Incarto n. 52.2007.223
Lugano 30 ottobre 2007
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 5 luglio 2007 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 26 giugno 2007 (n. 3306) del Consiglio di Stato, che ha negato all'insorgente l'autorizzazione per l'esercizio della professione di fiduciario immobiliare;
vista la risposta 30 luglio 2007 del Dipartimento delle istituzioni;
preso atto della replica 14 agosto 2007 della ricorrente e della duplica 29 agosto 2007 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. RI 1, 1957, qui ricorrente, ha frequentato le scuole dell'obbligo nel Cantone di __________. Nel 1978 ha iniziato a lavorare quale datatipista alla __________, diplomandosi nel contempo presso la Scuola di commercio di __________. Dal 1982 al 1989 è stata impiegata in qualità di segretaria/collaboratrice di vendita presso l'__________ di __________. Dal 1991 al 1994 ha svolto la professione di collaboratrice immobiliare presso l'__________ di __________. Dopo di che dal 1996 al 1998 è stata attiva nella medesima funzione per conto della __________ di __________, ove ha pure svolto delle supplenze durante il periodo tra il 1998 e il 2000. Nel 2001 ha conseguito l'attestato professionale federale di amministratrice di immobili ed ha quindi iniziato a svolgere un'attività lucrativa indipendente quale titolare della __________, ditta individuale attiva nell'amministrazione, nella vendita e acquisto di immobili, nonché nel settore delle consulenze immobiliari.
B. Dopo essere stata a più riprese interpellata dalla Divisione della giustizia, il 22 agosto 2006 RI 1 ha presentato una richiesta per il rilascio dell'autorizzazione all'esercizio della professione di fiduciario immobiliare. Ottenuto a fatica il completamento dell'istanza con la produzione da parte dell'interessata della documentazione mancante, il 16 aprile 2007 il Consiglio di vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario ha comunicato a quest'ultima che non adempiva le condizioni legali per ottenere il permesso richiesto per difetto di un periodo di pratica biennale e le ha quindi ordinato di procedere alla cancellazione della sua ditta individuale dal registro di commercio.
C. Sollecitato ad emanare una decisione formale, con risoluzione 26 giugno 2007 il Consiglio di Stato ha negato a RI 1 l'autorizzazione all'esercizio della professione di fiduciario immobiliare. Esaminati gli attestati di lavoro prodotti, il Governo ha ribadito che l'istante, pur essendo in possesso di un valido titolo di studio, non aveva acquisito la pratica richiesta dalla legge nello specifico ramo fiduciario.
D. Contro la predetta risoluzione governativa RI 1 si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio della controversa autorizzazione. Ravvisata nella decisione impugnata una violazione del principio della buona fede, la ricorrente sostiene di aver svolto un periodo di pratica più che sufficiente in ambito immobiliare nel corso degli anni '90. Inoltre, sin dal 2001 ella opera quale immobiliarista indipendente per cui nulla si opporrebbe alla concessione del permesso richiesto. Rimprovera quindi al Governo di avere emanato una decisione sproporzionata e discriminatoria nei suoi confronti. Domanda infine che al gravame venga conferito effetto sospensivo.
E. All'accoglimento del gravame si oppone il Dipartimento delle istituzioni, con argomenti che, all'occorrenza, verranno discussi qui appresso.
F. Con replica 14 agosto 2007 e duplica del 29 agosto successivo le parti hanno ulteriormente sviluppato le rispettive tesi e allegazioni, confermandosi nelle relative domande di giudizio.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo (art. 8a LFid), la legittimazione della ricorrente (art. 43 PAmm) e la tempestività del ricorso (art. 46 cpv. 1 PAmm) sono certe. Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso in base agli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2.Nel Cantone Ticino, le attività di tipo fiduciario, svolte per conto di terzi e a titolo professionale, sono soggette ad autorizzazione (art. 1 cpv. 1 LFid). La relativa domanda va indirizzata al Dipartimento delle istituzioni, che la istruisce per il tramite della Divisione della giustizia e la sottopone al Consiglio di Stato per la decisione (art. 8 cpv. 1 LFid, 1 cpv. 1 e 2 cpv. 1 RLFid). Nei casi previsti dalla legge (art. 23 cpv. 3, 23bis (recte: 23a) e 12 LFid), il Dipartimento provvede dapprima a richiedere il parere del Consiglio di vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario (art. 2 cpv. 2 RLFid). L'autorizzazione è rilasciata dal Consiglio di Stato a chi soddisfa i requisiti posti dall'art. 8 LFid, tra i quali figura il possesso di un titolo di studio riconosciuto e lo svolgimento di un'esperienza pratica di due anni in Svizzera nel settore specifico in cui si intende conseguire l'autorizzazione (cpv. 1 lett. e).
Giusta l'art. 6 LFid è considerato fiduciario immobiliare chi svolge un’attività fiduciaria non occasionale nel campo immobiliare, in particolare una o più tra le seguenti attività: mediazione nella compravendita e permuta di fondi giusta l’ art. 655 cpv. 2 CC (lett. a), intermediazione nei negozi giuridici aventi per oggetto diritti immobiliari e diritti concernenti società immobiliari (lett. b), locazione di stabili e appartamenti (lett. c), amministrazione di immobili e di società immobiliari (lett. d), la consulenza e conduzione di promozioni immobiliari (lett. e).
3. Nella misura in cui la ricorrente sembra postulare il rilascio della controversa autorizzazione in virtù dell'affidamento riposto nel fatto che dal 2001 è affiliata all'AVS come indipendente e che in questa sua qualità ha sempre pagato i relativi contributi e le imposte, si osserva che ella non può dedurre alcunché a proprio favore da tale circostanza in quanto né la cassa di compensazione AVS, né le autorità fiscali sono competenti ad esaminare la situazione dei loro contribuenti dal punto di vista della LFid. D'altra parte occorre rilevare come in nessuna occasione il Consiglio di vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario, la Divisione della giustizia o il Consiglio di Stato abbiano mai rilasciato all'insorgente assicurazioni passibili di far sorgere in lei il convincimento di poter ottenere l'autorizzazione litigiosa. Né tantomeno giova alla ricorrente richiamarsi in questa sede al fatto che tra l'inoltro della sua domanda e la decisione qui impugnata siano passati vari mesi. A prescindere dal fatto che si tratta di una circostanza del tutto inidonea a suscitare qualsiasi genere di affidamento, va comunque rilevato che i motivi che hanno impedito alle autorità cantonali di statuire più celermente sull'istanza sono esclusivamente imputabili alla ricorrente, la quale ha tardato a produrre la documentazione che le era stata richiesta dalla Divisione della giustizia. La censura di violazione della buona fede adombrata nel gravame va pertanto respinta, in quanto manifestamente infondata.
4. Nel caso concreto, è incontestato che l'attestato professionale federale di amministratrice di immobili, conseguito il 30 novembre 2001 dalla ricorrente, costituisca un titolo di studio riconosciuto per l'ottenimento dell'autorizzazione ad operare quale fiduciario immobiliare (art. 11 lett. c LFid). Controverso risulta per contro lo svolgimento del periodo di pratica di due anni nello specifico settore di attività (art. 8 cpv. 1 lett. e LFid).
4.1. L'esigenza di un periodo di pratica è una misura di polizia a tutela della collettività, giudicata legittima dal Tribunale federale, affinché a sufficienti conoscenze teoriche sia abbinata un'esperienza professionale diretta (cfr. STF 4.12.1995 in re G,: B__________, Aspetti giuridici concernenti l'applicazione della Legge sull'esercizio delle professioni di fiduciario, in RDAT I-2000, p. 39). Secondo costante giurisprudenza di questo tribunale, la pratica imposta dall'art. 8 cpv. 1 lett. e LFid deve assumere un certo grado di professionalità e di assiduità, ed essere svolta secondo le modalità che caratterizzano la professione fiduciaria, ossia per conto di terzi (v. consid. 2). Deve inoltre essere esercitata in posizione subordinata, ovvero sotto la sorveglianza e la responsabilità di un professionista autorizzato, garante verso la clientela della competenza e dell'affidabilità richieste dalla legge, fatte salve le eccezioni di cui all'art. 4 LFid. Inoltre, benché la normativa legale sia silente al riguardo, le sue stesse finalità impongono un legame temporale ragionevole tra il momento di svolgimento della pratica e quello in cui viene chiesta l'autorizzazione. In caso contrario, le garanzie di competenza derivanti da un esercizio regolare dell'attività oggetto della domanda verrebbero a mancare. Analogamente, l'acquisizione delle conoscenze teoriche deve precedere la pratica professionale (STA 3.4.2002, n. 52.2001.314, consid. 4.3., parz. pubbl., in RDAT II-2002 n. 58; STA 14.12.2005, n. 52.2005.324, consid. 4.1.).
4.2. Nella presente fattispecie, è escluso che si possa tener conto, quale periodo di pratica determinante, delle esperienze professionali maturate dalla ricorrente in qualità di collaboratrice immobiliare tra il e il 1991 e il 1994 presso l'__________ di __________ e tra il 1996 e il 2000 (dal 1998 comunque soltanto saltuariamente) per la __________ di __________. Le stesse sono infatti antecedenti al conseguimento dell'attestato professionale federale di amministratrice di immobili e, come giustamente rilevato dall'autorità di prime cure, appaiono piuttosto remote nel tempo, per cui si deve ammettere che in concreto manca effettivamente un nesso temporale ragionevole tra il momento in cui queste attività sono state svolte e quello in cui è stata chiesta l'autorizzazione. Il semplice fatto che quest'ultima esigenza non sia immediatamente desumibile dal tenore letterale della norma, ma sia il frutto della giurisprudenza sviluppata dai tribunali, non ne comporta l'inapplicabilità . Per quanto attiene poi all'attività esercitata a titolo indipendente dall'insorgente a partire dal 2001, la stessa non può essere presa in considerazione, non essendo stata svolta in posizione subordinata, né sotto la sorveglianza e la responsabilità di un fiduciario al beneficio del relativo permesso, garante verso terzi della competenza e dell'affidabilità richieste dalla legge. Una diversa conclusione non può essere ammessa poiché svuoterebbe di ogni significato l'esigenza dello svolgimento di un periodo di pratica, intesa quale fase di apprendimento dell'esperienza professionale necessaria allo svolgimento dell'attività a titolo indipendente. L'esercizio abusivo della professione non può essere assimilato alla pratica richiamata dalla legge. Inoltre, come sottolineato dalla Divisione della giustizia nell'allegato di duplica, ciò potrebbe generare non pochi problemi dal profilo della parità di trattamento tra i vari operatori immobiliari presenti sul mercato.
6.In merito alla proporzionalità del provvedimento litigioso, occorre innanzitutto rilevare come la legge, di fronte al mancato adempimento di una delle condizioni personali previste dall'art. 8 LFid per il rilascio dell'autorizzazione, non preveda la possibilità di operare alcuna ponderazione degli interessi in gioco, né conferisca all'autorità alcun margine d'apprezzamento. D'altra parte, nella misura in cui lo scopo principale della legge sui fiduciari consiste nel fare in modo che possano accedere all'esercizio di questa professione soltanto le persone in possesso di una certa preparazione ed esperienza, è inevitabile che nei casi in cui l'istante non adempie i requisiti di legge volti a dimostrare la sua idoneità professionale, questi debba venire escluso dallo svolgimento di una simile attività (in questo senso cfr. RDAT I-2003 n. 49, consid. 5.2.2.). Nel caso di specie va comunque detto che la querelata decisione non comporta ancora per la ricorrente l'impossibilità assoluta di esercitare la professione di fiduciario immobiliare. Come evidenziato anche dalla Divisione della giustizia nella sua risposta al gravame, ella potrebbe infatti associare alla sua ditta un fiduciario immobiliare autorizzato, in modo tale da svolgere per due anni la pratica che attualmente le manca, sotto la sorveglianza e la responsabilità di quest'ultimo, senza così dover cessare la propria attività commerciale. Il provvedimento litigioso incide quindi in maniera piuttosto contenuta sui diritti fondamentali della ricorrente e come tale, appare tutto sommato rispettoso del principio della proporzionalità.
7.La ricorrente sembra infine sostenere di essere vittima di una disparità di trattamento. A suo dire, in Ticino opererebbero nel settore immobiliare molte persone sprovviste della necessaria autorizzazione per l'esercizio della professione di fiduciario, le quali non sarebbero mai state oggetto di alcun intervento da parte della competente autorità. Anche questa censura è infondata e, in quanto tale, dev'essere respinta. In effetti, il principio di legalità dell’amministrazione prevale di regola su quello dell'uguaglianza e la parità di trattamento nell’illegalità può essere invocata con successo soltanto in casi del tutto particolari (Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V ed., N. 71 Bi seg.). Ora, la tesi sollevata dall'insorgente non permette di giungere a delle conclusioni a lei più favorevoli in quanto non è dimostrata l’esistenza di una prassi contraria alla legge che l'autorità di prime cure non intende abbandonare. Anzi, semmai è proprio vero il contrario. Come sottolineato in sede di duplica dalla Divisione della giustizia, ogni qual volta emergono indizi in merito ad una situazione di esercizio abusivo della professione di fiduciario, l'autorità cantonale interviene, come è stato fatto con la ricorrente, per far luce sulla
fattispecie e, se necessario, per ristabilire la legalità, adottando i dovuti provvedimenti.
8. In esito ai precedenti considerandi, la risoluzione governativa va dunque confermata, respingendo il gravame contro di essa interposto. Con l'emanazione del presente giudizio, la domanda di concessione dell'effetto sospensivo al ricorso diviene priva di oggetto.
La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 4, 6, 8, 8a, 11 LFid; 1, 2 RLFid; 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2.La tassa di giustizia e le spese di fr. 1'000.- sono poste a carico della ricorrente.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
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Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario