Incarto n. 52.2004.256
Lugano 12 giugno 2007
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 6 agosto 2004 di
RI 1 patrocinata da: PA 1
contro
la decisione 21 luglio 2004 del Perito distrettuale di Lugano, che ha accolto la domanda 8 aprile 2004 di CO 1 volta ad ottenere una permuta di terreno tra i mapp. no. __________ e __________ RFD di __________;
viste le risposte:
- 23 agosto 2004 del Perito distrettuale di Lugano;
- 24 agosto 2004 di CO 1;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. CO 1 è proprietaria del mapp. __________ RF di __________, un fondo inedificato ampio 936 mq di forma rettangolare ed allungata. Il fronte E, lungo ca. 14 m, costeggia via __________, mentre quello S confina con le part. __________ di RI 1. Quest'ultime misurano complessivi 3'930 mq, sono contermini ed hanno una conformazione regolare. Il mapp. __________ si affaccia su via __________, mentre il mapp. __________ direttamente posizionato alle sue spalle è privo di accesso. Tutti e tre i terreni sono inclusi in zona R3.
B. Con istanza 8 aprile 2004 fondata sugli art. 83 ss. LRPT CO 1 ha chiesto al Perito distrettuale di Lugano di trasferirle la proprietà della parte occidentale del mapp. __________ (mq 937.30), offrendo in permuta a RI 1 l'intera part. __________, che aggiunta alla porzione restante del mapp. __________ ed al contiguo mapp. __________ avrebbe consentito alla vicina di ottenere un fondo perfettamente sagomato confinante a E con via __________. Per risolvere il problema dell'accesso, la richiedente ha sollecitato la costituzione di un diritto di passo largo m. 3.50 lungo tutto il confine S delle part. __________, annotando che la permuta avrebbe favorito l'edificabilità del mapp. __________, pregiudicata dalla sua odierna forma estremamente allungata.
In sede di risposta RI 1 si è opposta alla permuta siccome ingiustificata dal profilo dell'interesse pubblico, nociva per la sua proprietà e priva di un'adeguata controprestazione.
All'udienza di conciliazione tenutasi l'8 giugno 2004 la proprietaria dei mapp. __________ ha ribadito la sua avversione all'operazione, respingendo pure una soluzione alternativa formalizzata dal Perito in seguito alle risultanze del sopralluogo.
C. Esaurite le formalità procedurali, con decisione 21 luglio 2004 il Perito distrettuale di Lugano ha accolto la domanda di permuta così come proposta dall'istante CO 1, ponendo a carico di quest'ultima tutte le spese.
Il Perito ha ritenuto in sostanza che l'operazione avrebbe consentito alla richiedente di rendere effettivamente edificabile la sua proprietà senza pregiudicare quella della controparte, favorita dall'acquisizione di un fronte più largo su via __________. Secondo l'autorità di prime cure, l'operazione sarebbe sorretta dall'interesse pubblico di utilizzare il terreno edificabile in modo razionale e parsimonioso.
D. Avverso la predetta decisione RI 1 è insorta mediante ricorso 6 agosto 2004 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, sollecitandone l'annullamento.
Con dovizia di motivazione la ricorrente ha contestato fermamente la legittimità della permuta, che sarebbe volta a soddisfare le esigenze di mera natura privata della vicina e non risponderebbe all'interesse pubblico di conseguire un uso più razionale del suolo divisato dalla LRPT. L'operazione, sprovvista di una sufficiente base legale, contraria al principio della proporzionalità e pregiudizievole per la sua proprietà, doveva essere tutt'al più eseguita nell'ambito di una ricomposizione particellare legata alla pianificazione della zona o all'impianto del registro fondiario definitivo.
E. Il Perito distrettuale di Lugano e CO 1 hanno proposto la reiezione del gravame, contestando partitamente le tesi dell'insorgente con argomenti e puntualizzazioni che saranno illustrati, ove occorresse, nei considerandi che seguono.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo si fonda sui combinati art. 94 LRPT e 60 PAmm.
La legittimazione a ricorrere di RI 1, proprietaria coinvolta nell'operazione di permuta, è pacificamente data dall'art. 43 PAmm, grazie al rinvio di cui all'art. 111 LRPT.
Il gravame in oggetto, ampiamente tempestivo per effetto delle ferie giudiziarie e correttamente formulato (art. 13 e 46 PAmm, applicabili ex art. 111 LRPT), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza procedere ad accertamenti istruttori (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Giusta l'art. 83 LRPT, allo scopo di conseguire un uso del suolo più razionale il proprietario di un fondo può domandare la cessione in permuta di un fondo confinante o di parte di esso, purché non ne risulti un danno al proprietario di questo.
Esprimendosi sulla portata di questa disposizione, in passato il Tribunale cantonale amministrativo ha avuto modo di spiegare più volte che il primo presupposto va inteso in senso lato, ovvero secondo l'interesse generale volto alla sistemazione agronomica del cantone attraverso quella fondiaria (RDAT I-1993 n. 55); l'interesse pubblico si concretizza insomma nel dichiarato obbiettivo di "conseguire un uso del suolo più razionale". Quanto precede non deve tuttavia indurre a credere che le permute siano esclusivamente al servizio di interessi agricoli. Dottrina e giurisprudenza concordano infatti nell'affermare che le norme sulle permute si applicano anche alle proprietà edificabili, segnatamente allorquando l'edificazione di un fondo è compromessa dalla sua sagomatura o dal tracciato sfavorevole dei confini (Scolari, Commentario, n. 1198; STF 10.7.1968 in re F__________).
Altro presupposto fondamentale per l'ammissibilità della permuta secondo l'art. 83 LRPT è che la parte richiesta non ne risulti a sua volta danneggiata, dal punto di vista del principio dell'uso migliore e più razionale del terreno, oltre a dover essere adeguatamente indennizzata per l'eventuale pregiudizio economico (Borghi, GAT, n. 815). Chi domanda un fondo in permuta è infatti tenuto ad offrirne un altro possibilmente della medesima natura, superficie e valore (art. 86 cpv. 1 LRPT). Eventuali differenze sono conguagliate in denaro (art. 86 cpv. 2 LRPT).
Entrambi i presupposti (ottenimento di un miglior uso del suolo, assenza di danno a carico della parte richiesta) devono essere realizzati cumulativamente (RDAT I-1993 n. 55).
3. Il mapp. __________ di __________ è un terreno di forma rettangolare estremamente allungata (ca. 12.5 x 75 m). Pur avendo una discreta superficie di 936 mq, è quindi inutilizzabile ai fini di una edificazione residenziale semi-estensiva a tre piani (R3) come quella prevista dal PR. Le norme vigenti a __________ (NAPR entrate in vigore il 5 giugno 1985) prevedono infatti una distanza minima dal confine di m 5 per edifici di lunghezza non superiore a 24 m (art. 23 e 8 cifra 2.1). Sono ammesse deroghe, ma solo con il consenso del vicino e a condizione che quest'ultimo assicuri il rispetto della distanza tra le costruzioni (art. 8 cifra 2.4), pari alla somma delle rispettive distanze dallo stesso confine (art. 8 cifra 1). Alla luce delle prese di posizione sin qui assunte dalla ricorrente, si può ragionevolmente escludere che essa sia d'accordo di permettere l'erezione di una costruzione sul confine del mapp. __________, che l'obbligherebbe a mantenere una distanza di 10 m dal manufatto in caso di edificazione della sua proprietà. A ben guardare, la part. __________ risulta quindi di fatto del tutto inedificabile; posto che distanze identiche a quelle vigenti sono previste anche dal diritto autonomo comunale in fase di formazione, il fondo potrebbe tutt'al più essere utilizzato come posteggio, o quale base per un trasferimento di indici ex art. 38a LE.
Per ovviare a questo inconveniente la proprietaria del mapp. __________ ha proposto la permuta oggetto della presente controversia, in virtù della quale CO 1 acquisirebbe la parte occidentale del mapp. __________ (mq 937.30) e un diritto di passo carrozzabile al posto della sua odierna proprietà, che aggiunta alla porzione restante del mapp. __________ ed al contiguo mapp. __________ consentirebbe alla vicina di mantenere un complesso fondiario di 3'928.70 mq (- 1.30 mq) ben sagomato, ancorché gravato da una servitù prediale lungo tutto il confine meridionale.
A dispetto di quanto adduce la ricorrente, appare evidente che la permuta in esame consente un uso più razionale dei fondi coinvolti e si giustifica pertanto dal profilo dell'interesse pubblico perseguito dalla LRPT. Essa permette addirittura di trasformare un terreno inedificabile in un fondo perfettamente idoneo alla costruzione per forma e dimensioni. La pubblica utilità dell'operazione va ricercata proprio in questo esito, conforme agli scopi della legge cantonale ed ai precetti dell'ordinamento federale (LPT), che laddove mira a favorire un'utilizzazione misurata del territorio tende anche ad evitare lo spreco delle aree edificabili. A torto l'insorgente sostiene che la permuta deve essere annullata per mancanza di un interesse appartenente a tutta la collettività. Fosse da intendere in questo senso, l'interesse pubblico perseguito dalla LRPT non sarebbe mai dato nel contesto di semplici permute di terreno che per definizione coinvolgono solo due proprietari di fondi contermini. Ad onor del vero lo scambio di superfici deciso dal Perito avvantaggia in maniera preponderante - per non dir esclusiva - la parte richiedente, che ottiene un mappale sfruttabile in modo ottimale al posto della striscia verde pressoché inservibile di cui dispone attualmente. Questo non significa tuttavia che l'operazione sia inaccettabile per carenza di pubblica utilità. Tanto più che dal punto di vista del criterio dell'uso migliore e più razionale del terreno che qui conta, RI 1 non subisce alcun pregiudizio. I suoi fondi sono edificabili e resteranno tali anche dopo la permuta, con maggiori alternative di sfruttamento per rapporto alla situazione precedente. La perdita di un punto di contatto diretto con la part. __________ di proprietà della sorella, già edificata in modo razionale, non rientra nel novero dei danni ostanti all'ammissibilità della permuta giusta l'art. 83 cpv. 1 in fine LRPT. Né si oppone di certo allo scambio la mancata esecuzione di una ricomposizione particellare in occasione dell'adozione del PR di __________ o dell'impianto del RFD.
Quanto alle ulteriori censure di principio sollevate dall'insorgente, basterà ricordare che la compatibilità della LRPT con le norme del diritto privato federale e la garanzia costituzionale della proprietà è già stata da tempo accertata dal Tribunale federale (STF 9.2.1966 in re F__________ e 10.7.1968 in re F__________). Le restrizioni del tutto sopportabili (DTF 96 I 134) indotte dal raggruppamento terreni e dalla permuta del diritto pubblico cantonale si avverano infatti ammissibili se - come nel caso di specie - sono fondate su una base legale, si giustificano dal profilo della pubblica utilità e ossequiano il principio di proporzionalità (cfr. pure Scolari, Diritto amministrativo, parte speciale, n. 777 ss. e rinvii). Sul corretto adempimento di quest'ultimo postulato in correlazione con gli aspetti pecuniari della controversa operazione si parlerà nel considerando che segue.
4. La legge indica che chi domanda un fondo in permuta è tenuto ad offrirne un altro possibilmente della medesima natura, superficie e valore (art. 86 cpv. 1 LRPT), in difetto di cui si operano conguagli in denaro per la differenza (art. 86 cpv. 2 LRPT). Per una corretta applicazione di queste regole - che non pongono limiti all'ammontare del conguaglio in denaro - bisogna stimare le proprietà prima della permuta, come avviene in materia di RT per stabilire l'estensione del diritto alla compensazione reale (cfr. art. 18 e 19 LRPT; Scolari, op. cit., n. 784).
Nel caso di specie, il Perito ha ritenuto che la permuta, compreso l'aggravio del diritto di passo su 293.34 mq dei mapp. __________ e __________, potesse avvenire alla pari, poiché la part. __________ verrebbe spostata a parità di superficie in posizione arretrata priva di accesso, mentre la proprietà RI 1 si estenderebbe in larghezza aumentando il proprio fronte stradale da 37 a 50 m. Siffatto ragionamento, che si diparte dalle contingenze create dalla realizzazione della permuta, non può essere condiviso. L'autorità di prime cure ha infatti omesso di considerare che il valore della particella offerta in permuta, proprio per le sue caratteristiche di sostanziale inedificabilità, è inferiore a quello dell'area richiesta, appartenente ad un fondo perfettamente costruibile secondo i parametri di PR e dotato di un comodo accesso su via __________. Ma non solo. Posto che nel contesto di una permuta è possibile istituire diritti reali limitati necessari applicando per analogia i principi invalsi in materia di RT (cfr. art. 20 LRPT), il Perito ha inoltre trascurato di vagliare le conseguenze dell'iscrizione del diritto di passo a carico dei mapp. __________ e __________, che come ogni servitù è suscettibile di incidere sul valore venale dei fondi gravati. Nelle condizioni avvallate, la permuta permetterebbe quindi alla richiedente di conseguire un profitto consistente. Il che non rientra di sicuro negli intenti della LRPT. A questo Tribunale non sfugge che un'applicazione dell'art. 86 LRPT secondo le modalità sopra indicate genererebbe effetti diametralmente opposti, consentendo alla proprietaria dei fondi dedotti in permuta di procacciarsi un guadagno importante senza particolari sacrifici. Tale conseguenza, verosimilmente analoga a quella che si otterrebbe nell'ambito di un'operazione privata perfezionata in via convenzionale, va nondimeno protetta al fine di evitare che la procedura amministrativa contemplata dalla LRPT diventi strumento per aggirare l'obbligo della forma contrattuale che governa il trasferimento della proprietà fondiaria e gli oneri finanziari da esso provocati.
Ne segue che gli atti devono essere ritornati al Perito affinché stabilisca il conguaglio dovuto alla ricorrente, sempre che la parte richiedente la permuta sia ancora interessata ad ottenerla sborsando il dovuto.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso va parzialmente accolto, annullando la decisione impugnata e rinviando gli atti al Perito per la fissazione del conguaglio.
Questo esito impone di ripartire tra le parti la tassa di giustizia, dando per compensate le ripetibili (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1 LPT; 18-20, 83 ss. LRPT; 18, 28, 31, 43, 46 e 60 ss. PAmm,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 21 luglio 2004 del Perito distrettuale di Lugano è annullata;
1.2. gli atti sono ritornati al Perito distrettuale di Lugano affinché determini il conguaglio dovuta alla parte richiesta.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è posta a carico delle parti in ragione di ½ ciascuna. Non si assegnano ripetibili.
3.Contro la presente decisione è dato ricorso in materia di diritto pubblico al Tribunale federale a Losanna entro il termine di 30 giorni dalla sua notificazione (art. 82 ss LTF). Qualora non sia proponibile il ricorso in materia di diritto pubblico, entro il medesimo termine è ammesso il ricorso sussidiario in materia costituzionale al Tribunale federale (art. 113 ss LTF).
4. Intimazione a:
patr. da:
terzi implicati
1. CO 1 1 patrocinata da: PA 2 2. CO 2
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario