Incarto n. 52.2003.205
Lugano
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Matteo Cassina
segretaria:
Sonia Giamboni, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 17 giugno 2003 di
1. __________ e __________ 2. __________ tutti patrocinate da: avv. __________
Contro
la decisione 27 maggio 2003 del Consiglio di Stato (n. 2314) che ha respinto l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione su reclamo 22 gennaio 2003 del municipio di __________ in materia di imposizione della tassa d'uso della fognatura per l'anno 2002, relativa al mappale n. __________ RF;
viste le risposte:
- 1. luglio 2003 del Consiglio di Stato;
- 7 luglio 2003 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) I ricorrenti __________ e __________ e __________ sono comproprietari della part. n. __________ RF di __________. Sul fondo è sito un edificio che ospita, l’altro, la panetteria-pasticceria di cui __________ è titolare.
b) Con lettera 14 dicembre 2000 quest'ultimo ha sollevato davanti al municipio la problematica del metodo di calcolo della tassa d'uso della fognatura in relazione all'attività del suo panificio. In particolare, ha evidenziato come una cospicua parte dell'acqua consumata non si riversasse nelle canalizzazioni ma restava nei prodotti, per cui, a suo avviso, si giustificava una riduzione della tassa, calcolata in base alla quantità di acqua utilizzata.
c) Dopo vicissitudini, note alle parti, che non occorre qui rievocare, a fine giugno 2002 gli insorgenti hanno provveduto a istallare nel panificio tre contatori, al fine di determinare esattamente il consumo di acqua per la produzione del pane e per il raffreddamento dei frigoriferi.
Il 19 dicembre 2002, il municipio ha comunicato ai ricorrenti che per il calcolo della tassa d'uso della fognatura relativa all’anno in corso avrebbe dedotto l'ammontare dei metri cubi d'acqua utilizzati dalla panetteria, dal cumulo delle quantità sottoposte a tassazione.
B. a) Il 30 dicembre 2002 il municipio di __________ ha emesso a carico degli insorgenti la tassa d'uso della fognatura relativa all'anno medesimo, di fr. 6'327,30. Per il calcolo della tassa, il municipio ha sottratto il quantitativo d'acqua utilizzato per la fabbricazione del pane e per il raffreddamento dei frigoriferi, misurato dai contatori tra il 1. luglio e il 3 ottobre 2002, data della lettura degli stessi da parte di un funzionario comunale.
b) Con scritto 13 gennaio 2003, gli insorgenti hanno chiesto all'autorità comunale di ridurre l'importo della tassa succitata, adducendo, in sostanza, che si sarebbe dovuto tenere in considerazione, e quindi sottrarre, un quantitativo d'acqua analogo anche per i mesi da gennaio a giugno 2002. L'Esecutivo ha respinto tale richiesta con decisione formale 22 gennaio 2003, rilevando che un'ulteriore esenzione non sarebbe stata possibile siccome non suffragata da precise rilevazioni dei consumi, effettuate attraverso le letture dei contatori.
C. Con giudizio 27 maggio 2003 il Consiglio di Stato ha confermato la tassazione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta dai ricorrenti. Il Governo ha in sostanza ritenuto che il municipio avesse agito correttamente, attenendosi unicamente ai dati oggettivi rilevati. Esso ha per contro ritenuto che la tesi ricorsuale, secondo cui un’analoga riduzione doveva essere ammessa anche per il primo semestre, in considerazione del presunto consumo costante di acqua, non era sufficientemente suffragata da prove da poter essere considerata ai fini del calcolo della tassa.
D. Avverso la predetta pronuncia governativa i ricorrenti insorgono ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Essi censurano la violazione dei principi generali di causalità e proporzionalità ad opera dell'autorità comunale che avrebbe misconosciuto, nonché tralasciato di applicare il diritto federale e cantonale nella riscossione delle tasse d'uso, cadendo così nell'arbitrio. Si oppongono al pagamento di una tassa di fognatura, a loro dire, sproporzionata per rapporto all'intensità d'uso della canalizzazione da parte della panetteria. Dopo aver osservato di aver pagato per anni una tassa eccessiva e sproporzionata, gli insorgenti rilevano come, contrariamente a quanto addotto dal Consiglio di Stato, la produzione di pane e il consumo di acqua per il raffreddamento dei frigoriferi rimarrebbe costante per tutti i mesi dell'anno, e non subirebbe notevoli variazioni durante il periodo estivo. Al contrario, sarebbe proprio in occasione di festività come Natale, Epifania, Carnevale e Pasqua che si produrrebbero svariati tipi di pane, in quantità maggiore rispetto ai mesi estivi.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare particolari osservazioni. Ad identica conclusione perviene il municipio, con argomenti che verranno ripresi, se necessario, qui appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 208 cpv. 1 LOC. Certa è la legittimazione attiva (art. 209 LOC, 43 PAmm) dei ricorrenti, comproprietari della part. __________ RF e, in tale qualità, debitori della tassa d'uso della canalizzazione. Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. 2.1. Ai termini dell'art. 60a cpv. 1 LPAc i Cantoni provvedono affinché i costi di costruzione, esercizio, manutenzione, risanamento e sostituzione degli impianti per le acque di scarico che servono per scopi pubblici siano finanziati mediante emolumenti o altre tasse conformemente al principio di causalità. L'ammontare delle tasse è fissato tenendo conto in particolare:
a. del tipo e della quantità di acque di scarico prodotte;
b. degli ammortamenti necessari a mantenere il valore degli impianti;
c. degli interessi;
d. degli investimenti pianificati per la manutenzione, il risanamento e la sostituzione degli impianti nonché per il loro adattamento alle esigenze legali o per l'ottimizzazione del loro esercizio.
2.2. La tassa d'uso delle canalizzazioni è il corrispettivo che il proprietario dell'immobile allacciato deve pagare per l'utilizzo delle fognature pubbliche. Questa tassa presuppone l'esistenza di una costruzione le cui acque luride defluiscono e vengono trattate da un impianto pubblico di depurazione (RDAT I-1993, n. 29). A tal proposito, l'art. 110 cpv. 2 LALIA, prevede che la tassa deve essere proporzionata all'intensità dell'uso degli impianti e deve di regola garantire la copertura integrale dei costi di esercizio, compresi adeguati accantonamenti per la manutenzione straordinaria (art. 110 cpv. 3 LALIA). In principio quindi, nel nostro Cantone, l'importo di detto tributo é stabilito a dipendenza della quantità di acqua consumata oppure, quando questa non é definibile, a dipendenza del valore di stima o della superficie dell'elemento allacciato, ritenuto che il regolamento delle canalizzazioni può prevedere una combinazione tra i diversi elementi (art. 11 cpv. 2 decreto esecutivo concernente il regolamento delle canalizzazioni, i contributi e le tasse del 3 febbraio 1977, in seguito DELALIA). Tuttavia, quando vi é una manifesta divergenza tra la tassa calcolata secondo il sistema suddetto e l'intensità d'uso degli impianti la tassa deve essere proporzionalmente aumentata o diminuita (art. 11 cpv. 3 DELALIA; cfr. STA del 23 aprile 2001 in RDAT II-2001, n. 48).
2.3. A __________ il prelievo della tassa d'uso delle canalizzazioni é retto dall'art. 34 del Regolamento comunale per il servizio fognature (RSF), giusta il quale:
"1. L'esercizio delle canalizzazioni e degli impianti di depurazione è finanziato da una tassa d'uso prelevata annualmente dal Comune, conformemente all'art. 110 LALIA.
2. La tassa è fissata annualmente dal Municipio sulla base del risultato d'esercizio previsto, ed è pubblicata mediante un'ordinanza municipale, che prescrive pure le modalità d'incasso dei tributi.
3. L'ammontare della tassa sarà determinato sulla base di un importo variabile fra fr. 0.60 e fr. 1.20 il mc d'acqua potabile o industriale utilizzata, ritenuto un minimo di fr. 70.-- per contatore.
4. Per i fondi aperti e i manufatti allacciati, quali posteggi, piazzali, e per tutti i casi in cui la quantità d'acqua consumata non è definibile, la tassa è calcolata applicando un'aliquota pari allo 0,15% del valore di stima dell'immobile, ritenuto un minimo di fr. 50.--.
5. Per stabilire i quantitativi d'acqua consumata, valgono i dati rilevati dalla lettura dei contatori dell'Azienda acqua potabile, installati negli edifici:
6. Fa stato il consumo di acqua dell'anno precedente, salvo nel caso di edifici nuovi, per i quali il conteggio avviene sulla base del primo rilievo eseguito. La tassa relativa al primo anno d'esercizio dell'immobile sarà ridotta proporzionalmente rispetto al tempo di utilizzo della costruzione."
2.4. La controversa imposizione dei ricorrenti si fonda, in primo luogo, sull'ordinanza del 23 dicembre 2002 con la quale il municipio ha fissato la tassa d'uso della fognatura per l'anno 2002 in fr. 1.05 il mc di acqua utilizzata. Secondariamente, sulla comunicazione 19 dicembre 2002 con cui il municipio ha approvato il metodo di calcolo della tassa proposto dagli insorgenti, decidendo di considerare l'acqua utilizzata dalla panetteria che non viene riversata nelle canalizzazioni.
Il volume determinante per il calcolo della tassa (6026 mc) è stato così accertato partendo dal quantitativo di acqua potabile in entrata (8236 mc) - misurato dal contatore dell'azienda acqua potabile e riferito al periodo di un anno - dal quale è stato dedotto l'ammontare dei metri cubi d'acqua utilizzati nel processo di panificazione, rispettivamente di refrigerazione (2210 mc), che si evince dai contatori istallati dai ricorrenti e che, di conseguenza, non viene immesso nelle canalizzazioni. Contrariamente al dato di partenza, quest'ultimo importo riguarda il periodo che va dal 1. luglio al 3 ottobre 2002. Il municipio, su reclamo degli insorgenti, ha rifiutato di operare una deduzione analoga anche per il primo semestre del 2002.
3. 3.1. I ricorrenti eccepiscono la sussistenza, in loro favore, dei presupposti per l'applicazione dell'art. 11 cpv. 3 DELALIA per il motivo che una parte importante dell'acqua che è entrata nel mappale n. __________ nei primi sei mesi del 2002 era destinata alla produzione di pane e alla refrigerazione. Ravvisano, nell'agire dell'autorità comunale, una violazione del principio di causalità.
3.2. Questo tribunale ha avuto modo di osservare, a più riprese, che tale principio, sancito in materia di finanziamento di impianti per le acque di scarico dall'art. 60a LPAc, costituisce, per più versi, un’applicazione diretta dei principi della proporzionalità e dell'uguaglianza (RDAT II-2001, n. 48, consid. 3 e rinvii).
Da una parte, il principio della proporzionalità, che nella terminologia comunemente invalsa in materia di tasse prende il nome di equivalenza, prevede che l'importo di una tassa non deve eccedere il valore oggettivo della prestazione di cui costituisce il corrispettivo (RDAT II-1994, n. 28). D'altra parte, va da sé che un'eventuale disattenzione del principio della proporzionalità costituirebbe nel contempo una lesione del principio di uguaglianza (RDAT II-2001, n. 48).
3.3. Nell'ambito della determinazione delle tasse dottrina e giurisprudenza riconoscono al legislatore la possibilità di far capo a criteri schematici, dedotti dall'esperienza (DTF 125 I 182 cons. 4h; Grisel, Traité de droit administratif suisse, pag. 612; Imboden/Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Basilea e Francoforte 1986, N. 110 B V). Il ricorso a detti criteri costituisce in effetti un'irrinunciabile necessità, soprattutto per motivi pratici, ai fini della percezione delle tasse. Il calcolo della tassa d’uso della canalizzazione basato sul consumo di acqua potabile rientra nei casi di semplificazione indotta da motivi pratici, non potendosi pretendere, senza eccessivo aggravio amministrativo, di misurare l’esatto deflusso di acque luride nella rete fognaria (cfr. STA del 23 aprile 2001 in re Comune di __________, pubblicata in RDAT II-2001, n. 48). Affinché il principio dell'equivalenza possa essere considerato ossequiato basta quindi che la tassa - calcolata secondo criteri schematici - appaia come ragionevolmente proporzionata alla prestazione: il principio dell'equivalenza è violato solo in caso di sproporzione manifesta (RDAT I-1995 N. 18 cons. 2.3 e 2.4 e rinvii ivi citati). Detta considerazione, che permette di tenere debitamente conto di singole situazioni eccezionali, è recepita in modo chiaro all'art. 11 cpv. 3 DELALIA.
4. 4.1. In concreto, il volume di acqua che non viene immesso nelle canalizzazioni, che è stato accertato a 2210 mc per poco più di tre mesi, rappresenta il 26,8% del consumo totale annuale. Il suo computo, nel secondo semestre, ha permesso ai ricorrenti di risparmiare fr. 2'320.-- sulla tassa d'uso. Già solo per tale motivo, questo tribunale ritiene che la fattispecie in esame configuri un caso di applicazione dell’art. 11 cpv. 3 DELALIA.
Pur riconoscendone la validità, il municipio non ha applicato il metodo di calcolo proposto dagli insorgenti nel primo semestre. Lo stesso ha in effetti ritenuto che in mancanza di dati oggettivi, rilevabili dai contatori, non si sarebbe potuta attuare una riduzione della tassa.
L'agire del municipio dimostra, da una parte, una presa di coscienza della problematica in questione e la consapevolezza del fatto che bisognava fare qualcosa per evitare di imporre delle tasse manifestamente sproporzionate. D’altra parte, però, la mancanza di dati oggettivi ha indotto l’autorità comunale ad attuare le misure necessarie solo nel secondo semestre. Lasciando immutata la tassa relativa al primo semestre, stabilita esclusivamente in base all'acqua potabile utilizzata, il municipio ha dunque percepito un emolumento in manifesta sproporzione con l’intensità d’uso effettiva delle canalizzazioni. Il Consiglio di Stato ha approvato l’operato del municipio, osservando semplicemente come non sia arbitrario attenersi ai dati rilevati e non contestati.
4.2. La decisione governativa presenta delle lacune sotto il profilo dell'accertamento dei fatti. Il Consiglio di Stato non ha in effetti accertato - e avrebbe potuto farlo sulla base dei dati relativi ai primi mesi del 2003 - se il consumo, e quindi la produzione di pane, sia effettivamente inferiore nei periodi invernali, come sostiene il municipio. L'esecutivo avrebbe inoltre potuto appurare a che periodo di tempo si riferisse il documento agli atti relativo al consumo di 70 tonnellate di farina, rispettivamente di 45,5 mc di acqua, disponendo così di ulteriori elementi che avrebbero potuto suffragare, o confutare, la tesi ricorsuale. Omettendo di accertare tali fatti, il Governo non ha quindi potuto verificare, come avrebbe dovuto, l’effettiva ricorrenza degli estremi di applicazione dell’art. 11 cpv. 3 DELALIA.
Le autorità inferiori, a sostegno della loro idea, adducono inoltre che la produzione di pane e il consumo di acqua per il raffreddamento raggiungerebbe il loro apice nel periodo estivo, caratterizzato dal caldo e dalla forte presenza di turisti. Anche se così fosse, tale aspetto è comunque secondario: si dimenticano in effetti che la quantità di acqua che finisce nelle canalizzazioni - ed è quello che conta, in concreto, per la fissazione della tassa d’uso - non subisce, per questo motivo, delle variazioni. In realtà, tanto maggiore è l’uso dell’acqua nel processo di panificazione, altrettanto maggiore è il consumo di acqua potabile in entrata, per cui, in definitiva, nulla - o poco - cambia sull’intensità dell’uso della canalizzazione. Di conseguenza, per la determinazione della tassa sarebbe stato sufficiente dedurre dal consumo in entrata dei primi sei mesi del 2002 la percentuale di acqua utilizzata nella produzione del pane e nella refrigerazione che corrisponde ai 2210 mc del secondo semestre. Siccome la lettura dei contatori avviene solo una volta all’anno, agli inizi di ottobre, questo calcolo sarebbe però risultato impossibile da effettuare. Il Consiglio di Stato avrebbe dunque dovuto utilizzare, per quanto possibile, i dati dell’anno corrente e applicarli per analogia al 2002.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi accolto, annullando la decisione impugnata e rinviando gli atti al Consiglio di Stato, affinché emetta un nuovo giudizio previo accertamento dei fatti (art. 65 cpv. 2 PAmm).
Dato l’esito dell’impugnativa si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e delle spese (art. 28 PAmm). Si giustifica tuttavia di condannare il municipio soccombente, quale unico antagonista e interessato all’esito del ricorso (cfr. STA inedita 20 novembre 2000 in re G.B., inc. n. 52.2000.214), al pagamento di un’adeguata indennità a titolo di ripetibili, a favore dei ricorrenti, tutti patrocinati da un avvocato (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 60a cpv. 1 LPAc; 110 LALIA; 11 cpv. 2 e 3 DELALIA; 34 RSF di __________; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61 e 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1.Il ricorso è accolto.
Di conseguenza:
1.1. la risoluzione 27 maggio 2003, n. 2314, del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono ritornati al Consiglio di Stato affinché statuisca nel senso dei considerandi.
2.Non si prelevano tasse di giustizia, né spese. Il municipio di __________ rifonderà fr. 500.— ai ricorrenti a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria