Incarto n. 52.2007.347
Lugano 12 novembre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 5 ottobre 2007 di
RI 1 patrocinato da: PA 1
contro
la decisione 18 settembre 2007 del Consiglio di Stato (n. 4668), che sospende l’insorgente dalla funzione di docente ed in parte (50%) dallo stipendio nell’ambito di un’inchiesta amministrativa;
vista la risposta 22 ottobre 2007 della Sezione amministrativa del DECS;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente RI 1, nato nel 1956, è docente di educazione manuale e tecnica alla scuola media di __________, presso la quale è nominato a tempo pieno.
Lunedì 14 maggio 2007 il ricorrente ha acquistato o tentato di acquistare in diversi negozi di __________, per sé e per la sua compagna __________, gioielli e telefoni cellulari per un valore complessivo di fr. 1'467.-, che ha pagato o tentato di pagare con una carta di credito intestata ad un collega di lavoro, che l’avrebbe smarrita. Con la stessa carta, lo stesso giorno, il ricorrente ha inoltre tentato di prelevare presso il bancomat UBS di __________ fr. 1'000.- dal conto del collega.
Per questi fatti, il Procuratore pubblico ha aperto un procedimento penale a carico del ricorrente per truffa, falsità in documenti ed abuso di un impianto per l’elaborazione di dati.
B. Il 22 maggio 2007 il Consiglio di Stato ha, a sua volta, avviato nei confronti di RI 1 un'inchiesta amministrativa, che comunque è stata immediatamente sospesa in attesa delle risultanze del procedimento penale.
Due settimane dopo, il 5 giugno 2007 il ricorrente ha inoltrato all'autorità cantonale un certificato medico, che attestava la sua totale incapacità lavorativa per malattia, a far tempo dal 21 maggio per una durata da determinare, ma di almeno un mese.
Il 28 giugno 2007 il ricorrente si è impegnato davanti al Pretore di __________ a versare ai due figli ed alla moglie, dalla quale si sta separando, l'importo di fr. 4'000.- al mese a titolo di alimenti.
C. In relazione ai fatti sopra descritti, con decreto d'accusa 3 luglio 2007 il Procuratore Pubblico ha condannato il ricorrente ad una pena pecuniaria di fr. 2'400.-, sospesa a titolo condizionale per due anni, nonché al pagamento di una multa di fr. 400.-, per ripetuta truffa, consumata e mancata, ripetuta falsità in documenti e ripetuto, tentato abuso di un impianto per l'elaborazione di dati.
Alla fine di luglio, il ricorrente è partito con la compagna alla volta dei Caraibi per una meritata vacanza.
D. Giovedì 6 settembre 2007, tre giorni dopo l’inizio dell’anno scolastico, RI 1 è rientrato dalla vacanza ai Carabi.
Il giorno seguente, ha avuto un incontro con il capo dell'Ufficio insegnamento medio, nel corso del quale ha palesato l'intenzione di rassegnare le dimissioni.
Invece delle dimissioni, il 14 settembre 2007 il ricorrente ha inoltrato un nuovo certificato medico, che gli attestava in via retrospettiva un'inabilità lavorativa totale, a tempo indeterminato, per uno stato ansioso-depressivo, che si sarebbe manifestato quando si trovava ancora in vacanza ai Carabi, a partire dal 3 di quel mese, data della riapertura delle scuole.
E. Preso atto del decreto d'accusa, nel frattempo passato in giudicato, con decisione 18 settembre 2007 il Consiglio di Stato ha riattivato l'inchiesta amministrativa, sospendendo il ricorrente in via provvisionale dalla funzione e dal versamento di metà dello stipendio.
F. Contro la predetta misura cautelare, RI 1 è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento.
L’insorgente sostiene che il Governo, avendo rinunciato a sospenderlo dalla funzione al momento dell'apertura dell'inchiesta, non potrebbe più adottare un simile provvedimento. La sospensione del versamento di metà dello stipendio (fr. 6'483.55 al mese), prosegue, sarebbe peraltro lesiva del diritto, anche perché lo priverebbe di qualsiasi sostentamento in un momento, in cui, oltre tutto, è inabile al lavoro per malattia.
RI 1 chiede che al ricorso venga conferito effetto sospensivo e che gli sia concessa l'assistenza giudiziaria ed il gratuito patrocinio.
G. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, contestandone le tesi con argomenti che per quanto necessario saranno discussi nei seguenti considerandi e rilevando, in particolare, che una visita medica fiscale ha attestato la sua piena capacità lavorativa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 67 cpv. 1 lett. a LOrd. La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dal provvedimento censurato, è certa (art. 43 PAmm). Il ricorso, tempestivo (art. 46 PAmm), è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere emanato sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Nemmeno l’insorgente chiede l’assunzione di particolari prove.
2. 2.1. Giusta l’art. 38 LOrd, se l’interesse dell’inchiesta o dell’amministrazione lo esigono, il Consiglio di Stato ha la facoltà di sospendere anche immediatamente dalla carica e di privare totalmente o parzialmente dello stipendio oppure trasferire provvisoriamente ad altra funzione il dipendente nei confronti del quale è stata aperta un’inchiesta disciplinare.
La norma, recante il titolo marginale sospensione in caso d’inchi-esta, si inserisce nel quadro delle disposizioni della LOrd, che regolano la repressione delle violazioni dei doveri di servizio (cfr. titolo VI della legge). Essa conferisce all’autorità di nomina il potere di adottare, a titolo transitorio, determinate misure nei confronti dei dipendenti contro i quali è stata aperta un’inchiesta disciplinare.
2.2. La sospensione dalla carica è una misura cautelare, immediatamente esecutiva (art. 21 cpv. 4 PAmm), volta a salvaguardare gli interessi generali della pubblica amministrazione e quelli specifici dell’inchiesta. Essa si giustifica nei casi in cui v’è da temere che la permanenza in servizio del dipendente possa rendere più difficile la conduzione delle indagini o pregiudicare l’inte-resse del servizio coinvolto (STA 19.9.2005 n. 52.2005 270; Guido Corti, Illecito penale, procedimento disciplinare e sospensione provvisionale del dipendente durante l’inchiesta, RDAT II 1998, 453 seg.).
2.3. Anche la privazione temporanea dello stipendio è un provvedimento cautelare. A differenza della sospensione dalla carica, alla quale è correlata, questa misura è soltanto volta a tutelare gli interessi economici dell’ente pubblico. Il suo scopo precipuo è essenzialmente quello di evitare che il datore di lavoro continui a versare al dipendente sospeso uno stipendio in assolvimento di un obbligo dal quale potrebbe eventualmente risultare sollevato al termine del procedimento disciplinare. Non ogni sospensione provvisoria dalla carica deve essere accompagnata dalla privazione temporanea dello stipendio. Ogni privazione temporanea dello stipendio presuppone tuttavia una sospensione cautelare dalla carica.
2.4. Tanto la sospensione provvisionale dal servizio, quanto la privazione cautelare dello stipendio, sono volte a regolare una determinata situazione di fatto e di diritto nell'attesa della decisione di merito. Nell'adozione di simili provvedimenti, l'autorità fruisce di un ampio potere discrezionale, non solo perché le misure provvisionali soggiacciono per loro intrinseca natura al principio di opportunità (art. 21 cpv. 1 PAmm), ma anche perché lo stesso procedimento disciplinare è retto da tale principio.
2.5. L'autorità deve comunque rispettare il principio di proporzionalità (Corti, loc. cit., pag. 456). L'interesse dell'ente pubblico a salvaguardare l'ordinato andamento del servizio coinvolto, allontanando temporaneamente il dipendente oggetto d'inchiesta, deve in particolare prevalere sull'interesse di quest'ultimo a continuare ad esercitare le sue funzioni, evitando il danno d'immagine che la sospensione dal servizio, ancorché provvisoria, inevitabilmente trae seco. La privazione totale o parziale dello stipendio deve dal canto suo apparire giustificata da una mancanza grave, che renda improbabile la continuazione del rapporto d'impiego. La mancata prestazione di servizio da parte del dipendente sospeso non basta. Occorre che la sospensione dalla carica sia da ricondurre ad un comportamento apparentemente riprovevole del dipendente (ZBl 2000, 487).
2.6. Il Tribunale cantonale amministrativo, chiamato quale autorità di ricorso a statuire sulla legittimità di una misura cautelare adottata nell'ambito di un'inchiesta disciplinare, dispone, in linea di massima, di pieno potere di cognizione (art. 70 cpv. 1 PAmm). Esso deve comunque evitare, al pari dell'autorità che le ha adottate, di anticipare la decisione di merito.
Il giudizio deve per principio fondarsi sui fatti così come emergono dagli atti di causa (Marco Borghi/Guido Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 21 PAmm, n. 1 c).
3. 3.1. Nel caso concreto, il 22 maggio 2007 Consiglio di Stato ha aperto nei confronti di RI 1 un'inchiesta amministrativa allo scopo di accertare se i fatti, di cui si è detto in narrativa, non costituissero una violazione dei doveri di servizio. Almeno formalmente, il Governo non ha sinora aperto alcun procedimento disciplinare a carico del ricorrente.
Questi non pretende comunque che i provvedimenti censurati siano da annullare perché non sono stati adottati nell'ambito di un procedimento disciplinare, come presuppone l’art. 38 LOrd.
A ragione, poiché il fatto che siano stati adottati nell’ambito di un’inchiesta definita amministrativa, ovvero di un'indagine di natura conoscitiva, analoga all'assunzione delle informazioni preliminari del procedimento penale (art. 178 CPP), non ne giustifica l’annullamento. Al di là dell’imprecisa terminologia utilizzata dall'autorità, l'inchiesta è infatti stata aperta nei suoi confronti e l'ipotesi di violazione dei doveri di servizio gli è stata chiaramente prospettata.
3.2. L'insorgente contesta le misure cautelari adottate nei suoi confronti obiettando che sarebbero intempestive. Non essendo state adottate immediatamente al momento dell'apertura dell'inchiesta, il Consiglio di Stato avrebbe in sostanza perso il diritto di adottarle.
L'eccezione è priva di fondamento. Anzitutto, perché i provvedimenti cautelari possono essere adottati ad ogni stadio della procedura a seconda delle necessità. In secondo luogo, perché la situazione processuale dopo l’apertura dell'inchiesta, si è modificata in misura significativa. Al momento dell'apertura dell'inchiesta (22 maggio 2007), il ricorrente era soltanto accusato. Godeva ancora della presunzione d'innocenza. L'anno scolastico volgeva inoltre al termine ed il ricorrente si era ammalato, per cui è comprensibile che l'autorità abbia rinunciato a sospenderlo dall’insegnamento.
Al momento in cui il Consiglio di Stato l'ha invece sospeso dalla carica e privato di metà dello stipendio (18 settembre 2007), il ricorrente era stato condannato. Le sue responsabilità erano state accertate con giudizio cresciuto in giudicato.
Vero è che il Consiglio di Stato non ha agito con particolare sollecitudine. Il ricorrente non è tuttavia estraneo al ritardo, poiché con il suo comportamento ha indotto l'autorità a ritenere che non fosse più interessato a riprendere l'insegnamento. Anzitutto, restando in vacanza ai Caraibi anche durante le due ultime settimane d'agosto, quando i docenti dovrebbero invece essere a disposizione dell'autorità scolastica. In secondo luogo, manifestando l'intenzione di inoltrare le dimissioni, salvo poi ricredersi una settimana dopo e presentare un nuovo certificato medico, di dubbia attendibilità, che gli attestava una totale incapacità al lavoro per una sindrome ansioso-depressiva, insorta quando la vacanza oltremare stava volgendo al termine.
Questa sindrome, che colpisce il ricorrente quando non è in vacanza, gli impedisce forse di lavorare, ma non impedisce di certo al Consiglio di Stato di sospenderlo provvisoriamente dalla carica, ora che dispone di ulteriori elementi di giudizio. Tanto meno quando si consideri che il medico di fiducia dello Stato il 2 ottobre 2007 ha accertato che l’insorgente è abile al lavoro.
3.3. Per quanto riguarda il merito delle misure cautelari, la sospensione dalla funzione non presta il fianco a critiche di sorta. L'interesse dello Stato ad allontanare, a titolo cautelare, il docente RI 1 dall'insegnamento prevale di gran lunga sull'interesse dell'insorgente ad evitare il discredito, che inevitabilmente è connesso ad un simile provvedimento. Discredito, che peraltro viene ad aggiungersi a quello derivante dai reati a danno di un collega, per i quali l'insorgente è stato condannato.
Le esigenze di rettitudine e di correttezza poste in capo alla figura del docente, la gravità dei reati accertati, la notorietà che la vicenda ha assunto nell'ambito della scuola in cui il ricorrente insegna ed il rifiuto dei colleghi di collaborare con lui in qualsiasi progetto educativo giustificano ampiamente il provvedimento.
3.4. Parimenti da confermare è la privazione temporanea di metà dello stipendio. I reati per i quali il ricorrente è stato condannato appaiono particolarmente riprovevoli, non solo perché commessi da un docente, ma anche perché commessi a danno di un collega. Non si può dunque escludere a priori che, oltre ad un licenziamento amministrativo (art. 60 cpv. 3 lett. c LOrd), possano giustificare anche l’adozione di sanzioni disciplinari gravi, quali, ad esempio, la sospensione dall’impiego con privazione dello stipendio (art. 32 cpv. 1 lett. c LOrd). La privazione temporanea dello stipendio può dunque essere confermata quantomeno nella misura in cui può risultare atta ad assicurare l’effettività di un’eventuale sanzione disciplinare di questa natura, che venisse pronunciata durante il periodo di disdetta.
3.5. Dal profilo della proporzionalità, è sufficiente rilevare che il ricorrente non ha reso verosimile che la decurtazione dello stipendio verrebbe a gettarlo in una situazione d’indigenza. È peraltro dubbio che la riduzione temporanea di metà dello stipendio di un docente di scuola media (fr. 84’286.- all’anno), che può permettersi di trascorrere un mese di vacanza ai Caraibi, costituisca una misura insopportabile dal profilo economico. È ben vero che lo stipendio residuo non copre nemmeno gli alimenti che RI 1 deve passare alla moglie ed ai figli, ma il ricorrente non ha comunque dimostrato di trovarsi senza altre risorse. L’esigenza di tutelare gli interessi economici dello Stato non può d’altro canto dipendere dagli obblighi finanziari e dal tenore di vita del ricorrente.
4. Per gli stessi motivi indicati al precedente considerando e per le inesistenti aspettative di esito favorevole dell’impugnativa, va pure respinta la richiesta di concessione dell’assistenza giudiziaria e del gratuito patrocinio.
La tassa di giustizia è posta a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 38, 67 LOrd; 3, 18, 21, 43, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 1’000.- è a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 seg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 seg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario