Incarto n. 52.2006.252
Lugano 20 ottobre 2006
In nome della Repubblica e Cantone Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 17 agosto 2006 del
Comitato Rally, 6828 Balerna, rappr. dal suo presidente __________ e patr. dall' PA 1
contro
la decisione 10 agosto 2006 (no. 3584) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 28 luglio 2006 con la quale la Sezione della circolazione gli ha negato l'autorizzazione di organizzare venerdì 1° settembre e sabato 2 settembre 2006 il 10° Rally Internazionale del Ticino;
viste le risposte:
- 29 agosto 2006 del Consiglio di Stato;
- 31 agosto 2006 della Sezione della circolazione;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il Comitato Rally (in seguito: Comitato) è un'associazione di diritto privato giusta gli art. 60 ss. CC costituita nel 1998 al fine primario di organizzare in Svizzera e all'estero manifestazioni nazionali ed internazionali legate allo sport automobilistico. Negli ultimi anni l'associazione ha infatti organizzato il Rally del Ticino, manifestazione motoristica che nel 2004 è entrata a far parte del circuito di gare dell'IRC (International Rally Cup).
B. Intenzionato ad organizzare la decima edizione di questo evento sportivo, il 10 gennaio 2006 il Comitato ha preso contatto con i vertici del Dipartimento delle istituzioni per verificare la disponibilità dell'autorità cantonale ad autorizzare lo svolgimento del rally il primo fine settimana del mese di settembre 2006.
Con presa di posizione scritta del 14 febbraio 2006 il Consiglio di Stato ha annotato innanzi tutto che una risposta formale, positiva o negativa, sarebbe stata data solo in seguito all'inoltro di una domanda concreta. In seguito, ha rimarcato che in passato aveva seguito la prassi di autorizzare una competizione automobilistica all'anno, ma che tale consuetudine non avrebbe garantito, di per sé, un orientamento positivo dell'autorità competente in punto allo svolgimento del rally 2006. Esposti al Comitato gli esiti discordanti della procedura di consultazione promossa presso diversi enti e servizi statali (comuni, ente turistico cantonale, Dipartimento del territorio, Divisione dell'economia, polizia), il Governo ha infine sottolineato che per diverse ragioni, soprattutto di sicurezza, ben difficilmente si sarebbe potuto autorizzare lo svolgimento della competizione in caso di attraversamento di centri abitati durante le prove speciali.
Dopo aver presentato alla Sezione della circolazione un percorso indicativo della manifestazione, il 28 giugno 2006 il Comitato ha chiesto alla medesima autorità l'autorizzazione di svolgere venerdì 1° settembre e sabato 2 settembre 2006 il 10° Rally Internazionale del Ticino, allegando all'istanza tutta la documentazione necessaria. Il programma definitivo della gara prevedeva l'effettuazione di nove prove speciali (1. tappa: Valcolla, Isone, Caserma Ceneri; 2. tappa: Isone, Caserma Ceneri, Malcantone, Valle di Muggio, Valcolla, Isone), con partenza e arrivo a Lugano.
Richiamati i contenuti dello scritto 14 febbraio 2006 del Consiglio di Stato e constatato che le prove speciali in Valcolla e in Valle di Muggio avrebbero attraversato nuclei abitati, con decisione 28 luglio 2006 la Sezione della circolazione ha respinto l'istanza, adducendo peraltro che il rally, spesso teatro di incidenti automobilistici, si poneva in contrasto con la politica di promozione della sicurezza stradale e di riduzione dell'inquinamento praticata dall'autorità, nonché con i preavvisi negativi di talune istituzioni interpellate (enti turistici, polizia cantonale e SPAAS in particolare).
C. Con giudizio 10 agosto 2006 il Consiglio di Stato ha confermato il diniego dell'autorizzazione, respingendo l'impugnativa contro di esso presentata dal Comitato.
Ricordato che l'organizzatore di manifestazioni sportive con veicoli a motore non fruisce di alcun diritto all'ottenimento dell'autorizzazione esatta dalla legge, l'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che il ventaglio dei motivi apportati dalla Sezione della circolazione per negare il permesso giustificasse ampiamente la decisione avversata dal ricorrente.
Il Governo ha peraltro escluso che le precedenti autorizzazioni rilasciate al Comitato per l'organizzazione delle prime nove edizioni del rally avessero creato una sorta di diritto consuetudinario suscettibile di imporre la concessione del permesso richiesto.
D. Avverso la predetta pronunzia governativa il soccombente insorge ora innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata e gli sia rilasciata l'autorizzazione per svolgere il 10° Rally Internazionale del Ticino.
Esposti i fatti ed evocate le norme legali applicabili alla fattispecie (art. 52 LCStr, 95 ONC e 37 ss. RLALCStr), il ricorrente adduce essenzialmente che il diritto federale pone condizioni precise per la concessione del permesso di organizzare gare automobilistiche, limitando il potere di apprezzamento dell'autorità cantonale in materia di rilascio dell'autorizzazione. Il Comitato ha adempiuto scrupolosamente tutte le esigenze previste dall'art. 52 cpv. 3 LCStr, garantendo in particolare uno svolgimento irreprensibile della competizione sotto ogni profilo, compreso quello della sicurezza, anche all'interno delle zone abitate. A mente dell'insorgente, negando il permesso postulato solo perché due PS attraversano nuclei abitati la Sezione della circolazione ha abusato del potere di apprezzamento di cui gode in materia. Lo stesso dicasi del Consiglio di Stato, in particolare laddove ha ravvisato un'intollerabile fonte di pericolo in astratto sia nelle prove speciali che nelle ricognizioni e nei trasferimenti, durante i quali i concorrenti sono comunque tenuti a rispettare scrupolosamente le norme della circolazione al pari degli altri utenti della strada.
L'insorgente contesta inoltre che l'autorizzazione richiesta possa essere rifiutata per ragioni riconducibili alla politica di educazione stradale promossa dalle autorità. A prescindere dal fatto che una corsa automobilistica non può e non deve essere confusa con l'ordinaria circolazione stradale, l'argomento allegato dalla Sezione della circolazione e condiviso dal Governo esula completamente dal quadro delle condizioni fissate dalla legge per il rilascio del controverso permesso. Tale motivazione risulta del tutto arbitraria nella misura in cui la legislazione federale la pone in relazione solo con le manifestazioni su pista, che possono non essere autorizzate se l'uso ordinario dell'impianto risulta contrario agli scopi dell'educazione stradale e della lotta contro i rumori.
I preavvisi positivi formulati dagli enti interpellati, le singole autorizzazioni rilasciate dai municipi dei comuni toccati dal rally e le nove edizioni svolte negli anni scorsi senza controindicazioni, avrebbero dovuto insomma indurre la Sezione della circolazione a concedere il permesso richiesto in esito ad una corretta ponderazione degli interessi in gioco. Negando l'autorizzazione, l'autorità cantonale ha violato il principio della buona fede e meglio quello costituzionale della prevedibilità dell'attività amministrativa.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono il Consiglio di Stato e la Sezione della circolazione, i quali avversano le tesi del ricorrente con argomentazioni che saranno riprese - ove occorresse - nel seguito.
Considerato, in diritto
1.La competenza del tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 10 cpv. 2 LALCStr.
La legittimazione attiva dell'associazione ricorrente, destinataria del provvedimento impugnato, è pacifica (art. 43 PAmm), ritenuto che nella fattispecie concreta si giustifica di derogare al requisito dell'attualità della lite, dal momento che la contestazione verte su di una questione suscettibile di ripresentarsi in futuro nelle medesime circostanze e la cui conformità alla legge e alla Costituzione non potrebbe altrimenti mai essere verificata (RDAT II-1995 N. 3 consid. 1.2; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 3 ad art. 43 con riferimenti).
Il gravame, tempestivo (art. 10 LALCStr e art. 46 cpv. 1 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. In Svizzera le gare di velocità con veicoli a motore effettuate in circuito alla presenza di pubblico sono vietate (art. 52 cpv. 1 LCStr e 94 cpv. 1 ONC). Le altre manifestazioni sportive, in particolare quelle che si svolgono su strade pubbliche, sono invece ammesse previa concessione però di un apposito permesso da parte del cantone interessato dall'evento. A norma di legge (art. 52 cpv. 3 LCStr), tale permesso può essere rilasciato solo se:
· gli organizzatori danno affidamento per uno svolgimento irreprensibile,
· le esigenze della circolazione lo consentono,
· sono state prese le necessarie misure di sicurezza,
· è stata stipulata la prescritta assicurazione per la responsabilità civile.
La disposizione ha carattere potestativo ed in quanto tale garantisce una discreta latitudine di giudizio all'autorità competente per la concessione del permesso, che in Ticino è la Sezione della circolazione (vedi art. 2 cpv. 1 lett. d cifra 5 e 37 RLALCStr). Pur trattandosi di un permesso di polizia che di principio deve essere accordato allorquando i requisiti fissati per il suo conferimento sono soddisfatti (Knapp, Précis de droit administratif, N. 1375; Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, N. 1001), l'adempimento delle condizioni enunciate all'art. 52 cpv. 3 LCStr non garantisce affatto al richiedente il rilascio dell'autorizzazione. Lo specifica la legge stessa (cfr. art. 95 cpv. 2 ONC), aggiungendo peraltro che il permesso deve essere rifiutato se è prevedibile una molestia per rumori eccessivi o persistenti.
2.2. Chiamato a verificare se il potere di apprezzamento di cui dispone la Sezione della circolazione in tema di autorizzazioni per lo svolgimento di manifestazioni sportive con veicoli a motore è stato esercitato in maniera corretta, il Consiglio di Stato - quale autorità di ricorso - fruisce di piena cognizione e quindi esamina liberamente non solo le questioni di fatto e di diritto della controversia sottoposta al suo giudizio, ma rivede anche ogni problema di apprezzamento e di opportunità (cfr. art. 56 PAmm).
Contrariamente a quanto sembra sostenere l'insorgente, l'autorità di ricorso di prime cure non ha ristretto la sua cognizione sull'oggetto del litigio all'abuso del potere di apprezzamento. Nel giudizio impugnato infatti il Governo non solo ha premesso che avrebbe statuito con pieno potere cognitivo, ma ha anche operato di conseguenza, vagliando del tutto liberamente la decisione dipartimentale senza incorrere in un diniego formale di giustizia.
2.3. La realizzazione di un evento sportivo di portata internazionale come il Rally del Ticino comporta un dispendio rilevante di tempo e mezzi, anche finanziari, già solo per l'inoltro della domanda formale di autorizzazione, che deve essere accompagnata da un consistente numero di allegati e documenti esplicativi (cfr. IKST, Richtlinien 31.10.1974 für die Bewilligung von motorsportlichen Veranstaltungen, cifra 5). Comprensibile quindi che prima di buttarsi a capofitto nella complessa organizzazione della decima edizione della competizione il Comitato abbia voluto sondare gli umori dell'autorità competente per conoscerne preventivamente gli intendimenti in ordine al rilascio del permesso imposto dalla legge. All'autorità cantonale, interpellata in merito all'effettiva possibilità di svolgere la manifestazione, non poteva sfuggire l'importanza e la portata del preavviso richiesto. Se il Governo, in esito alle sue valutazioni, riteneva che per motivi di vario genere non sarebbe stato più possibile autorizzare lo svolgimento di un rally in Ticino, avrebbe dovuto comunicare questa sua decisione al Comitato in modo chiaro ed inequivocabile, al fine di non suscitare aspettative che ovviamente si sarebbero tradotte nell'avvio - o nella ripresa vigorosa - di tutte le attività necessarie per l'organizzazione della manifestazione.
Sta di fatto che con scritto 14 febbraio 2006 il Consiglio di Stato, pur informando il ricorrente che la prassi di autorizzare una competizione automobilistica all'anno non avrebbe garantito "un orientamento positivo dell'autorità competente", non ha affatto escluso la possibilità di rilasciare l'autorizzazione per svolgere il rally 2006. Tant'è vero che esposti al Comitato gli esiti discordanti della procedura di consultazione promossa presso diversi enti e servizi statali (comuni, ente turistico cantonale, Dipartimento del territorio, Divisione dell'economia, polizia), ha annotato che "difficilmente si potrà nuovamente autorizzare il rally del Ticino qualora, come è stato il caso nelle recenti edizioni, le prove speciali dovessero prendere in considerazione strade che attraversano nuclei abitati, dove appare anche problematico controllare adeguatamente, sia nei giorni precedenti la manifestazione, sia durante la manifestazione, il comportamento del pubblico." Asserzione, questa, che in quanto formulata in luogo di una esplicita e categorica avvertenza negativa quo al rilascio del permesso, lasciava nettamente intendere ai richiedenti che se avessero rispettato determinati criteri di sicurezza, evitando in particolare l'attraversamento di zone abitate durante le PS, la manifestazione avrebbe potuto essere autorizzata.
2.4. Il 1° marzo 2006 il Comitato ha presentato alla Sezione della circolazione l'itinerario indicativo della manifestazione senza ottenere riscontri di sorta e il 28 giugno seguente ha chiesto formalmente alla medesima autorità l'autorizzazione di svolgere venerdì 1° settembre e sabato 2 settembre 2006 il 10° Rally Internazionale del Ticino, su un percorso contraddistinto da nove prove speciali, di cui tre disputate in Valcolla e Valle di Muggio.
La successiva decisione 28 luglio 2006 con la quale la Sezione della circolazione ha respinto l'istanza, richiamandosi in particolare alle condizioni contenute nella missiva 14 febbraio 2006 del Consiglio di Stato, resiste con certezza alle critiche del ricorrente. In effetti, se da un lato la domanda rispettava pienamente le condizioni enunciate all'art. 52 cpv. 3 LCStr senza per questo poter aspirare ipso iure all'ottenimento del permesso (vedi consid. 2.1), dall'altro ometteva clamorosamente di soddisfare i requisiti di sicurezza preventivamente esatti dal Consiglio di Stato laddove prevedeva di toccare numerosi nuclei abitati durante lo svolgimento delle tre PS in Valcolla e Valle di Muggio.
Di conseguenza, rifiutandosi di concedere il permesso in funzione di questa disattenzione, la Sezione della circolazione non ha per nulla abusato della latitudine di giudizio di cui gode in materia. Anzi, nella misura in cui la condizione inadempiuta era stata fissata dal Governo per soddisfare giustificate esigenze di pubblica sicurezza e comunicata con largo anticipo agli interessati, essa era tenuta a negare l'autorizzazione richiesta già solo per questo motivo, senza che occorresse appigliarsi ad altre argomentazioni, di natura opinabile se si considera l'accoglienza che le autorità cantonali hanno riservato ad una manifestazione motoristica, ben più inquinante, pericolosa e concretamente generatrice di seri incidenti come il meeting aviatorio di Lodrino.
3. 3.1. L'art. 9 Cost. dispone che ognuno ha diritto d'essere trattato senza arbitrio e secondo il principio della buona fede da parte degli organi dello Stato. La giurisprudenza del Tribunale federale già sanciva questo diritto, deducendolo dal previgente art. 4 vCost. In quanto sia fatto valere nei confronti degli organi dello Stato, il principio della tutela della buona fede assume il carattere di diritto fondamentale, suscettibile di essere invocato in giustizia (FF 1997 I 134 ss.; Jörg Paul Müller, Grundrechte in der Schweiz, p. 488).
Dal diritto alla tutela della buona fede sgorga il principio dell'affidamento, il quale conferisce al cittadino la prerogativa di essere protetto nella fiducia riposta nelle assicurazioni ricevute dall'autorità o in un atteggiamento da essa assunto tale da far nascere precise aspettative (Auer/Malinverni/Hottelier, Droit constitutionnel suisse, N. 1121 ss.; Rouiller, Protection contre l'arbitraire et protection de la bonne foi, in Thürer/Aubert/Müller, Droit constitutionnel suisse, § 42 N. 23 ss.; Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, N. 616; DTF 128 II 112 consid. 10b/aa, 126 II 377 consid. 3a, 125 I 267 consid. 4, 122 II 113 consid. 3b/cc, 121 II 473 consid. 2c e rinvii). Secondo la giurisprudenza (DTF 121 V 65 consid. 2a), il diritto alla tutela della buona fede presuppone l'adempimento delle seguenti, cinque condizioni cumulative:
1. l'autorità deve aver formulato una promessa effettiva, intervenendo cioè in una situazione concreta nei confronti di determinate persone;
2. l'autorità deve aver agito nel quadro e nei limiti delle sue competenze;
3. la persona interessata non era in grado di rendersi immediatamente conto dell'inesattezza delle informazioni ricevute;
4. il privato deve essersi inoltre fondato su tali informazioni per prendere disposizioni modificabili soltanto subendo un pregiudizio;
5. la legge infine non deve aver subito mutamenti dal momento in cui l'autorità si è espressa.
Soddisfatte queste esigenze, il principio della buona fede prevale su quello della legalità, riservato il caso in cui un interesse pubblico preponderante impone l'applicazione della legge a scapito dell'interesse del privato al mantenimento degli impegni assunti dall'autorità. In quest'ultima evenienza, lo Stato risponde tuttavia del danno cagionato al cittadino deluso nelle proprie legittime aspettative (cfr., sull'argomento, Rouiller, op. cit., § 42 N. 28 e rinvii giurisprudenziali).
3.2. Nel caso di specie è escluso il ricorrente possa appellarsi con successo alla tutela della buona fede.
Il Comitato si è preclusa infatti ogni possibilità di invocare il principio dell'affidamento già al momento in cui ha inoltrato una domanda non conforme alle indicazioni che il Consiglio di Stato gli aveva fornito il 14 febbraio 2006 circa la necessità di evitare le zone abitate per poter aspirare al rilascio del permesso.
4. Ferme queste premesse il ricorso deve essere respinto, confermando - siccome immune da violazioni del diritto - il giudizio governativo impugnato a la risoluzione dipartimentale che esso ha tutelato.
La tassa di giustizia è a carico del ricorrente secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 9 Cost., 52 LCStr; 94, 95 ONC; 10 LALCStr; 37 RLALCStr; 3, 18, 28, 43, 46, 60 e 61 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio e le spese, di complessivi fr. 1'000.-, sono poste a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
.
terzi implicati
1. CO 1 2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario