Incarto n. 52.2012.48
Lugano 30 marzo 2012
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Paola Passucci, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 6 febbraio 2012 della
RI 1 patrocinata da:,
contro
la decisione 24 gennaio 2012 del municipio di CO 2, che ha escluso la ricorrente dal concorso per la fornitura di un veicolo con ponte ribaltabile per la vuotatura dei cestini e aggiudicato la commessa alla ditta CO 1 di __________;
viste le risposte:
- 10 febbraio 2012 della CO 1;
- 29 febbraio 2012 del municipio di CO 2;
preso atto della replica 15 marzo 2012 e della duplica 29 marzo 2012 del municipio di CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 28 ottobre 2011 il municipio di CO 2 ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare la fornitura di un veicolo con ponte ribaltabile per la vuotatura dei cestini (FU n. __________ pag. __________).
Il bando di concorso (cifra 4) e la documentazione di gara (pos. 224.100) stabilivano che le opere sarebbero state aggiudicate al miglior offerente, tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
1. economicità 50%
2. termini di fornitura 25%
3. caratteristiche tecniche 20%
4. formazione apprendisti 5%
Le modalità di valutazione erano partitamente indicate nel capitolato.
Le disposizioni particolari del concorso (CPN 102) elencavano con precisione la documentazione che andava obbligatoriamente allegata all'offerta (pos. 252). La posizione 252.120 lett. a chiedeva in particolare ai concorrenti di accludere la scheda tecnica del veicolo in lingua italiana. In mancanza di prospetti essi avrebbero dovuto allestire una descrizione tecnica particolareggiata. La posizione avvertiva inoltre che la compilazione carente o l'allestimento incompleto di uno o più dei documenti menzionati alla presente posizione sarà considerata come una mancata consegna del documento stesso e che di conseguenza l'offerta verrà estromessa dalla procedura di aggiudicazione.
B. In tempo utile sono pervenute al committente sei offerte per importi compresi tra fr. 49'032.- e fr. 56'214.-. Constatato che l'offerta della RI 1 (di seguito: RI 1) era corredata di tutta la documentazione richiesta, ad eccezione della scheda tecnica del veicolo richiesta alla posizione 252.120 lett. a delle disposizioni particolari, il 23 gennaio 2012 il municipio di CO 2 ha risolto di escluderla dalla gara e di deliberare la commessa alla ditta CO 1 di __________, risultata prima in graduatoria con 5.80 punti.
C. Contro questa decisione comunicata alle parti il 24 gennaio 2012, la RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e sollecitando l'aggiudicazione della commessa a proprio favore. In via subordinata ha postulato, oltre alla sua riammissione in gara e all'annullamento della delibera, la retrocessione degli atti al committente affinché, valutata anche la sua offerta, renda una nuova decisione. Quale misura provvisionale, la ricorrente ha domandato inoltre il conferimento dell'effetto sospensivo al gravame.
La RI 1 ritiene in sostanza che la sua estromissione dalla gara sia ingiustificata. La sua offerta è completa e corredata di tutta la documentazione richiesta dal capitolato, in particolare delle schede tecniche e del prospetto ufficiale con tutte le informazioni e i dettagli del veicolo proposto. L'insorgente rileva inoltre che la committenza, nella richiesta di informazioni del 7 dicembre 2011, non ha accennato al fatto che la documentazione inoltrata era incompleta. Nel capitolato e modulo d'offerta, soggiunge, sono comunque stati elencati dettagliatamente tutti i dati tecnici rilevanti del veicolo offerto. La ricorrente censura infine l'aggiudicazione in favore della ditta CO 1, giacché operata in contrasto con i principi e gli scopi della LCPubb.
D. All'accoglimento del ricorso si è opposto il municipio, difendendo il proprio operato per rapporto all'esclusione disposta nei confronti della ricorrente.
Il committente nega in particolare che la RI 1 abbia trasmesso, unitamente alla propria offerta, la documentazione obbligatoriamente richiesta dalle disposizioni particolari del capitolato. La scheda tecnica e il prospetto del veicolo proposto sono stati infatti prodotti solo in sede ricorsuale, quindi tardivamente. A giusto titolo l'offerta della ricorrente è stata dunque esclusa dalla gara siccome non conforme alle esigenze annunciate negli atti di gara, che l'insorgente non ha impugnato rendendole vincolanti.
Dal canto suo, la deliberataria si è rimessa al giudizio del Tribunale.
E. Con la replica la RI 1 ha sviluppato ulteriormente le argomentazioni addotte con il ricorso, contestando i motivi presentati dal municipio a sostegno del provvedimento censurato. Ribadisce in particolare di aver trasmesso - unitamente al capitolato d'appalto e modulo d'offerta - i documenti F, F1, F3 e F4 e precisa che tale circostanza potrà essere comprovata mediante l'audizione dei dipendenti della ricorrente che hanno partecipato alle operazioni di allestimento e invio della documentazione. Con ogni probabilità - soggiunge l'insorgente - la documentazione oggetto di disamina è stata smarrita al momento dell'apertura delle buste. Donde la necessità di sentire anche le persone che hanno partecipato alle operazioni di apertura delle buste e al primo esame dei documenti.
F. In sede di duplica il municipio ha precisato ulteriormente il proprio punto di vista, contestando recisamente di aver perso i documenti della RI 1. Ribadisce con vigore che gli allegati al ricorso prodotti sub docc. F, F1, F3 e F4 non figuravano nella busta contenente l'offerta della ricorrente. Tale circostanza, segnalata peraltro nel verbale di apertura, è stata confermata dai funzionari comunali presenti all'apertura pubblica delle offerte, interpellati dall'ente banditore.
La CO 1 non ha invece presentato osservazioni.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb.
In quanto partecipante alla gara d'appalto, la ricorrente è senz'altro legittimata a contestare la sua estromissione dalla procedura (art. 37 lett. b LCPubb e 43 legge di procedura per la cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). La potestà ricorsuale per impugnare l'aggiudicazione della commessa alla ditta CO 1 (art. 37 lett. d LCPubb) e rivendicarne il conseguimento potrà esserle invece riconosciuta solo in caso di accoglimento del ricorso rivolto contro la decisione di esclusione (STA 52.2010.11 del 15 marzo 2010).
Con questa riserva il gravame, tempestivo (art. 36 cpv. 1 LCPubb), è ricevibile in ordine.
1.2. Il ricorso può essere evaso sulla base delle tavole processuali, senza procedere all'assunzione delle prove richiamate dalla ricorrente, insuscettibili di apportare al Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi fattuali rilevanti per il giudizio che è chiamato a rendere (vedi consid. 4.1.; art. 18 cpv. 1 LPamm). Il carteggio completo concernente il concorso prodotto dal committente e l'ulteriore documentazione esibita dalle parti con le memorie scritte bastano per statuire con cognizione di causa. I fatti decisivi sono noti.
2. 2.1. Notoriamente, soltanto offerte conformi alle prescrizioni di gara possono conseguire l'aggiudicazione. Una diversa conclusione sarebbe contraria, oltre che al principio di legalità, anche ai principi della parità di trattamento e di trasparenza, che governano l'intero ordinamento delle commesse pubbliche. La conformità deve essere data sia per quanto riguarda il concorrente, che deve adempiere i criteri d'idoneità, sia per quanto concerne l'offerta stessa, che deve soddisfare le prescrizioni di gara.
2.2. Giusta l'art. 26 cpv. 1 LCPubb, gli offerenti devono inoltrare la loro offerta per iscritto, in modo completo e tempestivo. Il capitolato d'offerta, sottolinea l'art. 40 cpv. 1 del regolamento di applicazione della legge sulle commesse pubbliche e del Concordato intercantonale sugli appalti pubblici del 12 settembre 2006 (RLCPubb/CIAP; RL 7.1.4.1.6), deve essere compilato dal concorrente in ogni sua parte, con esposizione dei prezzi unitari, dei totali, delle eventuali analisi e di ogni altra indicazione complementare richiesta. Offerte incomplete o che non rispondono alle esigenze del capitolato devono di principio essere escluse (STA 52.2010.133 del 24 giugno 2010). Una diversa conclusione, che permettesse di aggiudicare la commessa ad offerte non conformi alle prescrizioni di gara o che permettesse ai concorrenti di modificare o completare le offerte dopo la loro apertura, sarebbe contraria al principio della parità di trattamento tra concorrenti, sancito dall'art. 1 lett. c LCPubb. Le offerte devono in altri termini essere formulate in modo tale da permettere al committente di procedere direttamente all'aggiudicazione, senza dover sollecitare il singolo concorrente a fornire completazioni, chiarimenti o precisazioni in merito all'offerta inoltrata (Jean-Baptiste Zuffe-rey/Corinne Maillard/ Nicolas Michel, Droit des marchés publics, Friborgo 2002, pag. 108-109).
Al momento della loro apertura devono pertanto risultare complete, corrette, nonché compilate in modo fedefacente, nel rispetto delle condizioni stabilite dal bando di concorso e della relativa documentazione di gara. Questo, in particolare, per permettere al committente di effettivamente raffrontare tra loro le varie proposte ricevute e di scegliere quella oggettivamente più vantaggiosa. La conformità dell'offerta per rapporto alle condizioni di gara costituisce dunque un presupposto dell'aggiudicazione di qualsiasi commessa pubblica (STA 52.2011.426 del 17 ottobre 2011 consid. 3.2.).
3. Giusta l'art. 31 cpv. 1 LCPubb, le offerte sono aperte in seduta pubblica conformemente all'avviso di gara. Il committente - soggiunge l'articolo (cpv. 2) - tiene un verbale di apertura nel quale vengono indicati i nomi degli offerenti, gli importi delle offerte e le eventuali osservazioni concernenti i documenti e le irregolarità già manifestatesi al momento dell'apertura. Riallacciandosi a questa norma di legge, l'art. 45 cpv. 2 RLCPubb/CIAP ribadisce puntualmente gli stessi concetti. L'apertura delle offerte e la stesura del relativo verbale costituiscono delle formalità essenziali di procedura, volte ad affermare la corretta attuazione del principio della trasparenza che governa l'aggiudicazione di ogni genere di commessa pubblica (vedi art. 1 lett. a LCPubb). Con l'apertura delle offerte e l'iscrizione a verbale dei relativi importi si rende noto il nominativo di chi ha concorso e si conferma la ricezione delle offerte inoltrate. Ma non solo. Si attesta che l'importo offerto corrisponde a quello effettivamente proposto, scongiurando manipolazioni o negoziazioni ex post (Vincent Carron/Jacques Fournier, La protection juridique dans la passation des marchés publics, Fribourg 2002, p. 7 segg.). In sostanza, il verbale di apertura delle offerte certifica quanto avviene durante tale operazione, contraddistinta dall'apertura vera e propria delle buste contenenti le offerte, dalla lettura degli importi offerti e da una prima verifica sommaria degli atti pervenuti. Il documento ha valore probatorio e garantisce il rispetto del principio della trasparenza, il quale a sua volta assicura ai concorrenti un'adeguata protezione giuridica (Martin Beyeler, Ziele und Instrumente des Vergaberechts, Zürich-Basel-Genf 2008, n. 23 segg.; Carron/ Fournier, op. cit., pag. 7; STA 52.2011.41 del 16 febbraio 2011, pubbl. nella RtiD II-2011 n. 20, consid. 2.1).
4. 4.1. In concreto, nelle prescrizioni concorsuali il committente ha stabilito chiaramente che i concorrenti dovevano allegare all'offerta la scheda tecnica del veicolo offerto e che in mancanza di prospetti avrebbero dovuto allestire una descrizione tecnica particolareggiata. La stazione appaltante si è riservata la facoltà di escludere dalla procedura i concorrenti che avessero compilato in modo carente o allestito in modo incompleto uno o più dei documenti menzionati alla pos. 252.120 lett. a CPN 102, carenza che sarebbe stata considerata alla stregua di una mancata consegna del documento stesso.
Dall'incarto messo a disposizione di questo Tribunale non risulta che la RI 1 abbia prodotto la scheda tecnica del veicolo offerto, obbligatoriamente richiesta dai documenti di gara. Prova ne è che il verbale di apertura del 2 dicembre 2011 - documento che, come detto, ha valore probatorio e garantisce il rispetto del principio della trasparenza - constata che la ricorrente ha omesso di allegare alla propria offerta tale documento. Dagli atti non emerge neppure che sia stato esibito il prospetto illustrativo o, in mancanza dello stesso, che sia stata allestita una descrizione tecnica particolareggiata del veicolo. I dati tecnici forniti nel capitolato e modulo d'offerta dalla ricorrente non possono certamente sopperire alla mancata trasmissione della scheda esatta dalla committenza. Non v'è dubbio alcuno che stante il suo contenuto, essa abbia un'importanza tutt'altro che trascurabile nel contesto dell'offerta in cui è integrata. La lacuna individuata dal committente concerne la sostanza stessa dell'offerta, riferita ai dati tecnici del veicolo richiesto al concorrente ai fini dell'esecuzione della commessa posta a concorso.
La circostanza per cui la committenza, nella richiesta di informazioni del 7 dicembre 2011, non abbia accennato al fatto che la documentazione inoltrata era incompleta, è assolutamente ininfluente. L'ente banditore non era infatti tenuto ad assegnare all'insorgente un termine perentorio per rimediare al difetto ravvisato. L'operazione di sanatoria prevista alle pos. 252.110 e 252.130 delle disposizioni particolari CPN 102 - ed alla quale si riferisce implicitamente la ricorrente - era ammissibile unicamente per supplire alla mancata produzione di documenti ben precisi, attestanti fatti oggettivi già esistenti al momento dell'inoltro dell'offerta (cfr., in questo senso, la STA 52.2011.354 del 26 agosto 2011), rispettivamente per rimediare alla carente compilazione dell'elenco prezzi negli appositi spazi contraddistinti da puntini. Non poteva di sicuro essere svolta per completare quella presentata dalla RI 1, carente in uno dei punti essenziali legati al criterio di aggiudicazione 3. A maggior ragione se si pon mente al fatto che l'omessa allegazione della scheda tecnica del veicolo era sanzionata esplicitamente con l'estromissione dalla gara dalla posizione 252.120 lett. a delle disposizioni particolari. Essa non poteva in alcun modo essere richiesta a posteriori. Né giova all'insorgente averla prodotta solo in sede ricorsuale, posteriormente all'inoltro degli atti. La sua offerta, incompleta, non conforme alle esigenze annunciate negli atti di gara e non sanabile applicando le pos. 252.110 e 252.130 CPN 102, è stata dunque estromessa dalla gara a giusto titolo.
4.2. Resistendo la decisione di esclusione alle censure della ricorrente, quest'ultima non può aggravarsi contro la decisione di aggiudicazione, in mancanza della necessaria legittimazione ricorsuale (cfr. sopra, consid. 1.1).
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso va respinto nella misura in cui è ricevibile. L'emanazione del presente giudizio rende superflua l'evasione della domanda volta a concedere effetto sospensivo all'impugnativa.
6. La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
dichiara e pronuncia:
1. Nella misura in cui è ricevibile il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.- è posta a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110), nei limiti ed alle condizioni enunciate all'art. 83 lett. f LTF.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria