Incarto n. 52.2008.406
Lugano 24 marzo 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Damiano Bozzini
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 10 novembre 2008 di
RI 1, patr. da: , ,
contro
la decisione 21 ottobre 2008 del Consiglio di Stato (n. 5327) che disdice il rapporto d'impiego della ricorrente per il 30 aprile 2009;
vista la risposta 11 dicembre 2008 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. La ricorrente RI 1, nata nel 1960, è entrata al servizio dello Stato il 1. agosto 1982 in qualità di funzionaria amministrativa nominata a tempo pieno presso l'allora Ufficio dell'assistenza sociale. Diventata segretaria aggiunta nel 1992, nel 1993 è stata promossa segretaria-ispettrice a metà tempo; funzione, alla quale è stata nominata a tempo pieno a partire dal 1. gennaio 1995.
b. A partire dalla primavera del 2006, RI 1 ha iniziato a rimanere assente dal lavoro per periodi prolungati, a causa di una profonda depressione, che l'ha portata ad un progressivo, smisurato consumo di bevande alcoliche.
Il 12 aprile 2006 l'ufficio presso il quale lavorava, diventato nel frattempo Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI), ha segnalato al Controllo cantonale delle finanze (CCF) la situazione anomala riscontrata nelle pratiche assistenziali gestite dalla ricorrente. Il 31 maggio 2006 il Medico cantonale l'ha visitata, rilevando che il decorso della malattia era parzialmente favorevole, che la prognosi a lungo termine sembrava buona e che la ricorrente avrebbe ripreso il lavoro al 50% già a partire dal 6 giugno seguente ed al 100% entro 2-3 mesi.
Il 4 ottobre 2006 il capo dell'USSI ha segnalato alla Sezione delle risorse umane (SRU) che RI 1 aveva ripreso il lavoro il 28 agosto 2006, ma solo a tempo parziale (70%) sotto stretta sorveglianza del caposervizio. Durante questo periodo aveva alternato periodi positivi e periodi di difficoltà di concentrazione ed esecuzione dei compiti che la funzione richiede.
Venerdì 29 settembre 2006, la ricorrente si è presentata in ufficio in condizioni alterate. Dopo essere stata calmata, si è spontaneamente allontanata dal posto di lavoro. Nei giorni successivi è stata ricoverata dapprima all'Ospedale di __________ ed in seguito alla Clinica __________ di __________, per problemi legati all'abuso di alcool.
c. A seguito di questi accadimenti, il 4 ottobre 2006 il capo dell'USSI ha chiesto alla SRU di adottare opportune misure affinché la ricorrente si sottoponesse ad adeguate cure mediche che le permettessero di recuperare la piena capacità lavorativa. Il 16 ottobre 2006 RI 1, la cui funzione era stata nel frattempo modificata in quella di operatrice socio-amministrativa, si è impegnata per iscritto a non presentarsi al lavoro sotto l'effetto di alcool, a non consumare alcool durante il lavoro, a mantenere un comportamento professionale irreprensibile ed adeguato alla funzione svolta ed a garantire prestazioni lavorative qualitativamente e quantitativamente all'altezza della funzione assegnatale.
Il 21 marzo 2007 la SRU ha segnalato alla ricorrente che al 28 febbraio 2007 aveva accumulato 297 giorni di assenza al 100%, per cui, se questo stato fosse perdurato, lo stipendio sarebbe stato dimezzato a partire dall'8 maggio 2007.
d. Al fine di reperirle temporaneamente un'occupazione adeguata alle sue precarie condizioni di salute, il Dipartimento della sanità e della socialità (DSS) ha trasferito RI 1 dapprima al Laboratorio cantonale ed in seguito, a partire dal 1. giugno 2007, all'Ufficio dell'ispettorato del lavoro (UIL) del Dipartimento delle finanze e dell'economia (DFE), mantenendo lo stipendio della classe 24.
e. Il 12 giugno 2008 il capo dell'UIL ha segnalato alla SRU che RI 1 era ricaduta nell'abuso di alcool sul posto di lavoro, per cui la prospettiva di assumerla come ispettrice non avrebbe potuto concretizzarsi. Lunedì 9 giugno 2008, alle 0930, la ricorrente aveva abbandonato l'ufficio senza alcuna giustificazione, rientrandovi verso le 15.00 in stato visibilmente alterato, per poi allontanarsi di nuovo. Il giorno dopo si è ripresentata al posto di lavoro in stato confusionale, allontanandosi nuovamente. L'11 non è nemmeno comparsa al lavoro.
Il 18 giugno 2008 si è tenuto un incontro fra funzionari della SRU, il capo dell'UIL e la ricorrente, nel corso del quale le è stato prospettato di mantenerla in servizio presso tale ufficio quale funzionaria amministrativa in classe 19 con il massimo degli aumenti. In questa occasione, quale alternativa, le è stata anche prospettata la rescissione del rapporto d'impiego.
B. Considerato che la ricorrente era ricaduta nell'abuso di alcool e che aveva accumulato 390 giorni di assenza tra il 2006 ed il 2008, il 19 agosto 2008 il Consiglio di Stato le ha prospettato la disdetta del rapporto d'impiego per giustificati motivi.
Il tentativo di conciliazione, esperito il 29 settembre 2008 davanti all'apposita commissione, è fallito per il rifiuto dello Stato di aderirvi in considerazione dell'assenza di serie prospettive di recupero della capacità lavorativa.
Con risoluzione 21 ottobre 2008 il Consiglio di Stato ha disdetto il rapporto d'impiego per il prossimo 30 aprile 2009, esonerandola dal servizio con effetto immediato.
C. Contro la predetta decisione, RI 1 insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
Rievocati in dettaglio i fatti salienti, l'insorgente rileva in sostanza di essere stata colpita da una grave forma di depressione, che l'ha indotta, senza sua colpa, ad abusare dell'alcool. Dopo aver ricordato i 26 anni di servizio prestati allo Stato ed essersi dichiarata fermamente intenzionata a seguire una cura farmacologica, RI 1 sottolinea in particolare le gravose conseguenze che la perdita del posto di lavoro potrebbe avere sulle prospettive di guarigione. Le ripetute assenze non basterebbero d'altro canto per giustificare il licenziamento.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone lo Stato per il tramite della SRU, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 67 cpv. 1 lett. f della legge sull'ordinamento degli impiegati dello Stato e dei docenti del 15 marzo 1995 (LORD; RL 2.5.4.1). Certa è la legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccata dal provvedimento impugnato (art. 43 legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm; RL 3.3.1.1). Il ricorso, tempestivo, è di per sé ricevibile in ordine.
Improponibile è tuttavia la domanda di annullamento della decisione impugnata. Secondo l'art. 69 cpv. 1 LPamm, richiamato dall'art. 67 cpv. 2 LORD, se il Tribunale cantonale amministrativo giudica ingiustificato il licenziamento, esso deve infatti limitarsi ad accertarlo nella propria sentenza. Non può invece annullare il provvedimento, ordinando la riassunzione o la reintegrazione del dipendente licenziato nella funzione precedentemente occupata (STA 52.2004.284 del 24 gennaio 2007; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Agno 1997, n. 1 e 6 ad art. 69 LPamm).
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 cpv. 1 LPamm). All'infuori del controllo delle presenze e delle vacanze, che figura agli atti, la ricorrente non chiede peraltro l'assunzione di particolari prove.
2. Secondo l'art. 60 cpv. 1 LORD, l'autorità di nomina può sciogliere il rapporto di impiego per la fine di un mese con il preavviso di tre, rispettivamente sei mesi, prevalendosi di giustificati motivi. Sono considerati giustificati motivi, precisa l'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD:
a) la soppressione del posto o della funzione senza possibilità di trasferimento o di pensionamento per limiti d'età;
b) l'assenza per malattia o infortunio che si protrae per almeno 18 mesi senza interruzione o le assenze ripetute di equivalente rilevanza per la loro frequenza;
c) qualsiasi circostanza soggettiva o oggettiva, data la quale non si può pretendere in buona fede che l'autorità di nomina possa continuare il rapporto di impiego nella stessa funzione o in un'altra funzione adeguata e disponibile nell'ambito dei posti vacanti.
Accanto a due motivi specifici, di natura oggettiva, riconducibili l'uno al datore di lavoro (lett. a: soppressione del posto) e l'altro al dipendente (lett. b: assenza prolungata per malattia o infortunio), la norma in esame prevede un terzo motivo, di carattere generale (lett. c), rimesso in larga misura all'apprezzamento dell'autorità di nomina, che permette a quest'ultima di rescindere il rapporto d'impiego quando insorgano di circostanze tali da rendere ragionevolmente inesigibile, secondo le regole della buona fede, la continuazione del rapporto d'impiego da parte sua.
I primi due motivi (lett. a e b) stanno in rapporto al terzo (lett. c) come le norme speciali prevalgono sulle norme generali. Il datore di lavoro non può, di conseguenza, ravvisare in un'assenza prolungata o ripetuta per malattia o infortunio un motivo giustificato secondo l'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD, fintanto che la durata dell'assenza non raggiunge il minimo fissato dal capoverso precedente (lett. b).
3. 3.1. Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha licenziato la ricorrente richiamandosi al motivo generale sancito dall'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD. L'autorità di nomina ha in particolare ritenuto che il comportamento sconveniente, tenuto dalla ricorrente sul posto di lavoro, e le scadenti prestazioni lavorative da essa fornite a causa dell'abuso di alcool rendessero ragionevolmente inesigibile la continuazione del rapporto d'impiego secondo le regole della buona fede. La durata complessiva delle assenze per malattia, prolungate e ripetute, che l'insorgente ha accumulato tra il 2006 ed il 2008, non è stata invocata. Il resistente vi ha fatto cenno, a titolo meramente accessorio, soltanto in sede di risposta al ricorso.
3.2. Valutate nel loro insieme le circostanze che hanno indotto il datore di lavoro a rescindere il rapporto d'impiego, l'esistenza di gravi motivi atti a giustificare la disdetta non può essere ragionevolmente contestata. La grave e perdurante insufficienza delle prestazioni lavorative fornite dalla ricorrente a seguito dell'abuso di alcool indotto dalla depressione che l'aveva colpita appare adeguatamente comprovata. Ben documentata risulta in particolare la situazione venuta a crearsi sul posto di lavoro nel giugno dell'anno scorso, quando la malattia, dopo una temporanea remissione, si è nuovamente manifestata in modo acuto. L'insorgente non nega, tutto sommato, di non essere stata in grado, a partire dalla primavera del 2006, di svolgere il suo lavoro con l'efficienza richiesta dalla funzione che ricopriva dapprima presso l'USSI ed in seguito presso l'UIL. Non contesta, in particolare, l'insufficienza del suo rendimento, compromesso non soltanto dalle assenze per malattia, ma anche da stati di alterazione psicofisica che pregiudicavano seriamente la sua idoneità al servizio nei giorni in cui si presentava al posto di lavoro.
3.3. L'insorgente contesta tuttavia la disdetta sottolineando come il grave motivo addotto dal datore di lavoro per giustificarla sia in definitiva la conseguenza diretta del perdurare della malattia (depressione) che l'aveva colpita nel 2006.
Ora, è innegabile che la ricorrente sia affetta da una grave e persistente forma di depressione. Altrettanto certo è che la sindrome di dipendenza da alcool non è che una conseguenza della malattia che l'ha colpita. Verosimili appaiono pure le ripercussioni negative, prospettate dal medico curante, che la perdita del posto di lavoro potrà esplicare sull'equilibrio psichico della ricorrente e sull'evoluzione della malattia. Resta da stabilire se questo stato di cose sia tale da rendere esigibile la continuazione del rapporto d'impiego da parte del datore di lavoro e da far di conseguenza apparire ingiustificata la disdetta dal profilo delle regole della buona fede.
A tal proposito, va rilevato che l'art. 60 cpv. 3 LORD non preclude in linea di massima al datore di lavoro la facoltà di porre termine al rapporto d'impiego di un dipendente che a causa del suo stato di salute non è più in grado di fornire prestazioni lavorative conformi alla funzione assegnatagli. Ai dipendenti impediti al lavoro da malattia o infortunio, l'art. 60 cpv. 3 lett. b LORD assicura soltanto una protezione limitata nel tempo, escludendo che assenze ininterrotte di durata inferiore a 18 mesi o ripetute di equivalente rilevanza possano dar luogo a licenziamento.
3.4. In concreto, le assenze (390 giorni) accumulate in modo parzialmente discontinuo dalla ricorrente nel biennio (2006-2007) precedente il licenziamento non raggiungono il limite di 18 mesi fissato dall'art. 60 cpv. 3 lett. b LORD. Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato in sede di risposta, richiamandosi ad un giudizio fondato sul diritto vigente nel 1989, diverso dall'attuale ordinamento (RDAT 1989, n. 15 pag. 48), tali assenze, corrispondenti a 13 mesi su un periodo di 24, non possono nemmeno giustificare una rescissione del rapporto d'impiego siccome di rilevanza equivalente secondo la norma suddetta. Comunque sia, è incontestabile che la causa prima della disdetta debba essere ricercata nella malattia di cui da quasi tre anni soffre la ricorrente e nelle conseguenze che ne sono derivate a livello di rendimento e di comportamento sul posto di lavoro.
In tali circostanze, il licenziamento può essere considerato conforme all'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD sotto il profilo della buona fede soltanto alla condizione che il trattamento riservato alla ricorrente non risulti per finire meno favorevole rispetto a quello di cui avrebbe beneficiato se per gli stessi motivi di salute fosse rimasta assente dal posto di lavoro senza interruzioni o in modo ripetuto di rilevanza equivalente per almeno 18 mesi. Gli sforzi intrapresi, anche per esigenze terapeutiche, dalla ricorrente per riprendere l'attività lavorativa non devono in altri termini tradursi in uno svantaggio. Orbene, da questo punto di vista, non sussistono validi motivi per ritenere che tale condizione non si verifichi. Al momento (19 agosto 2008) in cui il Consiglio di Stato ha prospettato il licenziamento alla ricorrente, erano in effetti trascorsi più di due anni da quando si erano manifestati i primi sintomi della depressione (aprile 2006). In questo periodo la ricorrente ha alternato lunghe assenze per malattia a periodi di lavoro, svolto almeno in parte a tempo parziale (70%), con un rendimento, che per quanto traspare chiaramente dagli atti, risultava condizionato dalle precarie condizioni di salute, che il datore di lavoro ha comunque sopportato, premurandosi di trovarle un posto di lavoro a lei più confacente. Non v'è dubbio che qualora la ricorrente fosse rimasta assente dal lavoro senza interruzioni sin dal momento in cui si è ammalata, i presupposti per una disdetta fondata sull'art. 60 cpv. 3 lett. b LORD si sarebbero realizzati ancor prima della fine del 2007.
Stando così le cose, non si può rimproverare al Consiglio di Stato di aver esercitato in modo lesivo delle regole della buona fede, sotto il profilo dell'esigibilità della continuazione del rapporto d'impiego, il potere d'apprezzamento che l'art. 60 cpv. 3 lett. c LORD gli riserva in punto alla valutazione della rilevanza dei motivi addotti per giustificare il licenziamento. Esaminata alla luce delle esigenze di efficienza e di parsimonia che il pubblico servizio deve soddisfare, la decisione regge comunque alla critica della ricorrente. Essa è invero atta ad incidere pesantemente sulle sue prospettive di guarigione, ma non si può ignorare che le necessità terapeutiche del dipendente non rientrano nel novero delle finalità perseguite dal pubblico impiego, che deve essere strutturato e commisurato esclusivamente in funzione dei bisogni oggettivi dell'amministrazione e dei servizi che è tenuto ad assicurare.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque respinto. La tassa di giustizia, commisurata per difetto in considerazione della situazione dell'insorgente, è posta a carico di quest'ultima secondo soccombenza (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. visti gli art. 60, 67 LORD; 3, 18, 28, 60, 61, 69 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge del 17 giugno 2005 sul Tribunale federale; LTF; RS 173.110). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario