Incarto n. 52.2003.301
Lugano 29 ottobre 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 settembre 2003 di
__________ patrocinato da: avv. __________
Contro
la decisione 26 agosto 2003 (n. 3645) del Consiglio di Stato, che dichiara irricevibile il ricorso dell’insorgente avverso la risoluzione 28 maggio 2003 del municipio di __________ in materia di disdetta del contratto di locazione per uno stallo d’ormeggio presso il porto del __________, a __________;
viste le risposte:
- 23 settembre 2003 del Consiglio di Stato;
- 24 settembre 2003 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 28 marzo 1997, il municipio di __________ e __________ hanno sottoscritto un documento, designato quale “contratto di locazione”, con il quale il primo concedeva al secondo in uso uno stallo d’ormeggio presso il porto comunale di __________, a __________, per la durata di un anno. Il contratto, che prevedeva il versamento di un canone annuo di fr. 230.comprensivo delle spese accessorie e della tassa per l’occupazione del demanio pubblico, è stato in seguito tacitamente rinnovato di anno in anno.
B. Mediante risoluzione 28 maggio 2003 il municipio di __________ ha disdetto con effetto immediato il suddetto contratto ed ha impartito a __________ un termine di 30 giorni per rimuovere dal porto di __________ il suo natante. Richiamandosi al regolamento d’esercizio dei porti di __________, nella sua versione del 14 ottobre 1996 ratificata dal Consiglio di Stato il 12 luglio 2001, nonché all’art. 4 del contratto stesso, l’esecutivo comunale ha motivato il provvedimento con i ripetuti ritardi in cui era incorso __________ nel pagamento della tassa annua e con il fatto che questi attraccava regolarmente la sua barca in modo scorretto.
La risoluzione indicava che contro la medesima era data facoltà di ricorso al Consiglio di Stato entro 15 giorni dalla data d’intimazione.
C. Con decisione 26 agosto 2003 il Governo ha dichiarato irricevibile il ricorso inoltrato da __________ avverso la predetta decisione municipale per difetto di competenza a statuire nel merito. L’Esecutivo cantonale ha ritenuto che la contestazione concerneva una questione di diritto privato in quanto riferita all’uso di beni patrimoniali del comune. Ha quindi concluso che essa andava sottoposta alla giurisdizione civile.
D. Contro il predetto giudizio __________ si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento e postulando il rinvio degli atti al Consiglio di Stato affinché questo entri nel merito delle sue contestazioni. Sostiene che la vertenza che lo oppone al municipio di __________ in merito alla disdetta del contratto di locazione per un posto barca presso il porto comunale di __________ è di natura pubblicistica e come tale sottostà alla giurisdizione amministrativa. Per questo motivo il Governo non poteva dichiararsi incompetente ad evadere la sua impugnativa.
E. All’accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato. Per contro il municipio di __________ si rimette al giudizio di questo tribunale.
Considerato, in diritto
1.La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell’insorgente e la tempestività dell’impugnativa sono incontestabilmente date in virtù degli art. 208 LOC, nonché 43 e 46 Pamm. La questione di sapere se la controversia ricada nel novero di quelle deferibili dinnanzi alla giurisdizione amministrativa è questione di merito.
Il ricorso è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 Pamm).
2.Il ricorso al Consiglio di Stato è dato contro decisioni degli organi comunali (art. 55 cpv. 2 PAmm e art. 208 LOC), ossia contro provvedimenti fondati sul diritto pubblico, adottati iure imperii da queste autorità in un caso concreto, per costituire, modificare o annullare diritti od obblighi o per constatarne l'esistenza, l'inesistenza o l'estensione oppure per respingere o dichiarare inammissibili domande volte a costituire, modificare, annullare od accertare diritti od obblighi (cfr. art. 5 PA; RDAT II-1994 N. 8; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 1 N. 4 a; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungs-rechtsprechung, V. ed., n. 35 B I; Knapp, Précis de droit administratif, IV. ed., N. 958).
3.3.1. La LOC suddivide i beni comunali in beni amministrativi (art. 176 lett. a LOC) e beni patrimoniali (art. 176 lett. b LOC). I beni amministrativi sono quelli che servono all’adempimento di compiti di diritto pubblico: essi sono di principio inalienabili e non possono essere costituiti in pegno (at. 177 LOC). I beni patrimoniali sono invece quelli privi di uno scopo pubblico diretto, che possono essere alienati per ammortizzare dei debiti, per finanziare opere di pubblica utilità ed eccezionalmente per far fronte a bisogni correnti di bilancio (art. 178 LOC).
3.2. I beni patrimoniali sono retti di principio dalle regole del diritto privato (DTF 112 II 35; 106 Ia 389 consid. 2a/bb in fine; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 4a ed., Zurigo 2002, n. 2359; Scolari, Diritto amministrativo – parte speciale -, n. 519 con riferimenti).
Ai beni amministrativi è invece applicabile tanto il diritto pubblico quanto quello privato, in forza della cosiddetta “teoria dualista” dominante in Svizzera. Il diritto privato definisce il concetto e i contenuto della proprietà, nonché dei diritti reali o contrattuali riguardanti beni pubblici. Per contro, l’utilizzazione di un bene amministrativo e le relazioni tra ente pubblico e utente del medesimo sono di principio retti dal diritto pubblico, il quale può comunque dichiarare del tutto inapplicabile il diritto privato (DTF 120 II 321 consid. 2b), oppure prevedere che l'utilizzazione del bene è disciplinata esclusivamente da quest'ultimo (Häfelin/Müller, op. cit., n. 2365 e segg.). La seconda ipotesi vale soprattutto laddove le parti hanno la possibilità di definire liberamente le loro relazioni oppure allorquando si tratta di regolamentare situazioni in cui vengono fornite le stesse prestazioni che offre un privato (Häfelin/Müller, op. cit., n. 1332 e segg.).
4.Nel caso concreto, non vi è dubbio che, contrariamente a quanto assunto dal Consiglio di Stato, le infrastrutture portuali di __________ sono un bene amministrativo del comune di __________, ai sensi dell’art. 176 lett. a LOC. Le stesse servono infatti all’approdo e allo stazionamento di natanti e come tali sono delle opere di interesse pubblico, alla stessa stregua – per esempio – di un parcheggio comunale.
Occorre poi rilevare che nel comune di __________ è in vigore dal 10 febbraio 1987 il regolamento d’esercizio dei porti di __________ (detto in seguito semplicemente “regolamento”), adottato dal locale consiglio comunale. Questa normativa (parzialmente modificata il 14 ottobre 1996) si prefigge lo scopo di mantenere i porti comunali in buono stato, di evitare emissioni di ogni genere nelle acque del lago, di rendere confortevole il convivere di tutti gli utenti e di garantire la sicurezza di quest’ultimi e del pubblico (art. 1). Essa si applica a tutto il comprensorio dei porti di __________, ivi comprese le attrezzature situate a terra, ed è vincolante nei confronti di tutti i locatari di posti di attracco e di tutte le altre persone che si soffermano all’interno delle aree dei porti (art. 2). Il regolamento disciplina inoltre l’accesso ai porti (art. 3), l’ormeggio dei natanti (art. 5), stabilisce delle regole di circolazione (art. 6) e di comportamento generale (art. 9) all’interno delle infrastrutture portuali. Per l’assegnazione dei posti barca esso prevede che chiunque intenda attraccare dei natanti nei porti di __________ deve presentare una domanda scritta al municipio. Se la medesima è accolta, l’esecutivo comunale rilascia all’istante una concessione personale valida sino al 31 dicembre dell’anno in corso, rinnovabile di anno in anno se nessuna delle parti inoltra disdetta entro il 30 settembre che precede la data di scadenza (art. 4). L’art. 11 del regolamento fissa poi le tasse che devono essere versate annualmente dai titolari di una concessione di attracco.
4.2. Da quanto precede si deve dedurre che il legislativo di __________ ha voluto sottoporre ad una regolamentazione di diritto pubblico l’esercizio dei porti comunali e l’utilizzazione delle relative infrastrutture da parte di terzi. L’emanazione di un regolamento come quello appena menzionato, volto a disciplinare in maniera vincolante e generale la gestione di un simile bene amministrativo comunale, non lascia spazio a dubbi in proposito. Per quanto attiene più specificatamente alle condizioni per l’assegnazione e l’occupazione dei posti barca disponibili, si deve inoltre considerare che detta normativa limita drasticamente la possibilità per l’ente pubblico e per gli utenti del porto di liberamente definire i loro rapporti. A prescindere dalla sua intestazione, il documento sottoscritto il 28 marzo 1997 dal ricorrente e dal municipio di __________ non può dunque essere considerato alla stregua di un contratto di locazione di natura civile, ai sensi degli art. 253 CO, ma semmai come l’atto di concessione ad un privato del diritto di utilizzare in modo intenso e durevole un determinato bene pubblico. Non a caso l’art. 4 del citato regolamento dispone che l’attribuzione dei posti barca nei porti comunali di __________ avviene tramite rilascio di una “concessione”. Pertanto, anche quello che nel “contratto” in esame viene definito come “canone d’affitto”, altro non è dal punto di vista giuridico che una tassa periodica per l’uso speciale di un’infrastruttura comunale. Prova ne è che l’importo del tributo non è il risultato di una libera trattativa tra le parti, ma più semplicemente della stretta applicazione da parte dell’esecutivo comunale del tariffario contemplato dall’art. 11 del regolamento.
Nulla muta a questo proposito che il “contratto” sottoscritto dall’insorgente faccia riferimento al punto 12.2 alle norme del CO per tutto quanto non dovesse essere da esso previsto. Un simile rinvio non basta infatti ancora a modificare la natura giuridica del rapporto d’utenza in esame, avendo quale solo effetto di trasformare dette disposizioni in diritto pubblico suppletivo (cfr. Scolari, op. cit., n. 1202).
4.4. La risoluzione con cui il municipio di __________ ha inteso interrompere il rapporto che lo legava al ricorrente costituisce dunque una decisione impugnabile ai sensi dell’art. 5 PA e 208 LOC, in quanto fondata sul diritto pubblico e volta ad annullare in maniera imperativa ed unilaterale il diritto del ricorrente di occupare uno stallo di ormeggio presso il porto di __________. Per il che la controversia che ne è seguita andava sottoposta alla giurisdizione amministrativa. È dunque a torto che il Consiglio di Stato si è dichiarato incompetente ad entrare nel merito delle censure sollevate dal ricorrente con la sua impugnativa del 18 giugno 2003.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il gravame deve essere accolto. Di conseguenza il giudizio impugnato va annullato e gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché evada nel merito il ricorso 18 giugno 2003 dell’insorgente. Visto l’esito della causa, non si prelevano tassa di giustizia, né spese (art. 28 Pamm). Lo Stato del Cantone Ticino verserà tuttavia al ricorrente, patrocinato da un avvocato, un congruo importo a titolo di ripetibili (art. 31 Pamm).
Per questi motivi,
visti gli art. 208 LOC, 1 e segg. del regolamento d’esercizio dei porti di __________;1, 3, 28, 31, 43, 46, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 26 agosto 2003 (n. 3645) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché evada nel merito l’impugnativa inoltrata il 18 giugno 2003 da __________ avverso la risoluzione 28 maggio 2003 del municipio di __________ in materia di disdetta del contratto di locazione per un posto barca presso il porto di __________, a __________.
2.Non si preleva tassa di giustizia.
3.Lo Stato del Cantone Ticino rifonderà a __________ l’importo di fr. 400.- per ripetibili.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo Il presidente Il segretario