Incarto n. 52.2009.339
Lugano 18 marzo 2010
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, presidente, Damiano Bozzini, Lorenzo Anastasi, supplente
segretaria:
Sarah Socchi, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 11 settembre 2009 della
RI 1 patrocinata da:
contro
la decisione 25 agosto 2009 del Consiglio di Stato (n. 4078) che accoglie parzialmente l'impugnativa presentata dalla ricorrente avverso la decisione 13 maggio 2009 con cui l'Area del supporto e del coordinamento ha revocato l'autorizzazione rilasciatale dal municipio di Comano per la posa di due cartelli pubblicitari e ha ordinato la copertura rispettivamente la rimozione dell'impianto già posato (part. 1093);
viste le risposte:
- 24 settembre 2009 dell'Area del supporto e del coordinamento;
- 23 settembre 2009 del municipio;
- 22 settembre 2009 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. La ricorrente RI 1 gestisce un esercizio pubblico nel comune di Comano in via Ronco Nuovo, perpendicolare alla via Cureglia, in uno stabile (part. 1368) di proprietà __________.
b. Nel corso del 2008, per dare un rilancio all'attività, la ricorrente ha deciso di modificare il nome del ritrovo da Osteria __________ in Osteria __________. Il 3 settembre 2008 la RI 1 ha dunque chiesto al municipio il permesso di sostituire le due insegne esistenti con due impianti luminosi, bifacciali, aventi la dicitura Osteria __________, il simbolo del posteggio (P) e il disegno di una mano con indice di direzione: la prima (120 x 140 cm), da posare su un palo alto ca. m 2.50 sul terreno (part. 1093) che si affaccia su via Cureglia; la seconda (150 x 80 cm) da collocare su un muro (part. 1368) davanti alla stradina d'accesso che porta al ritrovo.
B. Con decisione 10 settembre 2008, il municipio ha rilasciato all'insorgente il permesso richiesto. Successivamente è stata posata solo l'insegna (1) lungo via Cureglia. L'altra (2) no, stante l'opposizione della proprietaria dello stabile (part. 1368) ove ha sede l'esercizio pubblico.
C. Il 13 maggio 2009 l'Area del supporto e del coordinamento (ASCo) della Divisione delle costruzioni ha annullato e revocato la predetta risoluzione, ordinando da subito la copertura dell'insegna (1) già posata e, dopo la crescita in giudicato della decisione, la sua rimozione unitamente al ripristino della situazione ante quo. Secondo l'autorità cantonale, la decisione municipale era viziata poiché la domanda inoltrata dalla RI 1 non era stata sottoscritta dalla proprietaria dello stabile (part. 1368) ove ha sede l'esercizio pubblico, che aveva recentemente interpellato le autorità. L'insegna (2) già posata, contenente elementi con la funzione di indicatore di direzione, si poneva in contrasto con l'art. 96 cpv. 2 lett. d dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5 settembre 1979 (OSStr; RS 741.21) nonché la norma VSS SN 640 828. La domanda per la posa di questa insegna, situata su un terreno (part. 1093) adibito a posteggio e come tale da considerare non edificabile, avrebbe dovuto essere trasmessa all'ASCo.
D. Con decisione 25 agosto 2009, il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso interposto dalla RI 1 avverso il suddetto provvedimento, annullandolo limitatamente all'ordine di ripristino della situazione ante quo. Dopo aver accertato la competenza del municipio a rilasciare l'autorizzazione per la posa dell'impianto (1), situato all'interno del perimetro che delimita la zona edificabile, il Governo ha comunque ritenuto che il contrasto con l'art. 96 cpv. 2 lett. d OSStr ne giustificasse la revoca. Corretta era pure la revoca del permesso per la posa dell'altro impianto (2), ha soggiunto l'Esecutivo cantonale, giacché sprovvisto del consenso della proprietaria del fondo (part. 1368).
Tutelato l'ordine di rimozione, il Governo ha per contro annullato l'ordine di ripristino della situazione ante quo, ovvero di ripristino della vecchia insegna, poiché di esclusiva pertinenza dei privati interessati.
E. Con ricorso 11 settembre 2009, la soccombente impugna ora dinnanzi al Tribunale cantonale amministrativo il predetto giudizio governativo, chiedendone l'annullamento assieme al ripristino dell'autorizzazione accordatale per la posa dell'insegna (1) lungo via Cureglia, eventualmente priva d'indicatori di direzione. Riproposti gli argomenti sollevati senza successo dinnanzi al Governo, la RI 1 sostiene che la revoca pronunciata dall'ASCo sarebbe inammissibile per difetto della sua competenza. La revoca, soggiunge, non sarebbe inoltre sorretta da un sufficiente interesse pubblico.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula particolari osservazioni. Il municipio si rimette invece al giudizio di questo Tribunale.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 9 cpv. 2 della legge sugli impianti pubblicitari del 26 febbraio 2007 (LImp; RL 7.4.2.5). Certa è la legittimazione della ricorrente, destinataria della decisione impugnata (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 LPamm) è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 LPamm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della controversia appare con sufficiente chiarezza dalle fotografie e dai piani agli atti. Le prove sollecitate dall'insorgente (testi, sopralluogo) non appaiono idonee a procurare la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti ai fini del presente giudizio.
1.3. Oggetto della controversia è unicamente la decisione del Governo che ha confermato la risoluzione dell'ASCo che annulla e revoca l'autorizzazione rilasciata dal municipio alla ricorrente per la posa del cartello pubblicitario (1) sul terreno che costeggia via Cureglia, e ne ordina la copertura rispettivamente la rimozione. La ricorrente non contesta infatti la revoca del permesso nella misura in cui si riferisce all'altro impianto pubblicitario (2), mai posato e per il quale non nutre più interesse (cfr. ricorso pag. 6).
2. 2.1. Per l'art. 3 cpv. 1 LImp, l'apposizione, l'installazione, l'utilizzo o la modifica di un impianto pubblicitario è soggetta ad autorizzazione, che è rilasciata dal municipio se l'impianto è situato all'interno delle zone edificabili (definite dai piani regolatori comunali) rispettivamente dal Consiglio di Stato, che l'ha recentemente delegata all'ASCo, se è situato fuori delle zone edificabili (cfr. art. 2 cpv. 1 lett. a regolamento d'esecuzione della legge sugli impianti pubblicitari del 24 settembre 2008; RLImp; 7.4.2.5.1).
2.2. L'ASCo, per delega del Consiglio di Stato, esercita inoltre la vigilanza sull'applicazione della legge (art. 5 cpv. 1 LImp, art. 2 cpv. 1 lett. f RLImp). Secondo l'art. 7 RLImp, l'ASCo può intervenire d'ufficio per imporre al municipio l'applicazione della legge e del regolamento (cpv. 1). In caso di omissione essa può, previa diffida, sostituirsi nelle competenze del municipio (cpv. 2). Sono riservate, conclude la norma, le misure previste dalla legge organica comunale, dalla legge edilizia e l'azione penale (cpv. 3). La legislazione sugli impianti pubblicitari non specifica quando e a quali condizioni l'autorità cantonale possa intervenire in questa veste.
2.3. Ai sensi della legge organica comunale del 10 marzo 1987 (LOC; RL 2.1.1.2), l'intervento del Governo quale autorità di vigilanza presuppone che vi siano indizi di cattiva amministrazione a detrimento di importanti interessi collettivi, ciò che di per sé non è il caso quando un organo locale adotta singole decisioni errate o viziate (cfr. art. 196 LOC). Per l'art. 196c LOC, l'autorità di vigilanza può annullare le risoluzioni degli organi comunali, allorquando, cumulativamente, l'agire degli organi locali violi manifestamente norme della Costituzione, di leggi o di regolamenti (lett. a) e lo impongano importanti e preponderanti interessi collettivi (lett. b). L'intervento censorio dell'autorità di vigilanza presuppone dunque che vi sia una violazione qualificata del diritto e che vi siano in gioco interessi collettivi di un certo rilievo. 2.4. Per l'art. 3 cpv. 3 LImp le autorizzazioni possono essere modificate o revocate in ogni tempo per motivi di interesse pubblico, senza indennità o risarcimento di danni di qualsiasi natura. Il concetto di revoca ha sostituito quello contemplato dall'art. 3 cpv. 1 della previgente legge sugli impianti pubblicitari del 28 febbraio 2000 (BU 2001, 167; LImp 2000), secondo cui l'autorizzazione era rilasciata a titolo precario (cfr. messaggio n. 5675 del 5 luglio 2005 concernente il progetto di alleggerimento della legislazione cantonale, approvazione del pacchetto C, legge sugli impianti pubblicitari, in: RVGC Anno 2006/2007, seduta lunedì 26 febbraio 2007, pag. 4407). Secondo il legislatore, il carattere precario dell'autorizzazione contemplato dall'art. 3 cpv. 1 LImp 2000 – ora sostituito dal concetto di revoca – implica il diritto per l'autorità di chiedere la rimozione di insegne autorizzate in presenza di nuove circostanze di fatto o di diritto (per es. nuovo regolamento o cambiamento di zona), o anche semplicemente per volontà di un mutamento duraturo di prassi (per es. per tutelare meglio le qualità architettoniche o paesaggistiche di un quartiere o di una zona, prima sottovalutate). Riservati i casi in cui per motivi di sicurezza accertati successivamente occorre rimuovere immediatamente un impianto, la richiesta di allontanare un impianto deve in ogni caso tener conto del principio di proporzionalità: in particolare, il tempo da concedere per la rimozione deve tenere conto dell'investimento fatto e del tempo già trascorso (cfr. rapporto 4918 della Commissione della legislazione sul messaggio 7 settembre 1999 concernente la nuova legge sugli impianti pubblicitari, in: RVGC, Anno 1999/2000, seduta lunedì 28 febbraio 2000, pag. 2839). L'art. 3 cpv. 3 LImp pone dunque delle condizioni meno restrittive di quelle sviluppate dalla giurisprudenza per la revoca di amministrativi (cfr. al riguardo: RtiD II-2008 n. 10 consid. 5.2.; I-2008 n. 24; RDAT II-2000 n. 38 consid. 2.1. e rif. ivi citati; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, V ed., Zurigo 2006, n. 997 segg.). Secondo la sistematica e il senso dell'art. 3 cpv. 3 LImp, la facoltà di revoca conferita da questa norma è data esclusivamente all'autorità che ha rilasciato il permesso e non all'autorità di vigilanza (cfr. in tal senso il messaggio n. 5675 citato, pag. 4407 in fine: viene pertanto contemplata esplicitamente la possibilità per l'autorità di revocare in ogni tempo per questioni d'interesse pubblico […] l'autorizzazione precedentemente rilasciata). Tanto più se si considera che il legislatore, dopo un attento esame, ha chiaramente voluto lasciare la competenza per l'applicazione della legge agli impianti situati all'interno della zona edificabile, ai comuni (cfr. discussione sul pacchetto di alleggerimento della legislazione cantonale, approvazione del pacchetto C, limitatamente alla riforma della legge sugli impianti pubblicitari del 28 febbraio 2000, in: RVGC, Anno 2006/2007, seduta lunedì 26 febbraio 2007, pag. 4387 segg.). Per facilitare e garantire l'applicazione uniforme della legge, l'ASCo può prestare consulenza ai comuni e emanare direttive (cfr. art. 5 cpv. 1 LImp e art. 2 cpv. 1 lett. d RLImp). In mancanza di speciali norme di legge, il suo potere d'intervento nei casi concreti rimane tuttavia circoscritto alle condizioni poste dalle prescrizioni generali sulla vigilanza dell'Esecutivo cantonale sui comuni, segnatamente dagli art. 196 seg. LOC. Le decisioni cresciute in giudicato possono dunque essere revocate dall'autorità di vigilanza soltanto in presenza di una violazione manifesta di una chiara norma di legge o di una regola essenziale di procedura e quando lo impongano importanti e preponderanti interessi pubblici (cfr. art. 196c LOC; cfr. anche DTF 107 Ib 35 consid. 4a in fine; André Grisel, Traité de droit administrative, Neuchâtel 1984, pag. 430 e rif. ivi citati).
3. Nel caso concreto, il Governo ha tutelato il provvedimento con cui l'Asco, senza peraltro aver diffidato l'esecutivo comunale (art. 7 cpv. 2 RLImp), ha annullato e revocato direttamente l'autorizzazione rilasciata dal municipio alla ricorrente per posare l'impianto pubblicitario lungo via Cureglia e ne ha ordinato la copertura rispettivamente la rimozione. Dopo aver accertato la competenza del municipio a rilasciare l'autorizzazione per la posa dell'impianto – giustamente, poiché il terreno (part. 1093) è incluso nella zona edificabile (cfr. il perimetro che delimita la zona edificabile riportato nel piano del paesaggio) – il Governo ha comunque ritenuto che il contrasto con l'art. 96 cpv. 2 lett. d. OSStr, secondo cui la pubblicità stradale che contiene segnali o elementi aventi la funzione di indicatori di direzione è sempre vietata, giustificasse il provvedimento. A torto. È ben vero che la controversa pubblicità stradale, che contiene una mano di color marrone chiaro che indica la direzione da seguire per raggiungere l'esercizio pubblico, si pone in contrasto con l'art. 96 cpv. 2 lett. d OSStr, norma entrata in vigore il 1. marzo 2006 che mira a evitare un possibile pregiudizio per la sicurezza stradale (cfr. STF 1C.205/2008 del 27 ottobre 2008 consid. 2.3). Tale disattenzione non costituisce comunque una violazione qualificata del diritto (art. 196c LOC) tale da giustificare una revoca del permesso e un ordine di rimozione da parte dell'autorità di vigilanza. Tanto più se si considera che l'elemento controverso non occupa neppure 1/10 della superficie complessiva (ca. 1.7 mq) del cartello.
4. 4.1. Quando la posa di un impianto pubblicitario ricade nella sfera di applicazione della LImp e del diritto edilizio, le procedure per il rilascio dei due permessi vanno coordinate, fermo restante che di principio il ruolo di procedura direttrice sarà assunto da quella dell'autorizzazione a costruire (cfr. art. 1 e 7 cpv. 3 legge sul coordinamento delle procedure del 10 ottobre 2005; Lcoord; RL 7.1.2.3; art. 3 cpv. 3 RLImp). La licenza edilizia così ottenuta vale anche quale autorizzazione ai sensi della LImp (cfr. anche art. 13a legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991; LE; RL 7.1.2.1; RtiD II-2008 n. 19 consid. 2.3; STA 52.2008.303 del 7 gennaio 2009 consid. 2.2.).
4.2. Nel caso concreto, il municipio ha rilasciato l'autorizzazione per la posa del cartello pubblicitario, senza curarsi degli aspetti edilizi. A torto, perché trattandosi di un impianto illuminato di dimensioni non trascurabili, in relazione stabile e duratura con il suolo, suscettibile di modificare in modo rilevante l'aspetto del fondo interessato, lo stesso è soggetto a licenza edilizia ai sensi degli art. 22 cpv. 1 della legge federale sulla pianificazione del territorio del 22 giugno 1979 (LPT; RS 700) e art. 1 LE (cfr. RtiD II-2009 n. 39 consid. 2.2.; II-2008 n. 19 consid. 2.2.; II-2005 n. 27 consid. 2). La procedura di rilascio dell'autorizzazione ai sensi della LImp doveva dunque essere coordinata con quella (direttrice) volta al rilascio della licenza edilizia. Neppure questa violazione procedurale, che le autorità inferiori non hanno intravisto è comunque tale da giustificare il provvedimento adottato dall'ASCo. Resta comunque ben inteso che il permesso rilasciato dall'esecutivo comunale non pone rimedio al mancato conseguimento della licenza edilizia per l'impianto posato, che la ricorrente ha omesso di richiedere.
5. 5.1. Sulla base dei motivi che precedono il ricorso deve dunque essere accolto. Nella misura in cui revoca e annulla l'autorizzazione 10 settembre 2008 rilasciata dal municipio alla ricorrente per la posa dell'impianto pubblicitario lungo via Cureglia (mapp. 1093) e ne ordina la copertura rispettivamente la rimozione, la risoluzione dell'ASCo e la decisione governativa che la conferma, sono dunque annullate. 5.2. Dato l'esito non si preleva la tassa di giustizia. Lo Stato rifonderà invece alla ricorrente un'adeguata indennità a titolo di ripetibili (art. 31 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 96 OSStr; 196 segg. LOC; 3, 5, 9 LImp; 1, 13a LE; 1, 7 Lcoord; 2, 7 RLImp; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61, 65 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, sono annullate:
1.1. la decisione del Consiglio di Stato (n. 4078) nella misura in cui conferma la revoca del permesso 10 settembre 2009 rilasciato dal municipio per la posa dell'impianto pubblicitario lungo via Cureglia (mapp. 1093) e ordina la copertura rispettivamente la rimozione del cartello;
1.2. la decisione dell'ASCo del 13 maggio 2009 nella misura in cui annulla e revoca la risoluzione 10 settembre 2008 rilasciata dal municipio alla RI 1 per la posa dell'impianto pubblicitario lungo via Cureglia (mapp. 1093) e ordina la copertura rispettivamente la rimozione del cartello.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà fr. 1'200.- alla ricorrente RI 1 a titolo di ripetibili.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale, del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria