Incarto n. 52.2007.360
Lugano 16 luglio 2008
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 12 ottobre 2007 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 26 settembre 2007 (n. 4930) del Consiglio di Stato che annulla la licenza edilizia 14 giugno 2007 rilasciata dal municipio di __________ all'insorgente per approntare una piazza di raccolta intermedia per rifiuti ingombranti in località __________ (part. __________);
viste le risposte:
- 2 novembre 2007 del __________;
- 6 novembre 2007 del Consiglio di Stato;
- 19 novembre 2007 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente è contitolare della ditta __________, società in nome collettivo specializzata in trasporti, commercio di carburanti e legname e costruzioni stradali, che è anche assuntrice del servizio raccolta rifiuti per conto del consorzio dei comuni della __________. La sede operativa della ditta è situata in località __________ / __________, su un terreno (part. __________) situato sulla sponda sinistra del __________, nella zona mista (M), artigianale-residenziale.
D'intesa con il consorzio raccolta rifiuti, nel 2005, il ricorrente ha messo in esercizio sul retro del suo stabilimento una piazza per la raccolta intermedia per rifiuti ingombranti su una platea in cemento armato, di ca. m 14 x 11, adibita a suo tempo a vasca di contenimento di serbatoi per l'olio combustibile. A seguito dell'intervento dei vicini qui resistenti, proprietari di una casa d'abitazione situata ad una cinquantina di metri dall'impianto, che avevano lamentato il mancato esperimento di una procedura di rilascio della licenza edilizia, il 9 maggio 2007, il ricorrente ha chiesto al municipio di __________ di rilasciargli il permesso necessario.
L'impianto, recintato ed aperto alle economie domestiche dei comuni consorziati una volta al mese, consiste nella semplice suddivisione della vasca in quattro settori per la raccolta separata di legname, ferro, rifiuti ingombranti ed elettrodomestici, in attesa di essere evacuati verso ditte specializzate nello smaltimento dei vari generi di rifiuti.
Alla domanda si sono opposti i resistenti, contestando la conformità di zona dell'impianto e le ripercussioni ambientali che ne deriverebbero.
Raccolto l'avviso favorevole dei servizi generali del Dipartimento del territorio, il 14 giugno 2007 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo l'opposizione dei vicini.
B. Con giudizio 26 settembre 2007 il Consiglio di Stato ha annullato la predetta licenza, accogliendo l'impugnativa contro di essa interposta dagli opponenti.
Il Governo ha in sostanza ritenuto che l'impianto non potesse essere autorizzato poiché, essendo destinato soltanto al deposito intermedio di rifiuti, non sarebbe conforme alla funzione della zona mista, che ammetterebbe soltanto insediamenti destinati allo svolgimento di attività produttive non moleste o poco moleste.
Per il genere di attività qui in discussione (deposito di rifiuti ingombranti) occorrerebbe costituire un'apposita zona di piano regolatore.
C. Contro il predetto giudizio, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino della licenza rilasciatagli dal municipio.
Il ricorrente contesta in sostanza la tesi del Consiglio di Stato, sostenendo che la zona mista ammetterebbe anche attività lavorative come quella in oggetto.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni. A conclusioni diametralmente opposte perviene invece il municipio, chiedendo, pure senza formulare osservazioni, il ripristino della licenza annullata.
Per la conferma del giudizio impugnato si esprimono invece gli opponenti, contestando in dettaglio le tesi dell'insorgente con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. 1.1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 cpv. 1 della legge edilizia cantonale del 13 marzo 1991 (LE; RL 7.1.2.1). La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dal giudizio impugnato, è certa (art. 21 cpv. 2 LE). Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
1.2. Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti (art. 18 legge di procedura sulle cause amministrative del 19 aprile 1966, LPamm; RL 3.3.1.1). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione emerge chiaramente dalla tavole processuali ed è nota a questo Tribunale da precedenti contestazioni riguardanti il medesimo fondo (STA n. 52.2003.289 del 1. dicembre 2003 e STA n. 52.2006.233 del 12 settembre 2006).
2. Conformità di zona
2.1.
2.1.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a della legge 22 giugno 1979 sulla pianificazione del territorio (LPT; RS 700), ripreso dall'art. 70 cpv. 2 della legge cantonale di applicazione della legge federale sulla pianificazione del territorio del 23 maggio 1990 (LALPT; RL 7.1.1.1), l'autorizzazione a costruire è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Ciò significa che nelle singole zone possono essere autorizzati soltanto insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella funzione assegnata alla zona di situazione. Non basta che non si pongano in contrasto con tale funzione, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alle finalità perseguite dal piano regolatore. Per essere autorizzate le nuove costruzioni devono apparire collegate da un nesso adeguato alla funzione della zona in cui si collocano (RDAT II-1994 n. 56 pag. 105; STA n. 52.2003.289 del 1. dicembre 2003; Alexander Ruch, Kommentar zum RPG, ad art. 22, n. 70 seg.; Adelio Scolari, Commentario, II. ed., Cadenazzo 2002, ad art. 67 LALPT n. 472).
2.1.2. Le zone artigianali sono riservate agli insediamenti destinati allo svolgimento di attività produttive su piccola scala, con l'impiego di limitate risorse personali ed infrastrutturali, che ingenerano modiche ripercussioni ambientali (Scolari, op. cit., ad art. 67 LALPT, n. 484). Alle attività produttive svolte su scala più vasta, che provocano immissioni di maggiore portata, sono invece riservate le zone industriali. La nozione di artigianato è dunque da intendere soprattutto in contrapposizione a quella di industria sotto il profilo della molestia. Determinante, ai fini della distinzione, non è tanto la natura dei processi produttivi, quanto piuttosto l'entità delle ripercussioni ingenerate sull'ambiente circostante, soprattutto nell'ottica della loro compatibilità con la funzione abitativa. Insediamenti industriali, a differenza di quelli artigianali, sono in effetti sostanzialmente inconciliabili con quelli residenziali.
2.1.3. Le zone miste sono comprensori nei quali sono ammessi insediamenti di tipo eterogeneo, ma atti a coesistere. Zone miste a vocazione residenziale ed artigianale sono comparti territoriali nei quali, oltre agli insediamenti destinati all'abitazione, sono ammesse anche costruzioni riservate allo svolgimento di attività produttive, che travalicano i limiti di quelle attività (piccoli commerci o laboratori) abilitate ad insediarsi nelle zone residenziali anche in assenza di una riserva in loro favore, siccome subalterne alla funzione abitativa.
2.1.4. Per caratterizzare meglio la tipologia degli interventi ammissibili all'interno delle singole zone, numerosi piani di utilizzazione suddividono le attività connesse all'uso delle costruzioni in tre categorie, differenziate fra loro in base al grado di molestia.
Non moleste sono le attività che non ingenerano ripercussioni ambientali diverse da quelle derivanti dalla funzione abitativa. Poco moleste sono invece considerate le attività che provocano immissioni occasionali, ovvero superiori a quelle che derivano dall'abitare, ma che possono essere ammesse in quanto compatibili per intensità e durata con la funzione residenziale. Moleste sono infine definite le attività che superano questo limite.
Questi concetti, di natura pianificatoria e non ecologica, vanno applicati indipendentemente dalle disposizioni del diritto ambientale, valutando in modo astratto, secondo criteri oggettivi, le ripercussioni solitamente derivanti da un certo tipo d'insediamento (STA n. 52.2006.235 del 22 settembre 2006 consid. 3; RDAT I-2002 n. 59; URP 1989, pag. 88; Scolari, op. cit., ad art. 28 LALPT, n. 250; Erich Zimmerlin, Kommentar zum Baugesetz des Kt. Aargau, II. ed., § 130 seg.).
2.2. La zona (M), in cui verrebbe a sorgere il controverso impianto, è definita mista, artigianale-residenziale. Si tratta di un piccolo comparto territoriale, situato in riva al fiume __________, in posizione discosta dall'abitato, all'intersezione fra la strada del fondovalle e quella che sale verso __________. Questa zona, caratterizzata dalla presenza di alcuni fabbricati ad uso deposito e di alcune case d'abitazione, è riservata alla costruzione di edifici a carattere artigianale poco molesto o non molesto. L'abitazione primaria è invece ammessa soltanto se collegata alle attività lavorative della zona (art. 33 delle norme di attuazione del piano regolatore; NAPR di __________). Prioritaria è dunque la funzione artigianale.
Attività non moleste, secondo la definizione dell'art. 8 NAPR, sono considerate le attività che non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano dall'abitare (lett. a). Poco moleste sono invece le attività in cui il lavoro si svolge solo di giorno e che determinano immissioni con frequenza discontinua e limitata nel tempo (lett. b). Moleste sono infine le attività con ripercussioni più marcate (lett. c).
3. 3.1. Nel caso concreto, il controverso impianto è essenzialmente volto ad accogliere, a scopo di deposito temporaneo, i rifiuti ingombranti prodotti dalle economie domestiche dei comuni aderenti al consorzio raccolta rifiuti della __________. I rifiuti verrebbero consegnati ad orari prestabiliti sotto sorveglianza di un addetto, che provvederebbe a smistarli nei comparti in cui il deposito è strutturato, dove rimarrebbero in giacenza, in attesa di essere trasportati verso le ditte specializzate nello smaltimento.
L'impianto non serve di per sé alla produzione di beni di consumo. Esso si inserisce comunque come stadio intermedio nel ciclo economico, che non si limita alla produzione, ma comprende anche i processi di eliminazione dei beni di consumo diventati inservibili. Sotto questo profilo, considerate le limitate dimensioni della piazza di raccolta, non appare per nulla insostenibile assimilarle ad un impianto destinato all'esercizio di un'attività artigianale. Anche se la semplice, temporanea giacenza dei rifiuti ingombranti costituisce l'aspetto predominante, l'esercizio dell'impianto comporta comunque una certa attività lavorativa. L'accettazione, la cernita, la riduzione dei volumi, l'immagazzinamento, la custodia e la successiva evacuazione dei rifiuti che vi vengono apportati impegnano in effetti alcuni dipendenti dell'impresa del ricorrente. Non si tratta, dunque, di un'attività nuova ed estranea, ma di processi lavorativi che si integrano convenientemente nel quadro delle attività svolte dalla ditta del ricorrente, senza alterarne la sostanza in misura apprezzabile e senza ingenerare ripercussioni ambientali sostanzialmente nuove.
A torto, il Consiglio di Stato ha escluso che la destinazione dell'impianto potesse essere considerata artigianale. La nozione di attività artigianale non si esaurisce nella produzione di beni di consumo su piccola scala, ma comprende anche altre attività lavorative e di servizio, che per le loro caratteristiche intrinseche non sono riconducibili né alle attività industriali, né alle attività commerciali. Determinanti ai fini della qualifica non sono tanto le modalità con cui vengono esercitate, quanto piuttosto le ripercussioni ambientali che ne derivano. Sostituendosi senza validi motivi al municipio nell'interpretazione di un concetto giuridico indeterminato qual è quello di attività artigianali, il Governo si è in definitiva arrogato un potere di cognizione che non gli compete, disattendendo l'autonomia del comune di __________ (art. 50 Costituzione federale della Confederazione svizzera del 18 aprile 1999; Cost. fed.; RS 101).
A nulla giova ai resistenti obiettare che l'impianto è destinato ad assicurare un servizio pubblico. Il fatto che l'attività svolta dal ricorrente rappresenti anche un servizio a favore della collettività, che gliel'ha delegato, non impedisce affatto di ravvisarvi una destinazione artigianale. Irragionevole, considerate le limitate dimensioni dell'impianto, è la pretesa del Consiglio di Stato di creare una zona ad esso appositamente destinata attraverso una modifica del piano regolatore.
3.2. Allo stesso risultato si perverrebbe peraltro anche nel caso in cui si volesse considerare il controverso impianto di raccolta dei rifiuti alla stregua di una cambiamento parziale della destinazione del preesistente deposito degli oli combustibili; attività commerciale, che l'impresa del ricorrente ha legittimamente svolto per anni sull'area che verrebbe da esso occupata.
Anche volendo considerare questa attività contraria alla funzione specifica della zona di utilizzazione, il parziale cambiamento delle modalità di utilizzazione del sedime rientrerebbe comunque nei limiti dei cambiamenti ammessi dall'art. 72 cpv. 2 LALPT.
3.3. Considerando poco molesta l'attività della piazza di raccolta, il municipio non ha affatto abusato della latitudine di giudizio che gli art. 8 lett. b e 33 NAPR gli riservano in punto all'individuazione del contenuto normativo di questa specifica. Sia l'accettazione, sia la successiva evacuazione dei rifiuti si svolgono soltanto di giorno. Le immissioni foniche, prodotte soltanto durante alcuni giorni al mese, sono modiche, poiché hanno frequenza discontinua e limitata nel tempo. Sono dunque compatibili con l'uso residenziale della zona. A maggior ragione si giustifica questa conclusione se si considera, che gli insediamenti abitativi vi sono ammessi soltanto se connessi con le attività artigianali alla quale la zona è prioritariamente destinata.
4. Compatibilità ambientale
4.1. Secondo l'art. 11 cpv. 2 della legge federale del 7 ottobre 1983 sulla protezione dell'ambiente (LPAmb; RS 814.01), indipendentemente dal carico inquinante esistente, le emissioni, nell’ambito della prevenzione, devono essere limitate nella misura massima consentita dal progresso tecnico, dalle condizioni d'esercizio e dalle possibilità economiche. Le limitazioni delle emissioni sono inasprite se è certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti (cpv. 3).
Il Consiglio federale fissa, mediante ordinanza, i valori limite delle immissioni per la valutazione degli effetti dannosi o molesti (art. 13 LPAmb). I valori limite delle immissioni per il rumore e le vibrazioni sono stabiliti in modo che, secondo la scienza o l'esperienza, le immissioni inferiori a tali valori non molestino considerevolmente la popolazione (art. 15 LPAmb).
La costruzione di impianti fissi è autorizzata solo se le immissioni foniche da essi prodotte non superano da sole i valori di pianificazione nelle vicinanze (art. 25 cpv. 1 LPAmb), che sono fissati al di sotto dei valori limite delle immissioni (art. 23 LPAmb). Sono considerati impianti fissi nuovi anche tutti gli impianti di cui viene cambiata completamente l'utilizzazione (art. 2 cpv. 2 dell'ordinanza 15 dicembre 1986 contro l'inquinamento fonico (OIF, RS 814.41). Ciò si verifica quando gli impianti fissi esistenti vengono modificati in misura tale dal profilo costruttivo o funzionale, che quanto rimane dell'impianto preesistente, valutato secondo criteri ambientali, si situa in posizione subalterna rispetto alla parte modificata (DTF 125 II 643 consid. 17a pag. 670; 123 II 325 consid. 4c/aa pag. 329; STA n. 52.2006.235 del 22 settembre 2006 consid. 4).
4.2. In concreto, anche se si volesse ravvisare nell'approntamento della controversa piazza di raccolta per rifiuti una modificazione sostanziale dell'impianto fisso esistente, non v'è motivo di ritenere che le modeste immissioni foniche ingenerate dal suo esercizio disattendano i valori di pianificazione fissati dall'art. 33 NAPR, che assegna alla zona mista il grado di sensibilità III, e dall'allegato 6 dell'OIF, che alle zone con questo grado di sensibilità attribuiscono un valore di pianificazione diurno di 60 dB (A). Le condizioni d'esercizio della piazza di raccolta appaiono atte senz'altro ad assicurare una gestione ordinata e rispettosa dell'ambiente circostante.
5. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va dunque accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e ripristi-nando la licenza edilizia rilasciata dal municipio all'insorgente.
La tassa di giustizia e le ripetibili di entrambe le istanze sono a carico dei resistenti secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 72 LALPT; 11 seg. LPAmb; 8 OIF; 21 LE; 8, 33 NAPR di __________; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 LPamm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1 la decisione 26 settembre 2007 (n. 4930) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. la licenza edilizia 14 giugno 2007 rilasciata dal municipio di __________ all'insorgente è confermata.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'500.- è posta a carico dei resistenti, che rifonderanno fr. 2'500.- al ricorrente a titolo di ripetibili di prima e di seconda istanza.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 seg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 seg. LTF).
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario