrente contesta in particolare che la licenza edilizia originaria sia decaduta, visto che sarebbe stata rinnovata fino al 18 settembre 2013 e che i lavori sarebbero iniziati già nel luglio 2013. La controversa domanda, afferma, sarebbe chiaramente una variante che non modifica le caratteristiche principali del precedente progetto (dimensioni, aspetto esteriore, ecc.), ma aspetti puntuali (spazi interni, un'apertura, ecc.). I vicini sarebbero pertanto legittimati unicamente a contestare tali punti; il municipio avrebbe comunque esaminato la domanda come nuova. Quest'ultima circostanza renderebbe ad ogni modo superfluo l'inoltro di una nuova domanda con avvio di una nuova procedura. Il progetto, prosegue, sarebbe perfettamente conforme alle norme di attuazione del piano regolatore (NAPR), in particolare per quanto attiene ai posteggi e alla sistemazione esterna, che emergerebbe sufficientemente dai piani già approvati.
G. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Il municipio si rimette alla decisione di questa Corte, mentre CO 1 e CO 2 sollecitano il rigetto dell'impugnativa, con argomenti di cui si dirà, per quanto occorre, in appresso. L'Ufficio delle domande di costruzione è invece rimasto silente.
H. Con la replica e la duplica, la ricorrente rispettivamente i vicini opponenti si sono riconfermati nelle proprie conclusioni e domande di giudizio, sviluppando ulteriormente le proprie tesi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, istante in licenza e proprietaria dei fondi dedotti in edificazione, personalmente e direttamente toccata dal giudizio impugnato (art. 21 cpv. 2 LE e 65 cpv. 1 legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 3.3.1.1). L'impugnativa è inoltre tempestiva (art. 68 cpv. 1 LPAmm). Resta da verificare se la decisione censurata sia impugnabile in quanto tale.
1.2. 1.2.1. Una decisione è finale se pone termine alla lite, poco importa che la decisione sia fondata su ragioni di merito oppure su motivi procedurali. Sono per contro incidentali le decisioni che riguardano soltanto una fase del procedimento, assumendo una funzione strumentale rispetto alla pronuncia destinata a concludere la vertenza (cfr. DTF 133 V 477 consid. 4.1.1). La decisione che rinvia la causa per nuova decisione all'istanza inferiore è in linea di principio una decisione incidentale; ciò vale anche quando il giudizio impugnato statuisce su una questione di fondo parziale; resta riservato il caso in cui all'istanza inferiore a cui vengono retrocessi gli atti non resta più alcun margine decisionale, dovendosi limitare ad eseguire quanto disposto dall'autorità superiore (cfr. DTF 138 I 143 consid. 1.2; 135 V 141 consid. 1.1; STA 52.2014.238 del 25 giugno 2015 e rimandi). In base all'art. 66 cpv. 2 LPAmm, le decisioni pregiudiziali o incidentali possono però essere impugnate se possono provocare al ricorrente un pregiudizio irreparabile (lett. a) o se l'accoglimento del ricorso comporterebbe immediatamente una decisione finale, consentendo di evitare una procedura probatoria defatigante e dispendiosa (lett. b; cfr. al riguardo: STA 52.2014.238 citata).
1.2.2. In concreto, il Consiglio di Stato ha rinviato gli atti al municipio, anzitutto, per pronunciarsi sulla domanda di demolizione a posteriori che sarebbe ancora pendente (consid. 3.1). Da questo profilo, il giudizio costituisce a prima vista una decisione di rinvio incidentale. Sennonché davanti all'esecutivo comunale non è affatto pendente una simile domanda, come ha invece ritenuto a torto il Governo, che ha all'evidenza travisato il testo della decisione municipale. Il municipio si è già pronunciato sull'(unica) domanda in variante e a posteriori presentata dalla RI 1 il 18/20 marzo 2015, che include anche la demolizione degli edifici, rilasciando la licenza edilizia a posteriori. Il punto 9.2 della sua decisione sta unicamente a indicare che la domanda in esame - ovvero "in oggetto" - è quella che il municipio aveva richiesto per sanare a posteriori gli interventi di demolizione intrapresi senza permesso. Non che era pendente un'altra domanda che l'esecutivo stava ancora "esaminando". Ancorché non particolarmente contestato dalla ricorrente, non si può fare a meno di rilevare come su questo punto il giudizio impugnato sia privo di senso. Anche se fosse una pronuncia incidentale, considerato che il Tribunale può rendere immediatamente una decisione finale al riguardo, su questo punto il ricorso dev'essere considerato non solo ricevibile (art. 66 cpv. 2 LPAmm), ma anche parzialmente accolto, con conseguente annullamento del dispositivo n. 1.2 della risoluzione governativa che rimanda al consid. 3.1.
1.2.3. La precedente istanza ha inoltre annullato la licenza edilizia 16 luglio 2015, prospettando alla ricorrente l'inoltro di una nuova domanda di costruzione. Ha in particolare stabilito che il permesso originario era decaduto e che non poteva essere rilasciata alcuna licenza edilizia sulla base della controversa domanda in variante e a posteriori. Da questo profilo il giudizio può essere considerato finale. La risoluzione governativa non lascia infatti alcun margine decisionale al municipio, che non può più chinarsi sulla domanda alla base della presente procedura. Anche da questo profilo il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, integrati dall'incarto dipartimentale (inc. 56752 e 75987) relativo al primo progetto approvato con licenza edilizia 22 marzo 2007, rinnovata l'8 luglio 2009 e il 2 settembre 2011, così come noto alle parti.
2. 2.1. La licenza edilizia è un atto amministrativo, mediante il quale l'autorità accerta che nessun impedimento di diritto pubblico si oppone all'esecuzione dei lavori previsti dalla domanda di costruzione (art. 1 cpv. 1 regolamento di applicazione della legge edilizia del 9 dicembre 1992; RLE; RL 7.1.2.1.1). Essa abilita il richiedente a realizzare l'opera edilizia prevista dal progetto approvato e ad utilizzarla conformemente alla destinazione indicata (Adelio Scolari, Commentario, II ed., Cadenazzo 1996, ad art. 1 LE n. 627). Per evitare che a distanza di tempo dal rilascio dell'autorizzazione vengano realizzate opere edilizie non più conformi al diritto materiale vigente a quel momento, l'accertamento sotteso alla licenza edilizia ha una validità limitata nel tempo. La licenza decade se i lavori non vengono iniziati entro due anni dalla sua crescita in giudicato (art. 14 cpv. 1 LE). Scopo della limitazione temporale è quello di obbligare il beneficiario di una licenza rimasta inutilizzata per oltre due anni a sottoporre nuovamente il progetto all'autorità al fine di verificare se l'accertamento di conformità espresso in precedenza sia ancora valido o debba essere aggiornato in funzione di eventuali modifiche del diritto applicabile intervenute nel frattempo (Scolari, op. cit, ad art. 14 LE, n. 859). La licenza decaduta ope temporis per mancato avvio dei lavori nel termine di validità - perentorio in quanto fissato dalla legge - diventa per principio inutilizzabile. Perde qualsiasi efficacia. Le opere autorizzate non possono più essere messe in cantiere senza aver prima conseguito un nuovo permesso (STA 52.2011.225 del 15 ottobre 2012 consid. 2).
2.2. Secondo l'art. 23 cpv. 3 RLE, i lavori sono considerati iniziati quando:
a) sono in corso d'esecuzione i lavori di demolizione necessari; oppure
b) sono state poste in cantiere le installazioni necessarie all'esecuzione dell'opera; oppure
c) è accertato che furono fatte spese ingenti per garantire la protezione del cantiere e di opere vicine; oppure
d) sono state gettate le fondamenta dell'edificio o impianto.
L'inizio dei lavori si identifica, di regola, con l'apertura del cantiere, ovvero con l'esecuzione, sul terreno dedotto in edificazione, dei lavori preparatori necessari per la realizzazione della costruzione autorizzata. Deve cioè trattarsi dell'effettiva messa in cantiere dell'opera e non di un semplice espediente per aggirare le disposizioni di legge sulla validità temporale del permesso (cfr. STA 52.2011.26 del 15 febbraio 2011 consid. 2.2; 52.2008.179 del 16 luglio 2008 consid. 2.2; RDAT I-1998 n. 43; Scolari, op. cit., ad art. 14 LE, n. 869). Non basta dunque riferirsi esclusivamente ai criteri oggettivi di cui all'art. 23 cpv. 3 RLE. Importanza rivestono anche le circostanze soggettive del singolo caso: l'effettiva volontà del proprietario d'iniziare i lavori approvati va tenuta in debita considerazione (cfr. Scolari, op. cit., ad art. 14 LE, n. 870).
2.3. Nel caso concreto, la domanda di variante e a posteriori alla base della presente procedura, così come concepita, s'innesta sulla licenza edilizia per il riattamento con ampliamento del 22 marzo 2007, rinnovata l'ultima volta il 2 settembre 2011. Nessuno pretende del resto - a ragione - che sia stata rinnovata con l'inoltro o l'approvazione della variante del 2013 relativa allo spostamento di un posteggio (cfr. al riguardo: Scolari, op. cit., n. 861). Sennonché la citata autorizzazione rinnovata non è più valida, ma decaduta per mancato utilizzo nel termine biennale di validità. Non tanto perché, come osservato dal Governo, tale termine sarebbe spirato il 22 marzo 2013 - i due anni hanno in effetti iniziato a decorrere dalla crescita in giudicato della decisione di rinnovo 2 settembre 2011 (cfr. dispositivo n. 5) ma perché quando l'insorgente ha intrapreso i lavori sulle part. __________ e __________, nel gennaio 2015, la licenza per riattare e ampliare i due stabili esistenti non era comunque più valida. Dagli atti risulta infatti che sui fondi, fatta astrazione dalla demolizione del piccolo garage esistente (volumetria estranea nel nucleo, cfr. relazione tecnica 26 gennaio 2007) e di qualche muretto esterno avvenuta il 18 luglio 2013 - che è stata ben immortalata dai precedenti proprietari (cfr. foto di cui al doc. U) -, non è stato intrapreso alcunché per attuare concretamente l'edificazione autorizzata. Neppure la ricorrente afferma che sono state eseguite altre opere prima del 2015. Rimossi gli attrezzi da cantiere e il materiale derivante dall'eliminazione dei citati manufatti di secondaria importanza (garage e muri), tra il 2013 e il 2015 lo stato degli edifici esistenti (casa e stalla) e del terreno è in sostanza rimasto invariato per un ulteriore anno e mezzo (cfr. peraltro anche le viste su street view, sub www.google.ch/maps, stato novembre 2014; cfr. al riguardo STF 1C_382/2015 del 22 aprile 2016 consid. 6.5 e rinvii), fino alla vendita dei fondi alla ricorrente. Più che un approntamento per l'esecuzione degli interventi approvati e un'effettiva volontà di effettuarli, la demolizione puntuale del 18 luglio 2013 si rivela pertanto solo un semplice espediente per eludere il termine biennale di validità del permesso. Non giova ai ricorrenti richiamarsi all'art. 23 cpv. 3 RLE, determinanti essendo anche le reali intenzioni del proprietario (cfr. Scolari, op. cit., ad art. 14 LE, n. 870). Né potrebbe portare ad altra conclusione l'accordo tra le parti del 29 luglio 2013 o la modifica di servitù del 12 dicembre 2013: tant'è che neppure dopo aver sottoscritto questi documenti i precedenti proprietari hanno intrapreso i lavori.
3. Oltre a ciò va pure osservato che, contrariamente a quanto pretende la ricorrente, la domanda in oggetto non può in ogni caso essere assimilata ad una variante del progetto precedentemente autorizzato - contro la quale, in generale, sono proponibili solo contestazioni che riguardano le parti che hanno subito una modifica (cfr. STA 52.2012.172 dell'11 dicembre 2012 consid. 2; Scolari, op. cit., ad art. 16 LE, n. 902). La domanda altera infatti sensibilmente quella precedente, in particolare dal profilo qualitativo (cfr. anche Scolari, op. cit., ad art. 16 LE, n. 895). Diversa è segnatamente la natura e tipologia d'intervento, non più riconducibile a un risanamento e/o ampliamento di uno stabile esistente (cfr. anche art. 5 n. 8 e 11 NAPR), ma a una vera e propria demolizione dei due edifici esistenti (casa e stalla), di cui sono abbattuti pressoché integralmente i muri perimetrali, oltre che quelli interni (cfr. il raffronto tra i piani del 2015 e quelli del 2007), con conseguente nuova costruzione. Intervento, questo, che richiama oltretutto anche altre norme (cfr. art. 30 e 31 NAPR, che operano distinzioni tra riattamento, demolizione, ricostruzione, ampliamento e nuove costruzioni). Anche da questo profilo, nulla può dunque dedurre la ricorrente dal precedente permesso che, dopo l'abbattimento di diverse facciate, è diventato inutilizzabile; la ricorrente non vi si potrebbe più attenere, neppure se ne avesse postulato o ne postulasse il rinnovo. Ipotesi, quest'ultima, sia detto per completezza, che - al di là del fatto che è di regola esclusa quando è sopraggiunta una modifica sostanziale del diritto - non pone peraltro al riparo l'istante in licenza da possibili contestazioni contro il progetto precedentemente approvato (cfr. Scolari, op. cit., ad art. 14 LE n. 878 e 882). E ciò a prescindere dall'esistenza di contratti sottoscritti tra le parti concernenti l'esercizio del diritto di opposizione, che hanno solo una portata di natura privata.
4. Ferme queste premesse, considerato che la domanda in discussione, così come impostata, parte da questo assunto errato (variante di un progetto diverso, anziché nuova domanda), senza distinguere in particolare lo stato esistente, le demolizioni e le parti nuove degli stabili (cfr. piani di costruzione del 2015, che confondono lo stato esistente con quello approvato), e non permette pertanto neppure di valutare la sua conformità con le norme concretamente applicabili (cfr. tra l'altro gli art. 30 lett. b e 31 NAPR, su cui neppure il municipio si è del resto concretamente chinato, nonostante le obiezioni sollevate dai vicini in prima istanza e nel corso della procedura ricorsuale), ben si giustifica in concreto esigere dall'insorgente l'inoltro di una nuova domanda di costruzione (corredata da nuovi piani e da tutta la documentazione aggiornata, cfr. art. 9 e 12 RLE), che chiarisca gli estremi degli interventi eseguiti e da realizzare, avviando una nuova procedura, così come in definitiva sollecitato dal Governo. Su questo punto il giudizio impugnato, nell'esito, non risulta lesivo del diritto e va pertanto confermato.
5. 5.1. Sulla base di tutte le considerazioni che precedono, il ricorso deve di conseguenza essere parzialmente accolto, limitatamente all'annullamento del dispositivo n. 1.2 della decisione governativa che rinvia al consid. 3.1. Per il resto la decisione impugnata è invece confermata.
5.2. Dato l'esito, la tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 LPAmm) è suddivisa tra la ricorrente e i vicini __________, proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza. Nella misura in cui non sono compensate, la ricorrente è inoltre tenuta a rifondere ai resistenti un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 49 cpv. 1 LPAmm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, la decisione 23 dicembre 2015 (n. 5910) del Consiglio di Stato è annullata limitatamente al dispositivo n. 1.2, nella misura in cui rinvia al consid. 3.1. Per il resto è invece confermata.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.-, già anticipata dalla ricorrente, resta a suo carico in ragione di fr. 1'200.-. Per la rimanenza (fr. 300.-) è invece posta a carico di CO 1 e CO 2, in solido. Alla RI 1 va restituito l'importo di fr. 300.versato in eccesso a titolo di anticipo delle presunte spese processuali.
3. La ricorrente è tenuta a versare a CO 1 e CO 2 fr. 1'000.- a titolo di ripetibili.
4. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera