Incarto n. 52.2007.309
Lugano 16 ottobre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 7 settembre 2007 di
RI 1 RI 2 tutti patrocinati da: PA 1
contro
la decisione 21 agosto 2007 del Consiglio di Stato (n. 4092) che: dichiara nulla la decisione 21 agosto 2006 (n. 1334) con cui il RI 1 toglie la demanialità ad un terreno (part. 798) destinato alla costruzione di una strada; annulla la decisione 4 ottobre 2006 con cui il consiglio comunale di __________ approva la vendita del terreno di cui sopra;
viste le risposte:
- 19 settembre 2007 del Consiglio di Stato;
- 24 settembre 2007 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il piano regolatore (PR) attualmente in vigore a __________, approvato dal Consiglio di Stato nel 1995 e modificato nel 1991, istituisce in località __________ un'ampia zona AP/EP, destinata ad infrastrutture private d'interesse pubblico. A questa zona appartengono in particolare due terreni (part. 927 e 930), di proprietà della __________, che vi gestisce una casa per anziani. I due fondi sono separati da una striscia di terreno, destinata alla realizzazione del tratto di strada di servizio, che ancora manca per completare il collegamento tra la __________ (part. 798) e la strada cantonale.
B. Il 30 maggio 2006 il consiglio comunale di __________ ha adottato alcune varianti di PR sottopostegli dal municipio con messaggio del 9 gennaio 2006 (n. 131). Una di queste prevede di rinunciare alla realizzazione del tratto della strada di servizio che attraversa le proprietà della __________, sostituendolo con un percorso pedonale, fissato a titolo indicativo, in quanto da coordinare con il previsto ampliamento della casa per anziani.
Contro questa variante di PR, pubblicata dal 21 agosto al 21 settembre 2006, sono insorti davanti al Consiglio di Stato CO 1, proprietari di una casa d'abitazione (part. 931) situata a monte dei terreni della casa per anziani.
Il ricorso è tuttora pendente.
C. Il 21 agosto 2006 il municipio di __________ ha deciso di trasformare da bene amministrativo in bene patrimoniale la striscia di terreno (697 mq della part. 798) che separa i fondi della __________.
Il 28 seguente, lo stesso municipio ha poi sottoposto al consiglio comunale un messaggio (n. 134/2006), con cui ha proposto di autorizzare la vendita della predetta striscia di terreno alla __________ al prezzo simbolico di fr. 1.00 e di approvare una convenzione fra il comune e la fondazione, volta a regolare il progetto edificatorio e la costruzione del sentiero pubblico di collegamento fra la __________ e la strada cantonale.
Nella seduta del 4 ottobre 2006 il consiglio comunale ha approvato a larga maggioranza il messaggio sottopostogli dal municipio, con le modifiche apportate alla convenzione in sede di discussione.
Contro questa decisione del legislativo e contro la precedente decisione del municipio di togliere la demanialità al terreno da cedere alla __________, CO 1 sono insorti davanti al Consiglio di Stato, chiedendone l'annullamento.
D. Con giudizio 21 agosto 2007 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso, dichiarando nulla la decisione del municipio ed annullando la decisione del legislativo in quanto consequenziale a quella dell'esecutivo.
In sostanza, il Governo ha ritenuto che la decisione del municipio di declassare il terreno da cedere alla fondazione fosse nulla, siccome resa da un organo incompetente. Di conseguenza, ha ritenuto che anche le successive decisioni del municipio fossero da annullare, siccome "adottate partendo da una condizione illegale".
E. Contro il predetto giudizio si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo il comune di __________ ed il presidente del consiglio comunale, __________, chiedendo che sia annullato e che il ricorso inoltrato da CO 1 sia respinto nel merito.
Gli insorgenti rilevano che con decisione 4 ottobre 2006 il consiglio comunale ha espressamente risolto di autorizzare la cessione a titolo di vendita di 697 mq facenti parte del mapp. n. 798 RFD di __________, svincolato dal Piano viario comunale con decisione 30 maggio 2006 del consiglio comunale e riclassificato in bene patrimoniale con risoluzione municipale del 21 agosto 2006. Il legislativo avrebbe pertanto accettato che il terreno da cedere fosse trasformato da bene amministrativo in bene patrimoniale.
F. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono CO 1, contestando le tesi degli insorgenti con succinte argomentazioni che per quanto necessario saranno discusse nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 LOC. Il comune è senz'altro legittimato ad impugnare davanti al Tribunale cantonale amministrativo un giudizio con cui il Consiglio di Stato annulla decisioni rese dai suoi organi.
Al presidente del consiglio comunale va invece negata la qualità per agire in giudizio in questa veste. Gli organi del comune non hanno in effetti qualità di parte. Il presidente del legislativo comunale avrebbe semmai potuto insorgere quale semplice cittadino avvalendosi dell'actio popularis, ma nulla permette di concludere che agisca uti civis. La questione non deve essere ulteriormente approfondita, poiché il ricorso va comunque esaminato nel merito.
2. L’art. 176 LOC suddivide i beni comunali in beni amministrativi (lett. a) ed in beni patrimoniali (lett. b). I primi servono all'adempimento di compiti di diritto pubblico e sono inalienabili (art. 177 cpv. 1 e 2 LOC). I secondi sono privi di uno scopo pubblico diretto e possono invece essere alienati, purché non siano pregiudicati gli interessi collettivi (art. 178 cpv. 1 e 2 LOC).
La classificazione dei beni comunali nelle due categorie compete per principio al legislativo comunale, che direttamente mediante esplicita decisione o indirettamente attraverso altre decisioni ne definisce la destinazione (art. 13 cpv. 1 lett. h LOC; Max Imboden/René Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., n. 116 B I seg.). Al municipio spetta invece il compito di conservarli ed amministrarli nell'ambito della destinazione ad essi attribuita (art. 179 LOC).
La classificazione di un bene comunale in una delle due categorie non è immutabile. Come i beni patrimoniali possono diventare amministrativi mediante dedica (Widmung), così i beni amministrativi possono essere convertiti in beni patrimoniali mediante dismissione. Atto di competenza del legislativo comunale.
3. 3.1. Nel caso concreto, la striscia di terreno, di proprietà del comune, che il PR riservava per collegare la __________ alla strada cantonale era senz'ombra di dubbio da annoverare fra i beni amministrativi. Essa serviva infatti all'adempimento di un compito pubblico.
Adottando la variante di PR di cui si è detto in narrativa, il consiglio comunale ha rinunciato alla realizzazione di quest'opera. Con questa decisione il legislativo comunale ha implicitamente riconosciuto che il terreno non serviva più all'adempimento di un compito pubblico. A partire da quel momento, in assenza di un'esplicita pronuncia dell'organo competente a definire la destinazione di questo terreno, la sua classificazione è quantomeno diventata incerta. Ai fini del presente giudizio non occorre comunque approfondire la questione.
3.2. Il 21 agosto 2006 il municipio ha deciso di classificare il terreno in discussione fra i beni patrimoniali. Il Consiglio di Stato ha dichiarato nullo il provvedimento per difetto di competenza dell'organo decidente. L'insorgente non contesta il giudizio governativo su questo punto. Non pretende il ripristino della decisione dichiarata nulla. Non sostiene in particolare che sia da ricondurre alla pregressa decisione del consiglio comunale, non ancora cresciuta in giudicato, di adottare la variante di PR che sopprimeva il collegamento viario. Anche su questo punto non occorre dunque dilungarsi ulteriormente.
3.3. In effetti, oggetto del contendere sono in sostanza le decisioni del consiglio comunale di vendere alla __________ il terreno che il PR riservava per la costruzione del tratto di strada mancante e di approvare una convenzione stipulata con la fondazione per l'ampliamento della casa per anziani e per la realizzazione di un passaggio pedonale.
Il Consiglio di Stato le ha annullate, ritenendole viziate dalla decisione, a suo avviso nulla, del municipio di modificare la qualifica giuridica del terreno da vendere alla fondazione. Manifestamente a torto, poiché non si può ragionevolmente negare che le decisioni del consiglio comunale sottintendano la determinazione di trasformare il bene amministrativo in un bene patrimoniale; determinazione, che non è tanto da ricondurre alla decisione 21 agosto 2006 del municipio, quanto piuttosto alla precedente decisione 30 maggio 2006 con cui lo stesso consiglio ha adottato la variante di PR che rinunciava a realizzare il previsto collegamento tra la __________ e la strada cantonale. Pregiudiziale per le decisioni del consiglio comunale qui in esame non è, in altri termini, la decisione del municipio di modificare la classificazione del suddetto bene comunale, bensì la precedente decisione 30 maggio 2006 dello stesso legislativo di adottare la variante di PR. Decisione di natura pianificatoria, destinata ad esplicare effetti anche sulla qualifica del bene comunale in oggetto, che i resistenti CO 1 hanno impugnato davanti allo stesso Consiglio di Stato con ricorso tuttora pendente in attesa di evasione. È in effetti evidente che, dal profilo della tutela degli interessi collettivi imposta dall'art. 178 cpv. 2 LOC quale condizione per l'alienazione di beni patrimoniali, il giudizio sulla legittimità della decisione del consiglio comunale di vendere il terreno riservato per la costruzione del tratto di strada mancante non può prescindere dall'esito del ricorso inoltrato dai vicini qui resistenti contro la variante di PR che sopprime quest'opera. Se la variante non fosse approvata, non è d'altronde dato di vedere come potrebbe essere confermata la decisione di convertire il bene amministrativo in un bene patrimoniale.
4.Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il giudizio governativo qui impugnato va annullato, poiché la decisione 21 agosto 2006 del municipio anche se nulla non è comunque atta ad invalidare le controverse decisioni del legislativo comunale. Da questo limitato profilo il ricorso del comune va dunque accolto. La richiesta dei ricorrenti di respingere l'impugnativa inoltrata da CO 1 contro le predette decisioni non può invece essere accolta, poiché il Governo non è entrato nel merito delle contestazioni contro di esse sollevate dagli insorgenti.
Da quest'altro profilo, il ricorso del comune deve essere respinto, rinviando gli atti al Consiglio di Stato, affinché entri nel merito dell'impugnativa, coordinando il nuovo giudizio che è chiamato a rendere con quello che deve ancora emanare sul ricorso inoltratogli dagli stessi insorgenti contro la variante di PR adottata dal consiglio comunale con decisione 30 maggio 2006.
Dato l'esito non si preleva tassa di giustizia. Le ripetibili si danno per compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 176, 177, 208 LOC; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso, nella misura in cui è ricevibile, è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 21 agosto 2007 del Consiglio di Stato (n. 4092) è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché proceda come indicato al considerando 4.
2. Non si preleva tassa di giustizia. Le ripetibili sono compensate.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 seg. LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 seg. LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario