Incarto n. 52.2008.223
Lugano 10 luglio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Sarah Kalatchoff, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 19 giugno 2008 della
RI 1, __________, patrocinata da: avv. __________, __________,
contro
la decisione 6 giugno 2008 del CO 2 che delibera alla ditta CO 1 le opere da elettricista relative all'impianto di smaltimento delle acque luride del quartiere di __________;
viste le risposte:
- 2 luglio 2007 della ditta CO 1;
- 3 luglio 2007 del CO 2;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 25 febbraio 2008 il municipio di __________ ha indetto un pubblico concorso, retto dalla legge cantonale sulle commesse pubbliche del 20 febbraio 2001 (LCPubb; RL 7.1.4.1) ed impostato secondo la procedura libera, per aggiudicare le opere da elettricista necessarie al collettore per l'evacuazione delle acque luride dal quartiere di __________. La commessa era descritta come opere da elettricista con relativi cablaggi nei diversi quadri per la realizzazione di 1 stazione di pompaggio principale, 14 stazioni di pompaggio secondarie e 1 stazione di risciacquo ubicate lungo la riva del lago nella località di __________ su un fronte di 600 m (FU n. 17/2008 pag. 1622 seg.).
Il bando di concorso stabiliva che le opere sarebbero state aggiudicate al miglior offerente, tenendo conto dei seguenti criteri e fattori di ponderazione:
- Minor costo 65%
- Referenze per lavori analoghi 30%
- Formazione apprendisti 5%
Il capitolato d'appalto precisava che il prezzo della singola offerta (Px) sarebbe stato valutato in base ad una scala di note (N) da 1 (150% del minor prezzo; Pmin) a 6 (minor prezzo; Pmin) applicando la formula:
Nx = [(1.5 Pmin - Px) : 0.1 Pmin] + 1
Alle posizioni 224.300 - 224.320, disciplinanti l'assegnazione delle note per le referenze per lavori analoghi, esso stabiliva inoltre che le referenze sarebbero state valutate in base ad una scala di note da 1 a 6, graduata in proporzione al numero di opere eseguite dal singolo concorrente (nota 1: nessuna opera; nota 6: 10 opere).
B. In tempo utile sono pervenute al committente le offerte di 7 ditte del ramo. Fra queste, v'erano quella della ricorrente RI 1 __________, di fr. 99'797.00, alla quale erano allegate tre referenze, e quella della resistente CO 1 __________, di fr. 113'934.70, che era invece munita di dieci referenze.
Esperite le necessarie valutazioni, il consulente del comune ha allestito la seguente graduatoria:
Prezzo
Referenze
Apprendisti
Totale Punti
Nota
Punti
Nota
Punti
Nota
Punti
RI 1
6.00
65.00
2.50
12.50
6.00
5.00
82.50
CO 1
4.58
49.65
6.00
30.00
6.00
5.00
84.65
Con decisione 6 giugno 2008, il municipio ha aggiudicato la commessa alla ditta __________, classificatasi al primo posto con 84.65 punti.
C. Contro questa decisione la ditta RI 1, seconda in graduatoria con 82.50 punti, è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando l'aggiudicazione della commessa in suo favore.
L'insorgente rileva di essersi limitata ad indicare tre referenze (Depurazione acque __________, Acquedotto __________ e Acquedotto __________), reputando che fossero ammesse soltanto referenze concernenti lavori su impianti simili. Contesta pertanto l'ammissibilità delle referenze addotte dall'aggiudicataria, siccome concernenti opere che non avrebbero nulla in comune con quelle oggetto del concorso in esame.
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il municipio e l'aggiudicataria, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1.1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb. In quanto partecipante al concorso, la ricorrente è senz'altro legittimata ad impugnare la decisione di aggiudicazione (art. 43 della legge di procedura sulle cause amministrative del 19 aprile 1966; LPamm; RL 3.3.1.1).
Il ricorso, inoltrato nel termine di 10 giorni prescritto dall'art. 36 cpv. 1 LCPubb, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 LPamm). Ad eventuali lacune degli accertamenti poste in essere dall'istanza inferiore, potrà semmai essere posto rimedio annullando la decisione impugnata e rinviando gli atti al committente per nuovo giudizio (art. 65 cpv. 2 LPamm).
2. Le cosiddette referenze servono essenzialmente ad attestare la capacità del concorrente di realizzare l'opera messa a concorso, rispettivamente di fornire la prestazione oggetto della commessa. Forniscono quindi anzitutto informazioni sull'idoneità del concorrente e non sulla bontà dell'offerta. La giurisprudenza, scostandosi dalla dottrina, ammette comunque la possibilità di utilizzarle come criteri d'aggiudicazione, in quanto atte a permettere al committente di esprimere indirettamente anche un giudizio sulla qualità dell'offerta (STA del 22 giugno 2005 n. 52.2005.173 consid. 3; Aargauische Gerichts- und Verwaltungsentscheide, AGVE 1999, 329 e rimandi).
Di regola, le referenze sono costituite da lavori analoghi, eseguiti dal concorrente con soddisfazione del committente, in epoca preferibilmente recente e per quanto possibile con il medesimo personale, soprattutto dirigente (quadri, specialisti).
Nella valutazione delle referenze, il committente fruisce di un ampio margine discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte dell'autorità di ricorso unicamente nella misura in cui integra gli estremi della violazione del diritto, segnatamente sotto il profilo dell'abuso di potere (art. 61 cpv. 2 LPamm; Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa, Agno 1997, ad art. 61 LPamm, n. 2 d). Presupposto irrinunciabile ai fini dell'esercizio di tale potere da parte del committente è una adeguata conoscenza delle prestazioni fornite a terzi, che vengono addotte dai singoli concorrenti a titolo di referenza. Questa esigenza richiama, a sua volta:
- la produzione, da parte dei concorrenti, di un'esauriente documentazione, che le descriva in dettaglio, specificandone le caratteristiche, l'importanza e l'epoca in cui sono state effettuate;
- una circostanziata verifica, da parte del committente, delle indicazioni fornite dai concorrenti, esperita secondo criteri uniformi ed eventualmente integrata dall'assunzione di informazioni supplementari, adeguatamente protocollate (AGVE 2000, 291; Luzernische Gerichts- und Verwaltungsentscheide, LGVE 2002-II-9);
- una congrua motivazione della valutazione operata dal committente, che permetta ai concorrenti di eventualmente esercitare i loro diritti di difesa e consenta nello stesso tempo all'au-torità di ricorso di pronunciarsi con sufficiente cognizione di causa sulla correttezza dell'apprezzamento (STA del 9 gennaio 2004 n. 52.2003.359).
Spesso, i committenti si accontentano di una generica e sommaria indicazione delle referenze, che valutano fondandosi sulle particolari conoscenze del settore interessato, di cui dispongono i loro consulenti. In questi casi, ove sorgano contestazioni sull'ammissibilità o sulla valutazione di singole referenze, spetta ai committenti fornire all'autorità di ricorso le informazioni supplementari, necessarie per metterla in condizione di verificare la correttezza delle loro deduzioni. Non possono pretendere che il Tribunale cantonale amministrativo ponga rimedio alla mancanza d'informazioni accessibili a tutti gli interessati, esperendo accertamenti sulle caratteristiche dei lavori addotti a titolo di referenza.
3.3.1. Nel caso concreto, la commessa in discussione consiste essenzialmente nella realizzazione degli allacciamenti alla rete di distribuzione dell'energia elettrica di una serie di impianti elettromeccanici (1 stazione di pompaggio principale, 14 secondarie ed 1 stazione di risciacquo). L'intervento previsto dal capitolato per ogni stazione si suddivide a grandi linee:
(a) nell'alimentazione principale, ovvero nella realizzazione dell'allacciamento tra la rete di distribuzione dell'energia elettrica ed i quadri di comando (3 principali e 8 secondari), che comprende la posa di tubi di protezione per cavi ed il tiraggio di uno o due cavi in rame o ibridi,
(b) nella realizzazione di un impianto equipotenziale (messa a terra), strutturato in modo più o meno identico per tutte le stazioni e
(c) nell'esecuzione degli impianti forza pompe, consistenti nella posa di tubi di protezione per cavi e di cavi del tipo PUR-PUR dal quadro elettrico ai singoli impianti elettromeccanici (pompe).
Per la stazione principale non è previsto l'allacciamento alla pompa. È per contro previsto un impianto luce (illuminazione).
3.2. Il capitolato chiedeva ai concorrenti di indicare a titolo di referenza lavori analoghi (pos. 224.300), eseguiti negli ultimi cinque anni (2003-2008) per importi superiori a fr. 50'000.- (pos. 224.320). Esso precisava che dovevano essere inserite unicamente le referenze per i lavori oggetto del concorso.
Controverso, in concreto, è il significato della specifica lavori analoghi. Secondo la ricorrente, entrerebbero in considerazione come referenza soltanto impianti elettrici eseguiti in un ambiente umido ed aventi per oggetto macchinari elettromeccanici. Il municipio e la resistente attribuiscono invece al requisito una valenza più ampia, che finisce per confondersi con quella di installazione elettrica in senso lato, per cui qualsiasi lavoro d'elettricista entrerebbe in considerazione. Né l’una, né l’altra delle ipotesi interpretative possono essere accreditate. La prima, perché eccessivamente restrittiva. La seconda, perché troppo generica. Per lavori analoghi o simili occorre intendere impianti ed installazioni che sia dal profilo qualitativo, sia dal profilo quantitativo presentano un adeguato grado di analogia con l’opera messa a concorso. Caratteristiche del lavoro messo a concorso e mezzi occorrenti per realizzarlo devono presentare sufficienti momenti di affinità con i lavori addotti come referenza da giustificare il riconoscimento di una similitudine. Il significato del requisito lavori analoghi può essere dedotto soltanto dalle caratteristiche specifiche della commessa raffrontate con quelle dei lavori eseguiti.
Orbene, considerate le particolari caratteristiche delle prestazioni messe a concorso, per lavori analoghi, nel caso discussione, potevano essere intese tutte le installazioni aventi per oggetto l'allacciamento e la messa a terra di apparecchi (consumatori di corrente) alla rete di distribuzione dell'energia elettrica, attraverso dei quadri di comando. Oggetto della commessa sono in effetti soltanto le seguenti prestazioni:
- (fornitura) e posa a regola d'arte di tutti tubi e le scatole necessarie, secondo il piano della DL;
- (fornitura) e tiraggio dei cavi sub-lacuali dalla riva al punto di raccordo (quadri);
- (fornitura) e tiraggio di tutti i cavi di potenza e comando come da piani e schemi DL;
fissaggio delle sonde nei pozzi;
collegamento di tutti i cavi alle apparecchiature ed ai quadri;
assistenza durante le fasi di precollaudo e del collaudo definitivo.
In sostanza, l'aspetto caratteristico della commessa è dunque dato dalla realizzazione degli allacciamenti (cablaggi) destinati a collegare degli impianti elettromeccanici (pompe) alla rete di distribuzione dell’energia elettrica, passando per un quadro di comando. Che si tratti di impianti elettromeccanici non è di decisivo momento. Nessun particolare intervento è invero previsto sulle pompe. Anche altri apparecchi elettrici destinati a consumare corrente possono pertanto entrare in considerazione. Irrilevanti sono anche i quadri di comando, la cui fornitura e posa è affidata a terzi. Decisivi, oltre all'impianto equipotenziale, sono in definitiva soltanto la messa in opera dei tubi ed il tiraggio dei cavi destinati ad allacciare le pompe alla rete attraverso un quadro di comando. Di un certo peso sono semmai ancora soltanto le potenze installate ed il conseguente dimensionamento dei cavi. Altri aspetti, di natura ambientale, sottolineati con particolare risalto dall'insorgente, sono tutto sommato privi di rilievo.
3.3. La RI 1 ha allegato soltanto le tre referenze, di cui si è detto in narrativa, che le hanno permesso di racimolare soltanto 12.50 punti. La resistente ha invece addotto dieci referenze, concernenti non meglio specificati lavori da elettricista, grazie alle quali è riuscita ad ottenere il punteggio massimo (30.00 punti), recuperando il notevole svantaggio accumulato nella valutazione del prezzo (RI 1: 65.00 punti; __________: 49.65 punti) e giungendo così a superare la ditta ricorrente. In pratica, producendo sette referenze più della RI 1, recupera una differenza di prezzo di fr. 14'137.70 (Δ + 14.17%) sul minor prezzo offerto da quest'ultima.
Tanto le referenze addotte dall'insorgente, quanto quelle allegate dalla __________ si limitano ad indicare il committente, il valore del lavoro e l’anno in cui è stato svolto. Gli atti non forniscono la benché minima ulteriore informazione sulla natura dei lavori indicati dalle due concorrenti a titolo di referenze. Né sembra che tali informazioni siano state in qualche modo raccolte dal committente. Il municipio, in sede di risposta, non ha dal canto suo fornito alcuna precisazione al riguardo, limitandosi ad una contestazione generica delle tesi dell’insorgente. Parimenti, nemmeno la __________ ha fornito ragguagli utili per meglio identificare le caratteristiche delle sue referenze. Le sue osservazioni al ricorso non permettono in particolare di stabilire se i lavori addotti a tale titolo consistessero effettivamente nella messa in opera di tubi di protezione e nel tiraggio di cavi di analoghe dimensioni destinati a raccordare apparecchi o impianti alla rete di distribuzione della corrente elettrica passando attraverso quadri di comando e nella realizzazione di impianti equipotenziali. Questo Tribunale non è dunque in condizione di verificare concretamente se i lavori addotti sia dalla RI 1, sia dalla __________ come referenza siano analoghi o meno. Non può limitarsi ad ammetterli soltanto perché eseguiti da ditte operanti nel settore degli impianti elettrici. A maggior ragione non si può prescindere da una puntuale verifica se si considera che, a dispetto dell'apparente semplicità dei lavori messi a concorso (cfr. scritto 6 maggio 2008 del consulente al municipio), il committente ha comunque attribuito ad ogni singola referenza un valore di 2.5 punti, pari a circa il 2.31% del minor prezzo (ca. fr. 2'300.00).
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, mancando gli elementi conoscitivi necessari per esprimere un giudizio fondato, il ricorso va parzialmente accolto, annullando la delibera impugnata e rinviando gli atti al committente, affinché, raccolte le informazioni mancanti sulle referenze, si pronunci nuovamente sulle due offerte rimaste in lizza (art. 65 cpv. 2 LPamm).
La tassa di giustizia è suddivisa fra le parti proporzionalmente al rispettivo grado di soccombenza, tenendo debitamente conto che l’esito del ricorso va in primo luogo ascritto al committente, che ha omesso di assumere o quantomeno di mettere a disposizione del Tribunale le informazioni necessarie per pronunciarsi sull'ammissibilità delle referenze. Le ripetibili sono compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 32, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1 la decisione 6 giugno 2008 del municipio di __________ è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al committente, affinché, assunte le informazioni mancanti sulle referenze addotte, si pronunci nuovamente sulle due offerte rimaste in lizza.
2. La tassa di giustizia di fr. 2'000.- è a carico del comune di __________ nella misura di fr. 1'000.- e delle due ditte qui comparenti in ragione di metà ciascuna per la differenza.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 segg. LTF).
4. Intimazione a:
__________
1. Edmondo Franchini SA, 6814 Lamone, 1 patrocinata da: avv. Francesco Hurle, 6962 Viganello, 2. Municipio di Lugano, 6900 Lugano,
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria