Incarto n. 52.2009.66
Lugano 27 marzo 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 3 marzo 2009 di
RI 1, , patrocinato dallo studio legale ,
contro
la decisione 10 febbraio 2009 del Consiglio di Stato (n.549) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 27 giugno 2008 con cui il municipio di Lugano gli ha negato la licenza edilizia per la demolizione di un vecchio edificio del nucleo di Breganzona (part. 262) con susseguente costruzione di un nuovo stabile abitativo;
viste le risposte:
- 6 marzo 2008 di CO 2;
- 12 marzo 2009 del Consiglio di Stato;
- 17 marzo 2009 di CO 3;
- 23 marzo 2009 del municipio di Lugano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Il 19 luglio 2006 il ricorrente, RI 1, ha chiesto al municipio di Lugano il permesso di demolire un vecchio edificio in disuso (part. 262), situato nel nucleo di Breganzona, allo scopo di edificare un nuovo stabile d'appartamenti, di dimensioni doppie rispetto a quello esistente, strutturato su quattro piani abitabili e dotato di un'autorimessa seminterrata ad uso comune.
Alla domanda si sono opposti alcuni vicini, fra cui i resistenti CO 2 ed CO 3, proprietaria di una piccola casa d'abitazione situata sul terreno (part. 261 e 718) confinante verso ovest, i quali hanno contestato l'intervento dal profilo delle norme di attuazione del piano particolareggiato del nucleo di villaggio di Breganzona (NANVB).
Raccolto l'avviso favorevole del Dipartimento del territorio, il 5 aprile 2007 il municipio ha negato la licenza sia per la demolizione, sia per la nuova costruzione. Dopo aver escluso che l'edificio esistente non fosse pericolante come esige l’art. 49.2.7 NANVB per autorizzarne l'abbattimento, l'esecutivo comunale ha ritenuto che la nuova costruzione disattendesse comunque l’art. 49.2.10 NANVB, che ammette nuove costruzioni soltanto alla condizione che presentino caratteri volumetrici e tipologici con la costruzione demolita o con le costruzioni vicine. Condizione, questa, che non sarebbe adempiuta.
b. Su ricorso delRI 1, il 5 aprile 2007 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, rinviando gli atti al municipio affinché accertasse se effettivamente l'edificio esistente non fosse pericolante e motivasse adeguatamente il diniego della licenza per la nuova costruzione.
c. Con decisione 27 giugno 2008, il municipio ha nuovamente negato il permesso sia per la demolizione, sia per la costruzione del nuovo edificio. L'esecutivo comunale ha ritenuto che la domanda di costruzione non potesse essere accolta, perché:
- l'edificio esistente, contrariamente a quanto esige l’art. 49.2.7 NANVB, non sarebbe pericolante;
- la nuova costruzione non risponderebbe alle condizioni poste dall'art. 49.2.10 NANVB siccome comportante un raddoppio del volume della costruzione esistente.
B. Con giudizio 10 febbraio 2008 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso inoltrato dalRI 1 contro la predetta decisione del municipio.
Il Governo ha ritenuto dati i presupposti per autorizzare la demolizione, perché l'edificio esistente sarebbe effettivamente pericolante. Il permesso per la nuova costruzione non potrebbe comunque essere rilasciato perché la tipologia non risponde alle esigenze poste dall'art. 49.2.10 NANVB. Ritenendo eccessivo il volume del nuovo edificio, il municipio non avrebbe inoltre abusato del potere d'apprezzamento riservatogli da tale norma.
C. Contro il predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullato e che gli venga rilasciata la licenza richiesta con l'aggiunta di alcune condizioni (eliminazione di balconi, modifica di una finestra) volte ad adeguarla alle prescrizioni dell'art. 49.2.10 NANVB.
Dopo aver ricordato che oggetto del contendere è ormai soltanto il rilascio del permesso per la nuova costruzione, l'insorgente rimprovera al Consiglio di Stato di essere incorso in un diniego di giustizia, limitando il suo potere di cognizione all'arbitrio anziché esercitarlo pienamente come esige l’art. 56 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1). Con articolate argomentazioni, l'insorgente sostiene poi che la nuova costruzione rispetterebbe sia la tipologia, sia la volumetria delle costruzioni vicine.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio, che con lunghe disquisizioni contesta il giudizio governativo laddove reputa pericolante lo stabile esistente.
A favore del rigetto dell'impugnativa si pronunciano infine anche i vicini CO 2 ed CO 3, che contestano le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva dell'insorgente, istante il licenza, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi e le caratteristiche della nuova costruzione emergono chiaramente dai piani e dalla documentazione fotografica raccolta nell'ambito del sopralluogo esperito dal Consiglio di Stato. Le ulteriori prove (sopralluogo, perizia, testi) sollecitate dall'insorgente non appaiono in grado di procurare la conoscenza di nuovi fatti rilevanti per il giudizio.
2. Demolizione
2.1. L’art. 49.2.7 NANVB permette la demolizione di edifici, parti di edifici e altri manufatti solo nei casi di palese rovina e nei casi di costruzioni recenti, edificate dopo il 1950 e prive di particolari qualità architettoniche (cpv. 1). Uno stabile è considerato in stato di palese rovina, soggiunge la norma (cpv. 2), quando gli infissi esterni ed interni sono deteriorati o scomparsi, il tetto è pericolante ed irrecuperabile, le solette intermedie cedono e non possono più sopportare carichi normalmente richiesti, i muri principali esterni ed interni sono lesionati e la stabilità della costruzione è compromessa.
2.2. Nel caso concreto, le risultanze del sopralluogo esperito dal Consiglio di Stato ed il referto specialistico dell'ing. __________, prodotto dall'insorgente, dimostrano al di là di ogni ragionevole dubbio che il vecchio edificio in disuso che la domanda di costruzione prevede di demolire versa in uno stato di palese rovina. Gli infissi esterni ed interni sono deteriorati ed in parte scomparsi. Il tetto, sconnesso e parzialmente squarciato, è pericolante. Anche un profano può rilevare che la sua stabilità è seriamente compromessa. Le solette intermedie, sorrette da vecchie e fatiscenti travi in legno appaiono a prima vista cedevoli. È del tutto impensabile che possano sopportare i carichi usuali di un edificio abitativo. I muri perimetrali sono visibilmente lesionati da crepe passanti, che hanno reso necessario un intervento di rinforzo mediante erezione di un muro in cemento armato al piede della facciata sud.
Manifestamente insostenibile, alla luce di questi riscontri, appare l'ostinata pretesa del municipio di negare che l'edificio sia pericolante. Pretendere di recuperarlo e di trasformarlo in modo da poterlo riutilizzare appare del tutto irragionevole. Non occorrono particolari conoscenze specialistiche per capire immediatamente che la costruzione non può in nessun caso essere recuperata senza procedere ad interventi talmente radicali sulle strutture esterne (muri portanti, tetto) ed interne (solette) da comportarne in definitiva l'integrale rifacimento.
3. Nuova costruzione
3.1. Secondo l’art. 49.2.10 cpv. 1 NANVB, in caso di demolizione, ricostruzione e nuove costruzioni, il nuovo edificio dovrà presentare caratteri volumetrici e tipologici analoghi con la costruzione demolita o con le costruzioni vicine. Sono riservati i casi eccezionali (cpv. 2). L'altezza massima, prosegue la norma (cpv. 3) sarà di un piano terreno + 3 piani. Per tutti, conclude (cpv. 4), valgono le stesse condizioni indicate all'art. 49.2.9.
Quest'ultima disposizione è volta a disciplinare il risanamento conservativo (cfr. titolo marginale) degli edifici risalenti a prima del 1950 e versanti in buono stato di conservazione. Dopo aver definito la nozione di risanamento conservativo(cpv. 3), l’art. 49.2.9 cpv. 4 NANVB stabilisce che gli edifici possono essere sopraelevati e/o ampliati (cpv. 4), disponendo in seguito (cpv. 4) che eventuali sopraelevazioni e ampliamenti devono sottostare alle seguenti condizioni:
- l'altezza massima complessiva non deve superare 1 piano terreno + 3 piani, considerata un'altezza media per ogni piano di m 3.15 al massimo, comprese le solette;
- di regola le altezze vanno misurate a valle; nel caso di edifici in contiguità con strade e piazze pubbliche l'altezza viene misurata dalla quota stradale; in casi particolari, al fine di ottenere un migliore inserimento nel contesto edificatorio circostante, il Municipio sentita la competente commissione municipale, ha la facoltà di concedere altezze maggiori o di imporre altezze minori. Se la concessione di un'altezza maggiore permette l'edificazione di un piano semi-interrato supplementare, quest'ultimo non deve essere abitabile, lungo le strade pianeggianti sarà privilegiato l'allineamento dei tetti;
- devono essere rispettate tutte le norme di distanza contemplate dalla LAC (legge di applicazione e complemento del codice civile svizzero);
- devono essere rispettati i caratteri tipologici e morfologici principali dell'edificio;
- l'ultimo piano deve presentare aperture e un'organizzazione spaziale che richiamino la tipologia del loggiato;
- la copertura deve essere a falde con pendenza analoga a quella degli edifici vicini;
- gli allineamenti storici devono essere mantenuti.
L’art. 49.2.10 NANVB subordina il rilascio del permesso per nuove costruzioni al posto di edifici demoliti ad un duplice ordine di vincoli; l'uno di natura quantitativa (volumetria), l'altro di natura qualitativa (tipologia), la cui estensione va dedotta dalla costruzione demolita o, alternativamente, dalle costruzioni vicine.
Fissata l'altezza massima (piano terreno + 3 piani) degli edifici, la norma rinvia per il resto all'art. 49.2.9 NANVB; disposizione, che, in quanto volta a disciplinare il risanamento conservativo degli edifici esistenti e non le nuove costruzioni, è tuttavia applicabile soltanto nella misura in cui non concerne in modo specifico il mantenimento delle preesistenze.
Tanto l’art. 49.2.10 NANVB, quanto l'articolo precedente, su certi aspetti, riservano al municipio un certo potere d'apprezzamento in punto alla definizione dei limiti degli interventi ammissibili. Contrariamente a quanto sostiene l'insorgente, trattandosi di disposizioni del diritto comunale autonomo, nel controllo dell'apprezzamento il Consiglio di Stato non fruisce del potere di cognizione pieno previsto dall’art. 56 LPamm. Il Governo non può dunque sostituire il suo apprezzamento a quello del municipio, ma deve limitarsi a verificare che l'autorità comunale non l'abbia esercitato in violazione del diritto (art. 61 cpv. 2 LPamm), in particolare sotto il profilo dell'abuso di potere (Marco Borghi/ Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Agno 1997, ad art. 56 LPamm, n. 3).
3.2. Nel caso concreto, la nuova costruzione, strutturata su quattro piani abitabili, verrebbe ad insistere su un'autorimessa comune seminterrata ed occuperebbe una superficie più che doppia rispetto a quella dello stabile da demolire. Il nuovo edificio, più alto di quello esistente e di quello contiguo verso est, risulterebbe dotato di un corpo sporgente dalla facciata sud, formato da terrazze sovrapposte, sorrette da tre pilastri in cemento armato.
Con la decisione di diniego della licenza, il municipio si è limitato a rilevare che la nuova costruzione non sarebbe comunque conforme all'art. 49.2.10 NANVB, perché comporta il raddoppio della volumetria dell'edificio esistente. In sede di risposta al ricorso inoltrato dalRI 1 al Consiglio di Stato, l'esecutivo comunale non ha aggiunto ulteriori motivazioni per giustificare il provvedimento. In sostanza, ha ribadito che il raddoppio della volumetria non poteva essere autorizzato e che se l’art. 49.2.10 NANVB fosse risultato applicabile avrebbe imposto di ridurre l'altezza.
Il Governo, con il giudizio impugnato, ha condiviso la decisione in punto al raddoppio della volumetria, escludendo che il municipio avesse abusato del potere d’apprezzamento conferitogli dalla suddetta disposizione ai fini della valutazione dell’analogia tra l’ingombro previsto dalla nuova costruzione e quello delle costruzioni vicine. L'Esecutivo cantonale ha inoltre ritenuto che la tipologia della nuova costruzione si scostasse in misura inammissibile da quella degli edifici circostanti siccome priva all’ultimo piano del loggiato prescritto dall'art. 49.2.9 NANVB.
Deduzioni, queste, che il ricorrente contesta recisamente.
3.2.1. Per quanto attiene alla volumetria, va rilevato che l’art. 49.2.10 NANVB non esclude affatto la possibilità di costruire nuovi edifici di dimensioni più consistenti di quelli demoliti. La norma in esame non ammette soltanto la ricostruzione degli edifici demoliti, ovvero la loro riedificazione nei limiti delle preesistenze, ma ammette anche nuove costruzioni, anche con ingombri maggiori. Basta che presentino caratteri volumetrici analoghi con le costruzioni vicine, ovvero che rappresentino ingombri simili a quelli degli edifici circostanti. Il semplice raddoppio della volumetria dell’edificio demolito non costituisce dunque un valido motivo per negare la licenza. Per risultare inammissibile occorre che la nuova costruzione, dal profilo degli ingombri, non presenti sufficienti analogie con gli edifici circostanti. Ipotesi, questa, che il municipio, seppur con motivazione claudicante addotta soltanto in sede di risposta al ricorso di prima istanza, ha ritenuto data e che il Consiglio di Stato ha considerato immune da violazioni del diritto sotto il profilo dell’abuso di potere.
La conclusione regge alla critica del ricorrente, che, a torto, rimprovera al Governo di aver indebitamente limitato il suo potere di cognizione. Tenuto conto dei limiti posti dall’autonomia comunale al potere di cognizione delle istanze di ricorso nel controllo dell'apprezzamento, non appare in effetti privo di fondamento affermare che lo sviluppo verticale del nuovo edificio si scosti in misura eccessiva sia da quello degli stabili contigui verso est (part. 763 e 265), già attualmente più bassi dell’edificio da demolire, sia da quello delle costruzioni che sorgono sui fondi (part. 261, 718) di proprietà della resistente CO 3, situati ad ovest del fondo del ricorrente, che ne verrebbero palesemente soverchiate. Per quanto opinabile possa apparire, la deduzione, fondata su considerazioni oggettive e pertinenti, non appare comunque insostenibile. Considerata la facoltà, riservata al municipio dall’art. 49.2.9 NANVB, richiamato dalla norma qui in esame, di imporre in casi particolari altezze minori, al fine di ottenere un migliore inserimento nel contesto edificatorio circostante, la conclusione alla quale è pervenuta l’autorità comunale resiste alla censura di violazione del diritto sotto il profilo dell’abuso di potere. La particolarità del caso, che permette di considerarla legittima, è data soprattutto dalla presenza dello stabile, strutturato su soli due piani abitabili, di proprietà dell'opponente CO 3, che per quanto più basso di quelli circostanti non può essere ignorato. Censurabile appare questa conclusione soltanto nella misura in cui sembra riferirsi anche all’estensione orizzontale del nuovo edificio, che, sotto questo aspetto, non si scosta per nulla da quella degli stabili circostanti.
3.2.2. Per quanto attiene alla condizione di presentare caratteri tipologici analoghi con le costruzioni vicine, posta dall’art. 49.2.10 NANVB, il municipio è rimasto silente. Se ne dovrebbe dedurre che l’autorità comunale, da questo profilo, non abbia rilevato impedimenti al rilascio della licenza. Nell’ambito del sindacato di legittimità che è stato chiamato ad operare, il Consiglio di Stato ha nondimeno ritenuto che la nuova costruzione non presentasse alcuna analogia con le caratteristiche architettoniche, ovvero con la tipologia degli edifici circostanti. In particolare, risulterebbe insoddisfatta la condizione, prescritta dall’art. 49.2.9 NANVB, al quale rinvia l’art. 49.2.10 NANVB, di strutturare l’ultimo piano in modo che presenti aperture ed un'organizzazione spaziale che richiamino la tipologia del loggiato.
Pur tenendo conto dei limiti posti dall’autonomia comunale al potere di cognizione delle istanze di ricorso nell'ambito del controllo dell'apprezzamento e dell'individuazione del contenuto normativo dei concetti giuridici indeterminati, la deduzione merita tutela. Non appare invero per nulla fuori luogo considerare il corpo formato dalle terrazze coperte, che sporge dalla facciata sud, alla stregua di una struttura completamente estranea ai caratteri tipologici, ovvero alle caratteristiche architettoniche delle costruzioni circostanti. Altrettanto incongruenti, dal profilo dell’espressione architettonica, appaiono anche le ampie finestre, di cui queste terrazze sono dotate, lo squarcio longitudinale previsto nella sovrastante falda del tetto e le aperture sovrapposte sulla verticale, previste per dare luce al corpo scale.
Nessuno degli edifici circostanti presenta caratteristiche architettoniche paragonabili al corpo formato dalle terrazze coperte. Le facciate della stragrande maggioranza degli stabili vicini sono infatti costituite da muri privi di balconi o di terrazze. Soltanto all'ultimo piano, alcuni edifici presentano un loggiato aperto, componente architettonica che dal profilo strutturale non può essere paragonato ad una terrazza. Né può essere comparato ad una terrazza, il ballatoio aperto sporgente dalla facciata est dello stabile della resistente CO 3: una sporgenza del tutto atipica, che non può essere considerata un valido riferimento per giustificare il rispetto della condizione in esame.
A differenza di quelle delle terrazze in oggetto e di quelle del corpo scale, che perfino il ricorrente intende correggere, le aperture degli edifici circostanti, più alte che larghe, sono inoltre di dimensioni contenute, in modo da rispettare il canone della prevalenza del pieno sul vuoto, tipico degli edifici dei nuclei ticinesi.
Nessun tetto degli edifici del nucleo presenta infine squarci destinati a dare luce al sottotetto.
Anche da questo profilo, il giudizio impugnato regge dunque alla critica dell'insorgente.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili sono poste a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 e 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 49.2.7, 42.2.9, 42.2.10 NANVB di Breganzona; 3, 18, 28, 31, 56, 60, 61 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è a carico del ricorrente, che rifonderà fr. 1'500.- alla resistente CO 3 a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario