Incarto n. 52.2016.118
Lugano 11 agosto 2020
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Flavia Verzasconi, presidente, Matteo Cassina, Sarah Socchi
vicecancelliera:
Barbara Maspoli
statuendo sul ricorso del 3 marzo 2016 del
RI 1 rappresentato dal suo RA 1
contro
la decisione del 3 febbraio 2016 (n. 473) del Consiglio di Stato che ratifica la convenzione concernente l'esercizio delle competenze di polizia comunale nella giurisdizione del RI 1 da parte del Corpo di Polizia del Comune di __________, limitatamente alla modifica d'ufficio relativa all'art. 10a (disp. n. 5);
ritenuto, in fatto
A. a. Il 1° settembre 2012 è entrata in vigore la legge sulla collaborazione fra la polizia cantonale e le polizie comunali del 16 marzo 2011 (LCPol; RL 563.100) e il relativo regolamento del Consiglio di Stato del 27 giugno 2012 (RLCPol; RL 563.200). Tale legge ha istituito otto regioni di Polizia comunale con il relativo comune polo (i cui corpi di polizia esercitano il coordinamento regionale). Il RI 1 fa parte della Regione __________ (__________), di cui è comune polo __________.
b. Il 22 giugno 2015 e il 21 ottobre 2015 i consigli comunali di __________ rispettivamente di __________ hanno approvato la convenzione concernente l'esercizio delle competenze di polizia comunale nella giurisdizione del RI 1 da parte del Corpo di Polizia di __________. La convenzione dava seguito alla norma transitoria, che chiedeva ai comuni privi di un corpo di polizia comunale strutturato - entro tre anni dall'entrata in vigore del regolamento - di dotarsene o sottoscrivere un'apposita convenzione con il comune polo (o un comune della medesima regione che ne è dotato; cfr. BU 2012, 252 e art. 7 RLCPol). L'entrata in forza della convenzione è stata fissata, con effetto retroattivo, al 1° settembre 2015, previa ratifica da parte dell'Esecutivo cantonale.
B. Con decisione del 3 febbraio 2016, il Consiglio di Stato ha ratificato la predetta convenzione, unitamente ad altre analoghe stipulate tra __________ e altri comuni della Regione __________ (__________, __________ e __________). L'ha tuttavia modificata d'ufficio, inserendo tra l'altro un nuovo articolo che così recita (cfr. dispositivo n. 5):
Art. 10a Riserva a nuove disposizioni di legge (nuovo) È esplicitamente riservata ogni e qualsiasi nuova disposizione superiore di legge, di regolamento o di direttiva applicabile in via vincolante all'oggetto della presente convenzione. I disposti della convenzione diverranno privi di effetto all'entrata in vigore di nuove disposizioni vincolanti, per quanto in contrasto con esse.
Richiamata la sua veste di autorità di vigilanza e l'art. 4 cpv. 3 LCPol (relativo alla ratifica), ha ritenuto che tale modifica si giustificasse poiché l'assetto normativo in materia di svolgimento di compiti di polizia e relativa collaborazione, a dipendenza di eventuali future scelte politiche, è passibile di evoluzione.
C. Avverso la predetta decisione, limitatamente a quest'ultima modifica, il RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Ricordato come la convenzione sia il frutto di una lunga negoziazione, ritiene inaccettabile l'introduzione da parte del Governo del nuovo art. 10a, che sarebbe privo di base legale e lesivo della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 181.100) e delle competenze attribuite ai legislativi comunali. Non sarebbe in particolare dato di vedere come un regolamento o addirittura una semplice direttiva possa comportare l'immediata sostituzione di disposizioni convenzionali approvate dai consigli comunali dei comuni interessati.
D. a. All'accoglimento dell'impugnativa si oppone l'Esecutivo cantonale, ribadendo le sue motivazioni. Non v'è dubbio, aggiunge, che future diposizioni imperative di legge, di regolamento o di direttiva vincolante saranno direttamente applicabili. Relativamente alle direttive evidenzia inoltre come la facoltà di procedere con questo strumento sia espressamente ancorata all'art. 9 LCPol (richiamando ad esempio la facoltà di emanare direttive in relazione a gradi e condizioni di stipendio).
b. Il CO 2 chiede dal canto suo che l'impugnativa sia accolta e che lo stralcio dell'art. 10a sia esteso anche alla ratifica delle convenzioni con i comuni di ________, ________ e ________; considera in particolare insostenibile che una direttiva possa direttamente sostituirsi a una convenzione.
c. Anche i CO 3, CO 4 e CO 5 postulano l'accoglimento del gravame, condividendone le motivazioni, pur avendo rinunciato a insorgere contro la ratifica della propria convenzione.
E. Non vi è stato un ulteriore scambio di allegati, stante la rinuncia del ricorrente a presentare una replica.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 13 LCPol. Ratificando la convenzione in oggetto il Governo ha in sostanza fatto capo ai poteri di vigilanza di cui all'art. 194 LOC con gli art. 3 cpv. 1 e 4 cpv. 3 LCPol; pacifica è quindi la legittimazione attiva del Comune, che nell'ambito della polizia locale (art. 107 LOC) rispettivamente dell'organizzazione di tale servizio e delle relative convenzioni gode di un'autonomia (cfr. art. 207 cpv. 2 LOC; cfr. pure STF 1C_409/2012 del 20 dicembre 2013 consid. 5.2.1). Il ricorso, tempestivo (art. 68 cpv. 1 della legge sulla procedura amministrativa del 24 settembre 2013; LPAmm; RL 165.100), è dunque ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 25 cpv. 1 LPAmm).
2. 2.1. Secondo l'art. 3 cpv. 1 LCPol, previa ratifica del Consiglio di Stato, i comuni esercitano le competenze di polizia loro attribuite:
a) direttamente mediante un proprio corpo di polizia composto da un minimo di 5 agenti più un comandante (corpo di polizia comunale strutturato), oppure
b) indirettamente sottoscrivendo una convenzione con un comune che ha un corpo di polizia strutturato.
L'art. 4 LCPol (titolo a margine: "convenzioni") specifica che per l'esercizio dei compiti di polizia i comuni privi di un corpo di polizia strutturato sono tenuti a concludere un'apposita convenzione (cpv. 1), che può essere sottoscritta direttamente con il comune polo oppure fra comuni appartenenti alla medesima regione (cpv. 2). L'obbligo di concludere una convenzione (contratto di prestazione) - di carattere imperativo (cfr. Messaggio del 30 novembre 2010 n. 6423 concernente la legge sulla collaborazione fra la polizia cantonale e le polizie comunali, ad art. 4) - è ripreso dall'art. 3 RLCPol. Tale norma, conformemente anche al principio generale dell'obbligo contributivo sancito dall'art. 2 LCPol, prevede tra l'altro che i comuni sprovvisti di un corpo di polizia finanzino l'esecuzione dei compiti di sicurezza che concernono la loro giurisdizione territoriale, nel contesto regionale, con controprestazioni patrimoniali (cpv. 2). Entità e natura di tali controprestazioni vengono liberamente definite tra le parti, ritenuto il criterio fondamentale per cui l'entità del contributo deve poggiarsi su di una base calcolatoria pro-capite (per principio riferita alla popolazione residente in maniera permanente, cfr. art. 3 cpv. 2 RLCPol; sulla possibilità di definire ulteriori criteri oggettivi nell'identificazione del costo pro-capite e sulla regolamentazione in caso di disaccordo tra le parti, cfr. art. 3 cpv. 2 in fine, 3 e 4 RLCPol). La predetta convenzione, in base all'art. 4 cpv. 3 LCPol, soggiace alla ratifica del Consiglio di Stato, competente per l'esame della sua sostanziale uniformità sul piano cantonale del tipo di prestazioni offerte e dei loro costi. L'art. 3 cpv. 6 RLCPol precisa dal canto suo che, prima di procedere alla ratifica di cui all'art. 3 cpv. 1 LCPol, il Governo verifica l'insieme delle convenzioni sottoscritte dal comune polo o dal comune avente una polizia strutturata, accertando l'assenza di un finanziamento eccessivo ad opera dei comuni convenzionati con lo stesso (art. 4 cpv. 3 LCPol).
2.2. Le convenzioni (contratti di prestazione) di cui agli art. 4 LCPol e 3 RLCPol sono dei contratti di diritto amministrativo, e meglio dei contratti di cooperazione (contrat de coopération o de coordination; koordinationsrechtliche Verträge) tra enti locali, soggetti per legge a ratifica da parte dell'autorità di sorveglianza (cfr. Thierry Tanquerel, Manuel de droit administratif, Zurigo 2018, n. 985 segg. e 1001; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, Zurigo/San Gallo 2016, n. 1304 segg.; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Berna 2014, ad § 33, n. 16 seg.). La ratifica da parte dell'Esecutivo cantonale mira essenzialmente a garantire l'omogeneità cantonale della fornitura di prestazioni minime di sicurezza, nonché l'uniformità dei costi che vengono mediamente riscossi dagli altri comuni per prestazioni di sicurezza analoghe. Assicurando l'efficacia delle singole convenzioni, la ratifica tende a inibire operazioni finanziarie di carattere speculativo, scarsamente compatibili con l'assolvimento di funzioni essenziali di natura pubblica come quello del mantenimento della sicurezza e dell'ordine pubblico (cfr. Messaggio citato, ad art. 4).
2.3. In concreto, oggetto di controversia è la decisione con cui il Governo ha ratificato la convenzione concernente l'esercizio delle competenze di polizia comunale nella giurisdizione del RI 1 da parte della Polizia del comune polo di __________, limitatamente alla modifica d'ufficio che ha introdotto il nuovo art. 10a. Clausola - contestata fermamente dal ricorrente - che, come visto in narrativa, riserva ogni e qualsiasi nuova disposizione superiore di legge, di regolamento o di direttiva applicabile in via vincolante all'oggetto della presente convenzione, stabilendo che i disposti della convenzione in contrasto con tali prescrizioni diverranno privi di effetto alla loro entrata in vigore.
2.4. Ora, premesso che nell'ambito della stipula di tali convenzioni i comuni godono di un'autonomia relativamente ampia che va rispettata (in particolare per quanto riguarda la definizione del fabbisogno reale del servizio di polizia su un determinato territorio, nonché il finanziamento, l'entità e la natura delle controprestazioni pecuniarie, cfr. STF 1C_409/2012 citata consid. 4.3.3 e 5.3), certo è anzitutto che la controversa generica clausola trascende lo scopo della ratifica da parte dell'autorità di sorveglianza, che come detto è volta unicamente a garantire l'omogeneità cantonale della fornitura di prestazioni minime di sicurezza e a evitare operazioni finanziarie di carattere speculativo (riscossione eccessiva dei costi da parte del comune polo). A ciò aggiungasi che - analogamente a quanto vale per l'approvazione dei regolamenti comunali (cfr. art. 189 cpv. 1 lett. a LOC) - non è dato di vedere come l'intervento del Governo in questo ambito possa oltrepassare l'apporto di modifiche d'ufficio o aggiunte per porre la convenzione in consonanza con le norme della costituzione o delle leggi, segnatamente di quelle in vigore (cfr. in tal senso, per analogia, STA 52.2017.112 dell'11 settembre 2019). Sapere poi in che misura l'Esecutivo cantonale, in caso di evoluzione dell'assetto normativo - e meglio di un cambiamento rilevante delle circostanze di diritto (a seguito dell'introduzione di nuove norme legali) -, possa semmai imporne l'applicazione è invece questione che dipende dalla possibilità o meno di modificare successivamente la decisione di ratifica (ovvero dalla sua revocabilità). Ipotesi, quest'ultima, che non può eviden-temente essere risolta a priori (con una sommaria riserva a favore del nuovo ordinamento giuridico), ma - fatta salva un'espressa disposizione del legislatore - va valutata caso per caso, soppesando l'interesse all'attuazione del nuovo diritto con quello riferito alla sicurezza del diritto e al principio dell'affidamento (cfr. DTF 127 II 306 consid. 7a; inoltre, Häfelin/Müller/ Uhlmann, op. cit., n. 1224 segg., 1227 segg.; René Wiederkehr/ Paul Richli, Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts - Band I, 2012, n. 2712 segg.). In tale contesto va comunque osservato che l'emanazione di nuove direttive non è assimilabile a un cambiamento del quadro legale. Le direttive costituiscono infatti delle cosiddette ordinanze amministrative, che possono contenere disposizioni di natura organizzativa oppure istruzioni di servizio ad uso interno mediante le quali le autorità superiori o di vigilanza forniscono indicazioni circa l'interpretazione di determinate norme legali, nell'interesse di un'applicazione uniforme del diritto (cfr. DTF 128 I 167 consid. 4.3, 121 II 473 consid. 2b; Häfelin/ Müller/Uhlmann, op. cit., n. 81 segg.; Wiederkehr/ Richli, op. cit., n. 457 segg.). Ancorché di principio vincolanti per l'autorità amministrativa, tali ordinanze non hanno forza di legge, né possono porsi in contrasto con la stessa, ma solo concretizzarla, senza modificarla (ad esempio, introducendo ulteriori criteri, cfr. DTF 121 II 473 consid. 2b; Häfelin/Müller/ Uhlmann, op. cit., n. 84 e 87; Wiederkehr/ Richli, op. cit., n. 489). Nella misura in cui una nuova direttiva dovesse riflettere un mero cambiamento di prassi (ad esempio a seguito di una diversa interpretazione che rispecchia meglio il senso della legge o un mutamento delle circostanze), va invece osservato che un siffatto cambiamento può solo eccezionalmente dar luogo a una revoca della decisione di ratifica, segnatamente laddove vi siano in gioco interessi pubblici particolarmente importanti, quali beni di polizia (cfr. DTF 127 II 306 consid. 7a). Ne discende che la decisione con cui il Governo ha modificato d'ufficio la convenzione in oggetto per introdurvi una riserva affatto generale a favore di ogni e qualsiasi nuova futura disposizione di legge, regolamento o direttiva (art. 10a) deve essere annullata, in quanto lesiva del diritto e procedente da un uso scorretto, segnatamente abusivo, del potere che può essergli riconosciuto in tale ambito quale autorità di vigilanza.
2.5. Abbondanzialmente giova rilevare che ad analoghe riflessioni si giungerebbe peraltro anche in base ai principi che reggono la modifica dei contratti di diritto amministrativo, modifica che spetta semmai alle parti. Se di principio tali accordi possono sempre essere adattati con il consenso dei contraenti (cfr. in tal senso anche l'art. 9 della convenzione), essi non decadono o possono senz'altro essere modificati unilateralmente in caso di una modifica posteriore del diritto. Ancorché su tali aspetti la dottrina non sia univoca (cfr. Häfelin/Müller/Uhlmann, op. cit., n. 1348), in generale va osservato che l'incidenza di nuove disposizioni legali sui contratti di diritto amministrativo in essere - salvo diversa esplicita disposizione del legislatore - va comunque esaminata caso per caso, di regola procedendo a una ponderazione degli interessi in gioco (in particolare quello delle parti a mantenere il contratto, da un lato, e quello dell'attuazione del diritto oggettivo, dall'altro) e valutandone le conseguenze (cfr. al riguardo Frank Klein, Die Rechtsfolgen des fehlerhaften verwaltungsrechtlichen Vertrags, Zurigo 2003, ad § 11, pag. 201 segg., 214 segg. e 219; Häfelin/ Müller/Uhlmann, op. cit., n. 1348 seg., 1360 e 1366 segg.). A maggior ragione ciò vale in presenza di una semplice nuova direttiva dell'autorità superiore, determinante eventualmente un cambiamento di prassi, che solo in presenza di motivi particolarmente importanti può semmai giustificare un adattamento del contratto (cfr. Klein, op. cit., pag. 218).
3. 3.1. Sulla base delle considerazioni che precedono, il ricorso deve essere accolto. La decisione di ratifica della convenzione tra i RI 1 e __________ è dunque annullata per quanto riguarda la modifica d'ufficio che ha introdotto il nuovo art. 10a.
3.2. Diversamente da quanto postulato dal CO 2 con la risposta, il Tribunale non può estendere l'annullamento alle decisioni di ratifica delle altre convenzioni, rimaste inimpugnate dai Comuni interessati (cfr. anche consid. Dc) e pertanto non oggetto del contendere.
3.3. Non si preleva tassa di giustizia (art. 47 cpv. 1 e 6 LPAmm), né vengono assegnate ripetibili (art. 49 LPAmm), ritenuto che i comuni comparenti non si sono comunque avvalsi dell'assistenza di un legale.
Per questi motivi,
decide:
1. Il ricorso è accolto.
Di conseguenza, la decisione del 3 febbraio 2016 (n. 473) del Consiglio di Stato che ratifica la convenzione concernente l'esercizio delle competenze di polizia comunale nella giurisdizione del RI 1 da parte del Corpo di Polizia del Comune polo di ________ è annullata per quanto riguarda la modifica d'ufficio che ha introdotto il nuovo art. 10a (cfr. dispositivo n. 5).
2. Non si preleva tassa di giustizia. Non si assegnano ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. della legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La vicecancelliera