Incarto n. 52.2007.399
Lugano 25 febbraio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi e Matteo Cassina
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 21 novembre 2007 di
RI 1 rappr. dalla PA 1
contro
la risoluzione 6 novembre 2007 (n. 5691) del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 23 agosto 2007 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell’immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di domicilio;
viste le risposte:
- 29 novembre 2007 del Dipartimento delle istituzioni,
- 5 dicembre 2007 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il cittadino eritreo RI 1 (1980) è entrato in Svizzera il 28 agosto 2002, depositando una domanda d'asilo. Il 30 giugno 2003 l'Ufficio federale dei rifugiati (UFR, ora Ufficio federale della migrazione: UFM) ha respinto la domanda, fissandogli un termine con scadenza il 19 novembre 2003 per lasciare il territorio elvetico, termine che non è stato rispettato.
B. Il 23 agosto 2006 l'UFM ha accolto l'istanza di RI 1 volta a ottenere il riesame della decisione del 30 giugno 2003 e lo ha riconosciuto rifugiato ai sensi dell'art. 3 LAsi. Per questo motivo, il 4 ottobre 2006 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni lo ha posto al beneficio di un permesso di dimora annuale.
C. Il 23 agosto 2007 il Dipartimento delle istituzioni ha respinto la richiesta di RI 1 di rilasciargli un'autorizzazione di domicilio, limitandosi a rinnovargli il permesso di dimora.
L'autorità dipartimentale ha ritenuto che, con il suo comportamento, l'interessato aveva dimostrato di non essere capace ad adattarsi alle regole sociali e all'ordinamento del nostro paese, in quanto fino a quel momento non aveva mai svolto un'attività lucrativa tanto da essere a carico dell'assistenza pubblica (art. 4, 10, 16 LDDS; 8 e 11 ODDS).
D. Con giudizio 6 novembre 2007 il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da RI 1 e la sua domanda di assistenza giudiziaria.
Secondo il Governo, l'interessato non adempiva le condizioni per il rilascio di un permesso di domicilio, già per il fatto che non risiedeva legalmente nel nostro Paese da cinque anni.
A titolo abbondanziale, l'Esecutivo cantonale ha ritenuto che vi fossero gli estremi per non rilasciare il permesso richiesto dall'interessato per i motivi addotti dal dipartimento, considerando la decisione impugnata conforme al principio della proporzionalità.
E. Contro la predetta pronunzia governativa, RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio di un permesso di domicilio.
Il ricorrente ritiene di aver diritto al permesso sollecitato, sostenendo che il termine quinquennale di soggiorno legale per ottenerlo decorre dal deposito della domanda d'asilo.
Inoltre contesta di essere incapace di adattarsi all’ordinamento elvetico, sostenendo di essere stato impedito a lavorare e a frequentare corsi di formazione prima dell'ottenimento dello statuto di rifugiato in quanto la sua situazione di richiedente l'asilo non glielo permetteva.
Anche in questa sede chiede di essere posto al beneficio dell'assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio.
F. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il dipartimento, quest'ultimo con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
G. In fase di replica e di duplica, le parti hanno ribadito le proprie reciproche posizioni.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con un ricorso ordinario al Tribunale federale (art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Il ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale non è, di principio, ammissibile contro le decisioni concernenti i permessi di dimora o di domicilio, salvo laddove un diritto all'ottenimento di simili permessi si fonda su una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (art. 83 lett. c n. 2 LTF, RS 173.110, in vigore dal 1° gennaio 2007; DTF 127 II 60 consid. 1a, 126 II 425 consid. 1 con rinvii).
1.3. Le persone a cui la Svizzera ha accordato asilo hanno diritto a un permesso di dimora nel Cantone in cui risiedono legalmente e, dopo cinque anni e a determinate condizioni, a un permesso di domicilio (art. 60 LAsi; RS142.31).
In concreto, il ricorrente ha diritto a un permesso di polizia degli stranieri in quanto il 23 agosto 2006 l'UFM gli ha accordato l'asilo ai sensi dell'art. 3 LAsi. Pertanto, potendo la decisione impugnata essere dedotta davanti al Tribunale federale mediante un ricorso in materia di diritto pubblico, si deve concludere che la competenza di questo tribunale a statuire sull'impugnativa inoltrata da RI 1 è data.
Se l'insorgente possa ottenere un permesso di domicilio è una questione di merito, non di ammissibilità.
1.4. Il gravame in oggetto, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Innanzitutto, occorre esaminare se il ricorrente risiede legalmente in Svizzera da almeno cinque anni, circostanza questa che è stata negata dal Consiglio di Stato.
2.1. Come accennato in precedenza, l'art. 60 cpv. 2 LAsi dispone infatti che le persone a cui la Svizzera ha accordato asilo e che vi risiedono legalmente da almeno cinque anni, hanno diritto, a determinate condizioni che verranno esposte nel consid. 3, a un permesso di domicilio.
2.2. Nel caso di specie RI 1 è entrato in Svizzera il 28 agosto 2002 depositando una domanda d'asilo ed è stato posto, in attesa di una decisione in merito, al beneficio dello specifico permesso (N) per richiedenti l'asilo. Il 30 giugno 2003 l'UFR ha respinto la domanda, ordinandogli di lasciare il territorio elvetico entro il 19 novembre 2003. Malgrado ciò egli ha continuato a soggiornare in Svizzera, in quanto titolare di un permesso N regolarmente rinnovatogli dalle autorità ticinesi anche dopo la reiezione della sua domanda d'asilo. Il 23 agosto 2006, le autorità federali hanno deciso di riconsiderare il loro precedente giudizio ed hanno risolto di accordargli lo statuto di rifugiato. Il 4 ottobre successivo il Dipartimento delle istituzioni gli ha quindi rilasciato un permesso di dimora annuale.
2.3. Visto quanto precede, è senz'altro a giusta ragione che insorgente sostiene di risiedere legalmente in Svizzera da più di cinque anni, in quanto determinante per il calcolo di detto termine è il momento in cui egli ha ricevuto per la prima volta il permesso N, vale a dire subito dopo il deposito, avvenuto nell'agosto del 2002, della sua domanda d'asilo. Certo, RI 1 non ha rispettato l'ordine di lasciare il territorio elvetico dopo che l'UFM gli aveva negato l'asilo. D'altra parte per, bisogna considerare che, nonostante fosse pendente l'esecuzione del suo allontanamento, l'interessato ha comunque continuato a beneficiare di un permesso per richiedenti l'asilo.
Non porta a diversa conclusione il fatto che nell'ottobre 2005 egli risultava irreperibile in Ticino e che il 2 dicembre 2005 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione abbia comunicato all'Ufficio regionale degli stranieri di Lugano che la procedura d'asilo doveva essere considerata terminata (v. anche notifica 14.11.2005 della Polizia cantonale all'UFR). In effetti, poche settimane dopo, il ricorrente è stato agevolmente rintracciato a Lugano dalla Polizia cantonale. Interrogato tra l'altro anche in merito alla sua temporanea scomparsa dal Ticino, egli ha dichiarato che di avere soggiornato per circa un mese a Losanna da un suo connazionale, onde sfuggire ad una persona che lo importunava presso il Centro di accoglienza per richiedenti l'asilo di Cadro, dove normalmente alloggiava (v. verbale d'interrogatorio 11.1.2006, agli atti). Tale (breve) periodo di assenza non gli ha impedito di ottenere il 27 marzo 2006 il ripristino del suo permesso N valido fino al 19 aprile 2006 ed il suo successivo rinnovo fino al 19 ottobre 2006, per poi infine ottenere il permesso di dimora una volta acquisito lo statuto di rifugiato.
Inoltre, come ha già avuto modo di considerare il Tribunale federale in una sentenza del 20.12.2000 in merito proprio a un'autorizzazione di domicilio per i rifugiati ai sensi dell'art. 60 cpv. 2 LAsi (2A.165/2000, consid. 3b e c), benché i rifugiati siano in linea di principio sottoposti alle medesime disposizioni generali degli stranieri in Svizzera, i principi generali che reggono la normativa in materia di polizia degli stranieri non possono essere loro applicati tali e quali. Infatti, conformemente anche alla Convenzione di Ginevra del 28.7.1951 sullo statuto dei rifugiati (RS 0.142.130), bisogna accordare a questi ultimi uno statuto più favorevole di quello degli stranieri ordinari, alleggerendo le condizioni per il rilascio di un permesso di domicilio al fine di favorire la loro integrazione. Questo statuto privilegiato è giustificato dal fatto che, contrariamente agli stranieri ordinari, i rifugiati sono privati di ogni protezione da parte del loro paese d'origine e sono costretti a crearsi una nuova esistenza nel paese cui hanno ottenuto asilo. Determinante è dunque che essi abbiano soggiornato legalmente a partire dalla loro entrata in Svizzera e questo indipendentemente dal tipo di permesso di cui sono stati al beneficio. Per questo motivo, l'art. 60 cpv. 2 LAsi non dev'essere interpretato restrittivamente e, in linea di principio, brevi interruzioni del soggiorno, come quella appena esposta, non precludono il diritto a ottenere un ordinario permesso di soggiorno, a meno che non abbiano una connotazione illegale accertata dalle autorità competenti. Circostanza questa che però nella fattispecie non si è verificata.
3. Il dipartimento ha fondato la decisione di diniego di rilascio di un permesso di domicilio, confermata dal Consiglio di Stato peraltro a titolo meramente abbondanziale, rilevando che RI 1 adempiva i requisiti dell'espulsione giusta l'art. 10 cpv. 1 lett. b LDDS in quanto, con la sua condotta in generale e i suoi atti, egli dimostrava di non volere o di non essere capace di adattarsi all'ordinamento vigente nel Paese che lo ospita, perché non aveva mai svolto un'attività lucrativa ed era a carico dell'assistenza pubblica.
L'autorità dipartimentale ha posto in evidenza che l'art. 60 cpv. 2 LAsi permette di negare un permesso di domicilio alle persone a cui la Svizzera ha accordato asilo e che vi risiedono legalmente da almeno cinque anni se sono dati nei loro confronti motivi d’espulsione ai sensi dell'art. 10 cpv. 1 lett. a o b LDDS.
Ora, non è necessario verificare in questa sede se tali condizioni siano adempiute. Infatti, il cpv. 2 dell'art. 60 LAsi è stato modificato il 1° gennaio 2008. Esso prevede ora che le persone a cui la Svizzera ha accordato asilo e che vi risiedono legalmente da almeno cinque anni hanno diritto al permesso di domicilio, purché non siano state condannate in Svizzera o all’estero a una pena detentiva di lunga durata o nei loro confronti non sia stata ordinata una misura penale ai sensi degli articoli 61 o 64 CP (a), o non abbiano violato in modo rilevante o ripetutamente o non espongano a pericolo la sicurezza e l’ordine pubblici in Svizzera o all’estero o non costituiscano una minaccia per la sicurezza interna o esterna della Svizzera (b).
Tenuto conto della rilevanza di tale modifica legislativa e che la stessa è immediatamente applicabile anche a tutte le domande pendenti al 1° gennaio 2008 (v. art. 121 cpv. 1 LAsi), per rispettare il doppio grado di giurisdizione questo Tribunale non può fare altro che annullare la decisione dipartimentale impugnata, come pure quella del Consiglio di Stato che la conferma e rinviare gli atti direttamente all'autorità di prime cure, affinché provveda ad accertare nuovamente la fattispecie e, in particolare a verificare se il comportamento tenuto in Svizzera dall'insorgente adempie le nuove condizioni poste dell'art. 60 cpv. 2 LAsi, nella sua versione in vigore dall'inizio di quest'anno.
4. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso dev'essere pertanto accolto, annullando sia la decisione dipartimentale impugnata che quella governativa che la tutela. Gli atti sono rinviati direttamente alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione, affinché, tenuto conto dei considerandi posti a fondamento del presente giudizio, provveda a statuire nuovamente sulla domanda di rilascio del permesso di domicilio a suo tempo inoltrata del ricorrente.
5. Visto l'esito del gravame, si prescinde dal prelievo di una tassa di giudizio (art. 28 PAmm).
Lo Stato del Cantone Ticino è però tenuto a rifondere all'insorgente, assistito da un consulente giuridico agente a titolo professionale, un'indennità per ripetibili (art. 31 PAmm).
Con l'assegnazione delle ripetibili, la domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio formulata sia davanti al Consiglio di Stato che in questa sede diviene priva di oggetto.
Per questi motivi,
visti gli art. 60 cpv. 1 e 2, 121 cpv. 1 LAsi; 5, 6 LDDS; 83 lett. c n. 2 LTF; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm; la Lag;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la risoluzione 6 novembre 2007 (n. 5691) del Consiglio di Stato;
1.2. la decisione 23 agosto 2007 (ST 228) della Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni.
2. Gli atti sono retrocessi alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione, affinché statuisca nuovamente sulla domanda di rilascio di un permesso di domicilio presentata dal ricorrente, come indicato ai considerandi.
3. Non si prelevano né tasse, né spese di giustizia.
4. Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà al ricorrente fr. 1'000.– a titolo di ripetibili per entrambe le sedi.
5. La domanda di assistenza giudiziaria e di gratuito patrocinio formulata sia davanti al Consiglio di Stato che in questa sede diviene priva di oggetto.
6. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
7. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario