Incarto n. 52.2007.386
Lugano 15 ottobre 2009
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Matteo Cassina, Damiano Bozzini
segretario:
Gabriele Fossati, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 13 novembre 2007 di
RI 1 RI 2 RI 3 RI 4 tutti patrocinati da: PA 1,
contro
la decisione 23 ottobre 2007 (n. 5484) del Consiglio di Stato, che ha parzialmente accolto l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la risoluzione 20 giugno 2007 con la quale la Divisione delle costruzioni del Dipartimento del territorio ha introdotto il limite generale di velocità di 50 km/h sulla strada cantonale __________;
viste le risposte:
- 21 novembre 2007 del Consiglio di Stato;
- 28 novembre 2007 del Dipartimento del territorio, Divisione delle costruzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 3 agosto 2006, in concomitanza con l'inizio di alcuni lavori di moderazione del traffico, il municipio di __________ ha chiesto alla Divisione delle costruzioni di introdurre il limite generale di velocità di 50 km/h sulla strada cantonale che attraversa il territorio comunale, in quel momento gravata da un limite di 60 km/h risalente ad epoca anteriore al 1984.
Esperiti i necessari accertamenti, il 20 giugno 2007 CO 1 ha deciso di istituire il limite generale di velocità di 50 km/h sulla strada cantonale principale lungo il tratto compreso tra la zona __________ e lo svincolo d'uscita per l'abitato di __________. Nella risoluzione era tra l'altro specificato che la segnaletica sarebbe stata posata scaduto il termine di ricorso, indicato in 15 giorni a decorrere dall'intimazione.
Ad inizio agosto 2007 sono stati collocati i segnali 2.30.1 (velocità massima 50, limite generale), in luogo di quelli esistenti indicanti una velocità massima di 60 km/h. Accortosi di questo cambiamento, il 10 agosto 2007 RI 2 ha scritto all'autorità cantonale, chiedendole di fargli sapere chi aveva autorizzato la posa della nuova limitazione e quando era stata pubblicata la relativa decisione. Il 22 agosto seguente l'CO 1 ha trasmesso all'interessato una copia della propria risoluzione 20 giugno 2007, facendogli presente che a norma di legge l'introduzione di un limite generale di velocità di 50 km/h non necessita di alcuna pubblicazione, che la procedura si era svolta correttamente e che non vi era alcun motivo per rimettere in loco la vecchia segnaletica.
B. Mediante ricorso 10 settembre 2007 RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 hanno adito il Consiglio di Stato, sollecitando l'annullamento della decisione 20 giugno 2007 e la ricollocazione della vecchia segnaletica con svariati argomenti d'ordine formale e sostanziale.
Con giudizio 23 ottobre 2007 il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il gravame, considerando che fosse rivolto contro una decisione (la comunicazione 22 agosto 2007 dell'CO 1), emanata a seguito di un'opposizione (la lettera 10 agosto 2007 di RI 2) formulata in applicazione dell'art. 106 cpv. 1 lett. b dell'ordinanza sulla segnaletica stradale del 5 settembre 1979 (OSStr; RS 741.21). L'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che la procedura di posa della nuova segnaletica non prestasse il fianco a critiche, atteso che l'adozione del limite generale di 50 km/h non necessita per legge né di decisione, né di pubblicazione. Il Governo ha reputato invece che la soppressione della segnaletica precedente dovesse essere almeno pubblicata, cosicché ha ritornato gli atti all'CO 1 affinché avesse a procedere in tal senso.
C. Contro tale giudizio governativo la famiglia RI 1 è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulando l'annullamento delle decisioni rese dalla Divisione delle costruzioni ed il ripristino del limite di velocità di 60 km/h. In via provvisionale, i ricorrenti hanno domandato l'attuazione immediata di ques'ultima misura, almeno fino alla crescita in giudicato della decisione concernente la rimozione della vecchia segnaletica.
I ricorrenti hanno criticato il Governo per non aver annullato le risoluzioni impugnate, relative alla posa del segnale "velocità massima 50". Gli attuali cartelli - hanno soggiunto - sono stati installati in maniera irrita, senza che una decisione formalmente cresciuta in giudicato abbia potuto sancire la rimozione di quelli precedenti, in opera da decenni.
D. Il Consiglio di Stato si è opposto all’accoglimento del ricorso, riconfermandosi nelle tesi di diritto, allegazioni e conclusioni contenute nella pronunzia impugnata.
L'CO 1 si è rimessa invece al giudizio del Tribunale, annotando che decidendo di introdurre il limite generale di velocità di 50 km/h la competente autorità cantonale ha implicitamente abrogato il limite pregresso.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dei ricorrenti e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 10 cpv. 2 della legge di applicazione alla legislazione federale sulla circolazione stradale e la tassa sul traffico pesante del 24 settembre 1985 (LALCStr; RL 7.4.2.1), nonché 43 e 46 della legge di procedura per le cause amministrative del 19 aprile 1966 (LPamm; RL 3.3.1.1).
Da questo limitato profilo e con riserva di quanto si dirà nel seguito il ricorso è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 LPamm).
1.2. Giusta l'art. 44 LPamm, decisioni pregiudiziali e incidentali possono essere impugnate se provocano al ricorrente un danno non altrimenti riparabile. Incidentali sono in particolare le decisioni che assumono una funzione preparatoria o strumentale rispetto a quella destinata a concludere il procedimento amministrativo. Le decisioni con cui l'autorità di ricorso rinvia la causa all'istanza inferiore per nuovo giudizio sono di natura incidentale o definitiva a seconda del loro contenuto concreto (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1997, ad art. 44 LPamm n. 2 lett. c). Sono incidentali - e di conseguenza impugnabili solo se provocano al ricorrente un danno non altrimenti riparabile - quando non esplicano effetti di cosa giudicata. Sono invece definitive - e quindi impugnabili - se statuiscono in modo vincolante per l'istanza inferiore su determinate questioni, soprattutto di merito (DTF 127 I 92 consid. 1 a e b; 120 Ib 97 consid. 1 b pag. 99, 118 Ib 196 consid. 1 b pag. 327; 107 Ib 341 consid. 1; STA 52.2007.363 del 17 gennaio 2008 consid. 2; BEZ 2000 n. 54 consid. 3bb; Benoît Bovay, Procédure administrative, Berne 2000, pag. 262 segg.).
1.3. Nel caso concreto, lo stesso Consiglio di Stato ha espressamente attribuito al giudizio di rinvio qui impugnato la qualifica di decisione incidentale. Occorre dunque verificare se sia effettivamente di natura interlocutoria e in caso affermativo se arrechi agli insorgenti un danno non altrimenti riparabile, atto a giustificarne l'impugnabilità.
2. 2.1. A partire dal 1° gennaio 1984 il limite generale di velocità all'interno delle località è stato ridotto da 60 a 50 km/h, dopo un periodo di prova durato due anni (cfr. sul tema e sugli aspetti giuridici dell'esperimento DTF 108 IV 52). Da allora la velocità massima nelle località non può superare di principio 50 km/h, se le condizioni della strada, della circolazione e della visibilità sono favorevoli (art. 32 cpv. 2 legge federale sulla circolazione stradale del 19 dicembre 1958; LCStr; RS 741.01; art. 4a cpv. 1 lett. a ordinanza sulle norme della circolazione stradale del 13 novembre 1962; ONC; RS 741.11). L'inizio della limitazione generale di velocità a 50 km/h è indicato dal segnale "Velocità massima 50, Limite generale" (2.30.1) appena esiste una zona molto fabbricata da una delle parti della strada; la fine della limitazione generale di velocità a 50 km/h è indicata dal segnale "Fine della velocità massima 50, Limite generale" (2.53.1) collocato nel punto a partire dal quale né l'uno né l'altro dei lati della strada è molto fabbricato (art. 22 cpv. 3 OSStr).
2.2. Per l'art. 107 cpv. 1 OSStr, l'autorità deve decidere e pubblicare, menzionando i rimedi giuridici, le regolamentazioni locali del traffico che sono indicate da segnali di prescrizione o di precedenza o da altri segnali con carattere di prescrizione, fatte salve le eccezioni previste dai capoversi 2, 3 e 4. Le regolamentazioni locali del traffico indicate da segnali di prescrizione soggiacciono all'obbligo di decisione e pubblicazione sancito dall'art 107 cpv. 1 OSStr tanto nel caso in cui sono introdotte ex novo, quanto nel caso in cui modificano regolamentazioni esistenti (Tribunal de police de Vevey 14 marzo 1994 in re X = Assistalex 1994 n. 2761; André Bussy/Baptiste Rusconi, Code suisse de la circulation routière, Lausanne 1996, ad art. 107 OSStr n. 1.4.3).
L'art. 107 cpv. 3 lett. e OSStr esime il segnale "Velocità massima 50, Limite generale" (2.30.1) dall'obbligo di decisione e di pubblicazione. Questo segnale può dunque essere posato senza che sia preceduto da una particolare decisione debitamente pubblicata. Resta riservata la procedura di opposizione, prevista dall'art. 106 cpv. 2 lett. b OSStr nel caso di segnali che non devono essere né decisi, né pubblicati. Procedura, questa, che mira essenzialmente ad indurre l'autorità ad emanare una decisione impugnabile.
Laddove l'introduzione del limite generale di 50 km/h comporta la modifica di una regolamentazione specifica vigente, la soppressione del regime anteriore soggiace all'obbligo di decisione e di pubblicazione sancito dall'art. 107 cpv. 1 OSStr. La dispensa da tale obbligo, prevista dall'art. 107 cpv. 3 lett. e OSStr per il segnale "Velocità massima 50, Limite generale" (2.30.1), non si estende alla soppressione dell'ordinamento in vigore sino a quel momento. Nella misura in cui l'introduzione del nuovo limite è integrata nella decisione di sopprimere la precedente regolamentazione, la procedura d'opposizione, prevista dall'art. 106 cpv. 2 OSStr allo scopo di provocare una decisione impugnabile, diventa comunque superflua.
3. 3.1. Nel caso concreto, a richiesta del municipio di __________ il 20 giugno 2007 l'CO 1 ha deciso di istituire il limite generale di velocità di 50 km/h sul tratto della strada cantonale compreso tra __________, sul quale, sino a quel momento, vigeva il limite di 60 km/h risalente ancora all'epoca in cui questa velocità faceva stato quale limite generale all'interno delle località.
Stando all'art. 107 cpv. 3 lett. e OSStr, la decisione in oggetto, nella misura in cui disponeva l'introduzione del limite generale di 50 km/h, era di per sé superflua. Il limite poteva infatti essere introdotto senza decisione e senza pubblicazione. Nella misura in cui veniva implicitamente disposta la soppressione del limite di 60 km/h vigente sino a quel momento, la decisione era invece necessaria e soggetta a pubblicazione (art. 107 cpv. 1 OSStr).
3.2. II 10 agosto 2007 RI 2 si è rivolto all'Ufficio della segnaletica per reclamare contro il cambiamento del limite di velocità, che nel frattempo era diventato operativo. Il 22 agosto 2007 la Divisione delle costruzioni gli ha trasmesso la decisione 20 giugno 2007 dell'CO 1, spiegando e confermando il provvedimento. Mediante ricorso 10 settembre 2007 RI 2 e tre suoi famigliari hanno impugnato la risoluzione del 20 giugno 2007 davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della regolamentazione soppressa.
Con il giudizio qui impugnato il Consiglio di Stato ha parzialmente accolto il ricorso, trasmettendo gli atti all'CO 1 affinché procedesse alla pubblicazione della decisione con la quale aveva abolito il limite di 60 km/h. Scostandosi dalla chiara ed inequivocabile indicazione fornita dai ricorrenti circa l'oggetto dell'impugnativa, il Governo ha anzitutto ritenuto che questa non fosse rivolta contro l'atto datato 20 giugno 2007 dell'CO 1, ma contro lo scritto 22 agosto 2007 della Divisione delle costruzioni, nel quale sarebbe ravvisabile una decisione di rigetto dell'opposizione al nuovo limite di 50 km/h, manifestata dall'insorgente RI 2 con il reclamo del 10 agosto 2007. Fatta questa premessa, senza tuttavia trarne alcuna deduzione concreta, l'Esecutivo cantonale ha comunque statuito sulla legittimità formale della risoluzione 20 giugno 2007 dell'CO 1, ritenendo che fosse affetta da un difetto insanabile, poiché non era stata pubblicata sebbene dovesse essere obbligatoriamente oggetto di divulgazione nella misura in cui sopprimeva in modo implicito il vigente limite di 60 km/h. Ne ha quindi concluso che la decisione fosse da rinviare all'ufficio che l'aveva adottata, affinché procedesse alla pubblicazione mancante.
A livello di motivazione, il giudizio governativo impugnato non si pronuncia sulla legittimità materiale della decisione 20 giugno 2007 dell'CO 1. Silente al riguardo è pure il dispositivo del giudizio, che non annulla, non modifica e nemmeno conferma il provvedimento censurato, limitandosi a dichiarare di accogliere parzialmente il ricorso e di rinviare gli atti all'istanza inferiore per rimediare alla mancata pubblicazione della risoluzione con cui era stato soppresso il vecchio limite di 60 km/h. Lasciando in sostanza sussistere la decisione censurata, il giudizio del Consiglio di Stato non ha dunque posto fine al procedimento di ricorso. La litispendenza, determinata dall'impugnativa inoltratagli, non è cessata. Limitandosi a rinviare gli atti all'istanza inferiore, affinché ponga rimedio al difetto di pubblicazione, il giudizio governativo non impone all'CO 1 di adottare una nuova decisione. La sollecita soltanto a pubblicare quella che ha già preso il 20 giugno 2007, affinché possa essere eventualmente contestata da ulteriori interessati. Non invece dagli stessi insorgenti, poiché questi l'hanno già impugnata con un ricorso, che il Consiglio di Stato, con il giudizio qui in esame, ha evaso soltanto parzialmente.
3.3. Stando così le cose, ben si può configurare il giudizio governativo censurato alla stregua di una decisione incidentale, volta esclusivamente a recuperare la pubblicazione mancante, in attesa di statuire ulteriormente sul merito del gravame 10 settembre 2007. Non essendo il giudizio impugnato in grado di procurare ai ricorrenti un danno non altrimenti riparabile, il ricorso risulta dunque irricevibile. Gli atti vanno retrocessi al Consiglio di Stato affinché si pronunci nel merito dell'impugnativa inoltratagli da RI 1, RI 2, RI 3 e RI 4 contro la decisione 20 giugno 2007 dell'CO 1 non appena sarà scaduto il termine di ricorso, che inizierà a decorrere a seguito della sua pubblicazione.
4. La tassa di giustizia segue la soccombenza dei ricorrenti (art. 28 LPamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 32 LCStr; 4a ONC; 22, 101, 106, 107 OSStr; 10 LACS; 23 ss., 28 RLACS; 3, 18, 28, 31, 43, 44, 46, 60, 61 e 65 LPamm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è irricevibile.
§. Gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché statuisca sul merito dell'impugnativa 10 settembre 2007 come indicato al consid. 3.3. del presente giudizio.
2. La tassa di giudizio di fr. 400.- è posta a carico dei ricorrenti in solido.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 segg. legge sul Tribunale federale del 17 giugno 2005; LTF; RS 173.110).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario