Incarto n. 52.2002.75 52.2002.56 52.2002.52 52.2002.54 52.2002.55
Lugano 4 febbraio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Stefano Bernasconi, vicepresidente, Werner Walser, Raffaello Balerna, quest'ultimo in sostituzione del giudice Lorenzo Anastasi, astenuto
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi 5 febbraio 2002 di
a) __________ __________ __________ __________ __________ __________ __________ tutti patr. dall'avv. __________ b) __________ entrambi patr. dall'avv. __________ c) __________ d) __________ e) __________ tutti patr. dall'avv. __________
contro
la decisione 18 dicembre 2001 (no. 217) del Consiglio di Stato, che ha dichiarato irricevibile l'impugnativa presentata dagli insorgenti sub a) e accolto parzialmente i gravami insinuati dai ricorrenti sub b), c), d) e e) avverso la licenza edilizia 16 dicembre 1999 rilasciata dal municipio di __________ alla Chiesa e al Beneficio Parrocchiale di __________ per la costruzione di un centro parrocchiale ai mapp. __________, __________, __________, __________, __________ e __________ di quel comune;
viste le risposte:
- 20 febbraio 2002 del Consiglio di Stato;
- 6 marzo 2002 del municipio di __________;
- 6 marzo 2002 della Chiesa e del Beneficio Parrocchiale di __________;
- 6 marzo 2002 della Sezione della pianificazione urbanistica;
- 21 marzo 2002 della Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua;
ai ricorsi sub a), d) e e);
- 27 febbraio 2002 del Consiglio di Stato;
- 6 marzo 2002 del municipio di __________;
- 6 marzo 2002 della Chiesa e del Beneficio Parrocchiale di __________;
- 6 marzo 2002 della Sezione della pianificazione urbanistica,
- 21 marzo 2002 della Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua,
al ricorso sub b);
- 20 febbraio 2002 del Consiglio di Stato;
- 6 marzo 2002 del municipio di __________;
- 6 marzo 2002 della Chiesa e del Beneficio Parrocchiale di __________;
- 8 marzo 2002 della Sezione della pianificazione urbanistica;
- 21 marzo 2002 della Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua;
al ricorso sub c);
preso atto delle repliche 23 aprile 2002 dei ricorrenti sub a) e b) e delle dupliche:
- 7 maggio 2002 del Consiglio di Stato;
- 10 maggio 2002 della Chiesa e del Beneficio Parrocchiale di __________;
- 21 maggio 2002 del municipio di __________;
- 6 giugno 2002 della Sezione della pianificazione urbanistica;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. A seguito di una permuta realizzata nel 1991 la Chiesa Parrocchiale e il Beneficio Parrocchiale di __________ sono diventati proprietari delle part. no. __________, __________, __________, __________ e __________ di __________, nonché di 3/4 della coattiva al mapp. __________ dello stesso comune. Questi fondi contermini di complessivi 4'480 mq formano una vasta area di natura prativa in leggera pendenza e di forma pressoché rettangolare - posta sul lato sinistro della strada principale che dalle __________ sale in direzione del nucleo di __________, più precisamente all'intersezione tra via __________ e via __________.
B. Il PR di __________ del 1976 aveva inserito i mapp. __________, __________, __________, __________, __________ e __________ in zona AP destinandoli alla creazione di una piscina pubblica. Il successivo PR entrato in vigore il 2 giugno 1993 (revisione 90) li ha invece collocati in zona EP allo scopo di realizzare in loco una chiesa e un centro parrocchiale-sociale. Le proprietarie (in quel momento __________ e __________) hanno impugnato siffatto assetto pianificatorio, ma il loro ricorso - inoltrato a titolo cautelativo quando già si profilava all'orizzonte la cessione dei terreni alla Chiesa ed al Beneficio Parrocchiale - è stato respinto contestualmente all'approvazione del PR.
L'11 ottobre 1999 il consiglio comunale di __________ non ha accolto per carenza di maggioranza qualificata una proposta di modifica del PR volta a precisare in modo più dettagliato le disposizioni disciplinanti l'attività edilizia nel comparto EP destinato ad ospitare il controverso centro parrocchiale (art. 45 bis NAPR). Dal profilo pianificatorio, la situazione delle proprietà in oggetto è dunque rimasta immutata e a tutt'oggi corrisponde a quella definita nel 1993 con l'approvazione della revisione generale del PR.
C. L'8 febbraio 1993 la Chiesa Parrocchiale di __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire sui terreni gravati dal vincolo EP il nuovo centro parrocchiale, composto da una Chiesa, un anfiteatro, una sala multiuso, un locale per gli anziani ed uno per i giovani, nonché una casa parrocchiale e 22 posteggi.
Alla domanda si sono opposti __________, __________ e __________, così come __________ e __________, tutti proprietari di fondi posti nelle immediate vicinanze, sollevando numerose censure d'ordine formale e materiale, in particolare riguardo alla compatibilità dell'insediamento con la destinazione residenziale della zona circostante.
Il 18 maggio 1993 il Dipartimento del territorio ha invece preavvisato favorevolmente il rilascio della licenza edilizia, limitandosi a sollecitare l'inclusione nel permesso di alcune condizioni imposte dal diritto cantonale e federale.
D. I fondi di proprietà della Chiesa parrocchiale e alcuni terreni adiacenti sono reciprocamente gravati da servitù prediali di limitazione di destinazione, di limitazione di altezza costruzioni e piantagioni, nonché di arretramento costituite nel 1957 per volontà della famiglia __________, la quale desiderava che nel comparto territoriale oggi delimitato da via __________, via __________ e via __________ - all'epoca interamente di sua proprietà - venissero insediate solo ville o case signorili.
Al fine di poter realizzare il centro di cui trattasi, nel mese di settembre del 1995 la Parrocchia di __________ ha avviato le procedure di espropriazione delle predette servitù laddove non era riuscita a trovare accordi bonali con i proprietari interessati. Quella promossa nei confronti dei comproprietari del mapp. __________ (__________e __________) ha generato un contenzioso di opposizione che gli espropriati hanno invano deferito sin davanti al Tribunale federale (STF 26 maggio 2000 = RDAT I-2001 N. 30). Esaurito l'incidente, la pratica si trova tuttora pendente davanti al Tribunale di espropriazione per la quantificazione delle indennità dovute dalla Chiesa.
E. Il 16 novembre 1999 __________ e __________ hanno adito il Consiglio di Stato dolendosi di denegata giustizia in relazione al fatto che il municipio di __________ non aveva ancora evaso la loro opposizione alla domanda di costruzione della Chiesa parrocchiale. Il 7 dicembre seguente hanno inoltre chiesto l'intervento dell'autorità di vigilanza sui comuni affinché annullasse il permesso di costruzione che stando a notizie riportate da alcuni giornali era stata concesso il 1° dicembre 1999.
Il realtà, il municipio di __________ ha rilasciato la licenza richiesta soltanto il 16 dicembre 1999, respingendo nel contempo le numerose censure sollevate dagli opponenti __________ e __________.
F. Tutti gli opponenti hanno tempestivamente impugnato il permesso innanzi al Consiglio di Stato, riproponendo le contestazioni addotte senza successo nel 1993. Avverso il rilascio del permesso sono pure insorti collettivamente otto consiglieri comunali e quattordici cittadini di __________ guidati da __________, i quali, rivendicata la propria legittimazione ricorsuale sia in base alla LE che in base alla LOC, hanno denunciato presunte irregolarità di ogni sorta.
Con giudizio 18 dicembre 2001 il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibili i ricorsi presentati da __________ e dai suoi rappresentati. In sostanza, il Governo ha ritenuto che agli insorgenti difettasse la legittimazione attiva, vuoi perché non si erano opposti alla domanda di costruzione, vuoi perché non erano collegati per situazione alla licenza impugnata da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso.
Con la medesima decisione l'autorità di ricorso di prime cure ha invece parzialmente accolto le impugnative dei ricorrenti __________ e __________. Verificata positivamente la completezza dei piani presentati, la compatibilità del centro parrocchiale con la destinazione della zona di utilizzazione, il rispetto delle distanze dai confini privati e delle altre norme edificatorie sancite dalle NAPR, il potere di disposizione della Parrocchia sui fondi dedotti in edificazione e l'insussistenza di violazioni delle servitù private prossime all'esproprio, il Consiglio di Stato ha nondimeno constatato che il progetto non era stato adeguatamente valutato dal profilo delle immissioni foniche, che l'accesso al sagrato non rispettava le distanze dalla strada principale (via __________ e che il numero di posteggi previsti non era sufficiente. Per ragioni dedotte dal principio della proporzionalità ha tuttavia confermato il permesso impugnato a condizione che prima dell'inizio dei lavori fosse sottoscritta ed iscritta a RF una convenzione precaria per la realizzazione di due gradini nella fascia di arretramento da via __________, fosse trovata una soluzione per otto posteggi mancanti (da realizzare sul fondo, da ottenere presso terzi mediante servitù di posteggio o da pagare sotto forma di contributo sostitutivo previa concessione di una deroga) e, infine, venisse prodotta una verifica acustica atta a dimostrare che il rumore comportamentale e il traffico veicolare generato dalla nuova struttura avrebbe rispettato la LPAmb.
G. Avverso la predetta pronunzia governativa i soccombenti sono insorti mediante ricorsi 5 febbraio 2002 innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento unitamente alla licenza edilizia rilasciata dal municipio di __________.
a) __________ e altre sei persone del litisconsorzio formatosi davanti al Consiglio di Stato hanno ribadito di avere la legittimazione per attaccare il permesso di costruzione accordato alla Chiesa parrocchiale. La qualità per agire in giudizio sarebbe data loro sia dalla LE, sia dalla LOC. Dalla LE perché il progetto ha subito delle modifiche a livello di posteggi senza pubblicazione né avviso ai vicini, il suo esame è stato sospeso per sei anni durante i quali sono state proposte modifiche alle NAPR e gli istanti in licenza non hanno mai rinnovato la loro domanda, che dunque è decaduta per carenza d'interesse; queste particolarità della fattispecie imporrebbero di reintegrare i ricorrenti nel loro diritto di opposizione, per non urtare il senso dell'equità. La loro legittimazione ricorsuale andrebbe peraltro riconosciuta anche in forza della LOC stante l'illegalità che contraddistingue la risoluzione 16 dicembre 1999 del municipio di __________, che ha concesso la licenza edilizia malgrado le modifiche abusive apportate al progetto e non ha sospeso la domanda di costruzione giusta l'art. 65 LALPT, disattendendo la volontà del consiglio comunale di non approvare la proposta pianificatoria concernente i parametri edificatori del centro parrocchiale.
Nel merito, i ricorrenti hanno riproposto in sostanza le censure già sollevate innanzi alla precedente istanza, annotando che la sentenza impugnata contrasta persino con i pareri espressi sul loro gravame dai competenti servizi del Dipartimento del territorio. __________ ha inoltre criticato le spese e le ripetibili addossatele dal Consiglio di Stato senza tener conto del suo ruolo di semplice litisconsorte.
b) __________ e __________ hanno lamentato innanzi tutto un'inopportuna disgiunzione delle varie azioni proposte al Governo (ricorso contro la licenza edilizia, istanza di intervento contro il municipio di __________ e ricusa della Consigliera di Stato __________) e un accertamento incompleto dei fatti rilevanti per la decisione, ricordando che l'11 ottobre 1999 il consiglio comunale di __________ non aveva ratificato i parametri edilizi creati su misura per il progetto del centro parrocchiale. I ricorrenti hanno poi revocato in dubbio la validità della domanda di costruzione, che secondo loro andava rinnovata trascorsi due anni dalla sua presentazione. La licenza, poggiante su una domanda ormai decaduta, andrebbe quindi annullata, anche perché il consiglio comunale si è rifiutato di approvare le modifiche volte ad aggiornare le NAPR conformandole alla LALPT.
Gli insorgenti hanno poi contestato la conformità del progetto con la destinazione data dal PR alla zona di utilizzazione e con le norme varate a tutela dell'ambiente, segnatamente in materia di inquinamento fonico. Il Consiglio di Stato - hanno soggiunto - non può pretendere che l'impatto ambientale del centro venga esaminato posteriormente al rilascio della licenza, tanto più che la legge stessa annovera tra le misure di prevenzione anche i provvedimenti costruttivi. Le verifiche acustiche vanno effettuate prima della concessione del permesso, dando modo agli opponenti di poterne confutare le risultanze.
Quanto ai posteggi, gli insorgenti hanno sottolineato che il progetto prevede un numero di posti auto insufficiente anche tenuto conto delle modifiche abusive apportate ai piani di situazione. In base all'art. 11 NAPR gli stalli necessari sarebbero almeno 90, poiché se il centro sarà ben gestito molti spazi saranno utilizzati simultaneamente con un fabbisogno di parcheggi superiore a quello ipotizzato in funzione di un'utilizzazione a rotazione delle diverse strutture.
Dal profilo della viabilità, __________ e __________ hanno evidenziato l'insufficienza dell'accesso previsto da via __________, così come la pericolosità dello sbocco su via __________.
Di seguito, hanno avversato le dimensioni del campanile, ritenute non conformi alle norme pianificatorie. Ammettendo un'altezza della torre campanaria di 28 metri, in realtà una sorta di guglia massiccia e ingombrante, il municipio di __________ avrebbe abusato del potere di apprezzamento conferitogli dalla legge.
c) __________, __________ e __________, in seno ad impugnative distinte ma di tenore pressoché identico, hanno biasimato il Consiglio di Stato per aver subordinato l'inizio dei lavori a condizioni speciali improponibili, illecite e di difficile realizzazione, volte unicamente a rimediare ad una serie insanabile di carenze della domanda di costruzione senza rispettare il diritto di essere sentito degli opponenti.
A mente dei ricorrenti, il municipio non poteva concedere il permesso senza l'accordo della proprietaria del mapp. __________, cui compete parte della coattiva __________ dedotta in edificazione. Né poteva ritenere che l'opera fosse conforme al PR del 1993: la pianificazione non è definita ed è priva di prescrizioni che possano giustificare i manufatti previsti, i quali disattendono in parte la destinazione della zona di situazione e presentano misure comunque eccessive, irrispettose delle norme edificatorie generali e dei parametri vigenti nelle zone residenziali limitrofe.
H. All'accoglimento di tutti i gravami si è opposto il Consiglio di Stato, che ha sollecitato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti il municipio di __________ e la Chiesa parrocchiale di __________, i quali hanno avversato partitamente le tesi dei ricorrenti con argomentazioni che saranno riprese - per quanto necessario - in appresso.
La Sezione della pianificazione urbanistica si è rimessa al giudizio del Tribunale, annotando tuttavia di condividere le considerazioni espresse dal Consiglio di Stato in tema di conformità di zona, mentre la Sezione della protezione dell'aria e dell'acqua si è limitata a confermare il contenuto della risposta inoltrata al Servizio dei ricorsi.
I. In sede di replica e di duplica le parti si sono riconfermate essenzialmente nelle rispettive, contrapposte posizioni.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 cpv. 1 LE.
La legittimazione attiva è senz'altro data per tutti gli insorgenti, anche per coloro che impugnano davanti a questo Tribunale la decisione di irricevibilità resa dal Consiglio di Stato (art. 21 cpv. 2 LE, 43 PAmm).
I ricorsi, tempestivi (art. 50 LE, 46 cpv. 1 PAmm), sono dunque ricevibili in ordine e possono essere evasi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla scorta degli atti, senza procedere all'assunzione delle svariate prove sollecitate dai ricorrenti siccome insuscettibili di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio. La situazione dei luoghi emerge con sufficiente chiarezza dalle tavole processuali ed è peraltro perfettamente nota al Tribunale (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Legittimazione ricorsuale davanti al Consiglio di Stato
2.1. In materia edilizia non esiste più da tempo l'actio popularis. Nel 1995 il Legislatore ha infatti modificato l'art. 8 LE togliendo dalla norma il passaggio che consentiva ad ogni cittadino attivo nel comune di osteggiare una domanda di costruzione. Questo - si legge nelle proposte sottoposte a suo tempo al Parlamento (messaggio 6 luglio 1994 concernente la modifica della LALPT, della LStr e della LE, pubblicato in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1994, p. 2348) - quale "correttivo ad un tipo di opposizione che nella realtà dei fatti, come si è rivelato, non ha contribuito a proteggere interessi realmente degni di tutela, né ha apportato alcun beneficio alla corretta applicazione della legge."
La legittimazione attiva in seno alla LE presuppone dunque che l'insorgente appartenga a quella limitata e qualificata cerchia di persone, la cui situazione appare collegata all'oggetto del provvedimento impugnato da un rapporto sufficientemente stretto ed intenso, che permetta di distinguerla da quella di un qualsiasi altro membro della comunità. Il ricorrente deve inoltre essere portatore di un interesse personale, diretto ed attuale, a dolersi del pregiudizio che il provvedimento gli arreca e che l'impugnativa tende a rimuovere. Deve, insomma, dimostrare di essere toccato dalla decisione impugnata in misura superiore a quella degli altri membri della comunità e di trovarsi in una situazione degna di considerazione con l'oggetto della lite. Non occorre che invochi la lesione di una norma che tutela i diritti individuali o soggettivi. La compromissione di un interesse di mero fatto è sufficiente (DTF 121 II 173 seg., 120 Ib 59, 387; RDAT II-1992 N. 58; Scolari, Commentario, II ed., N. 935 ss. ad art. 21 LE; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 2 ss. ad art. 43 PAmm).
2.2. Giusta l'art. 6 cpv. 1 LE la domanda di costruzione viene pubblicata dal municipio presso la cancelleria comunale durante il periodo di 15 giorni. Della pubblicazione è dato avviso negli albi comunali ed ai proprietari confinanti; per le costruzioni fuori delle zone edificabili è pure dato avviso nel foglio ufficiale (art. 6 cpv. 3 LE). Nel termine di pubblicazione possono presentare opposizione al rilascio della licenza edilizia ogni persona che dimostra un interesse legittimo (cfr. consid. 2.1.) e le organizzazioni costituite da almeno 10 anni cui compete, in base agli statuti, la salvaguardia dei beni tutelati dalla legge (art. 8 cpv. 1 LE). L'inoltro dell'opposizione costituisce un requisito indispensabile ai fini del riconoscimento della legittimazione a ricorrere contro il rilascio di una licenza edilizia da parte del municipio (art. 21 cpv. 2 LE). Il corretto esercizio del diritto di opposizione prima e di ricorso poi presuppone tuttavia che l'interessato sia stato messo nella condizione di sapere della presentazione di una determinata domanda di costruzione: la modinatura dell'opera, l'avviso nell'albo comunale e per le costruzioni fuori zona edificabile nel foglio ufficiale, servono a portare a conoscenza del pubblico la domanda di costruzione, permettendo di riflesso agli interessati di contestare la conformità del progetto con il diritto materialmente applicabile nel quadro della procedura di rilascio della licenza edilizia (cfr., in tema, Scolari, op. cit., N. 764 ad art. 6 LE).
2.3. Il picchettamento e la modinatura configurano una forma di pubblicità che integra quella prodotta dall'avviso all'albo, dalla comunicazione diretta ai confinanti e dalla pubblicazione sul foglio ufficiale (RDAT 1989 N. 58). La loro omissione comporta una violazione di norme di procedura ed ingenera conseguenze analoghe a quelle derivanti dalla notifica irrita di decisioni. Eventuali interessati, che a causa della modinatura mancante non hanno potuto opporsi tempestivamente alla domanda di costruzione, vanno quindi ammessi a contestarla anche dopo la scadenza del termine di pubblicazione, se insorgono entro il termine di quindici giorni dal momento in cui hanno avuto la possibilità di prendere conoscenza dell'esistenza di un procedimento di rilascio di un permesso di costruzione avviato a loro insaputa (Scolari, op. cit., N. 779 ad art. 6 LE; RDAT II-1993 N. 34 e rinvii).
2.4. Nell'evenienza concreta, 22 cittadini di __________ hanno impugnato davanti al Consiglio di Stato la licenza edilizia 16 dicembre 1999 rilasciata alla Chiesa parrocchiale. A giusta ragione il governo ha negato loro la legittimazione ricorsuale in base alla LE. Nessuno di essi infatti, ad eccezione di __________, risulta legato per situazione all'oggetto della controversa licenza da un rapporto stretto ed intenso. Il fatto che il progetto abbia subito delle modifiche non permette di certo a queste persone di acquisire una legittimazione ricorsuale di cui sono totalmente prive. Dall'omesso inoltro di una variante per i posteggi i ricorrenti possono soltanto dedurre che il municipio avrebbe dovuto esaminare il progetto nella versione originaria presentata l'8 febbraio 1993 e nulla più. Neppure il lungo tempo intercorso tra la presentazione della domanda di costruzione ed il rilascio del permesso postulato, così come la mancata approvazione dell'art. 45 bis NAPR, consentono di approdare a diversa conclusione.
Queste circostanze non costituiscono affatto motivo sufficiente per ravvisare nella situazione dei ricorrenti quel rapporto particolare, degno di protezione, che dev'essere dato ai fini del riconoscimento della potestà ricorsuale.
__________, proprietario dei mapp. __________ e __________ posti nelle immediate vicinanze dei fondi dedotti in edificazione, è l'unica persona del gruppo già rappresentato da __________ che può vantare un legame speciale con l'oggetto del contendere. Egli, tuttavia, pur essendo stato avvisato personalmente dell'avvenuta pubblicazione della domanda di costruzione, ha rinunciato ad avversarla perdendo il diritto di impugnare il permesso successivamente accordato dal municipio. Sotto questo aspetto, non gli giova affatto sostenere che l'opera è stata modinata in modo insufficiente, poiché questa eventuale carenza non gli ha di sicuro impedito di opporsi tempestivamente al progetto di cui era venuto a conoscenza tramite avviso personale recapitatogli per raccomandata (cfr. distinta postale agli atti). Prova ne sono le circostanziate opposizioni che altri proprietari hanno avuto modo di inoltrare puntualmente una volta appresa la notizia dell'avvenuta pubblicazione del progetto parrocchiale.
2.5. I ricorrenti invocano tuttavia la LOC per sopperire alla mancanza di legittimazione di cui soffrono sulla scorta della LE. Invano. Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC, contro le decisioni degli organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono appellabili al Tribunale cantonale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti. La norma dianzi menzionata ha carattere di legge generale ed alla stessa si deve quindi derogare allorquando leggi speciali lo prevedono. Dato che in materia edilizia il Canton Ticino dispone di un ordinamento dei mezzi e delle autorità di ricorso sancito appositamente per essa e secondo disposizioni speciali rispetto a quelle generali della LOC, in casu è escluso che la lite potesse rientrare nella sfera cognitiva del Consiglio di Stato in forza del disposto generale di cui all'art. 208 LOC. Ammettendo il contrario non solo si disattenderebbe il principio della supremazia delle leggi speciali su quelle generali, ma si finirebbe per lasciar rientrare dalla finestra una prerogativa, l'actio popularis in ambito edilizio, che il Legislatore ha scientemente fatto uscire dalla porta per ragioni ben precise e ponderate, annotando che al comune cittadino resta pur sempre la possibilità di denunciare presunti abusi delle autorità locali agli organi cantonali di vigilanza (vedi rapporto 10 gennaio 1995 della Commissione speciale per la pianificazione del territorio in RVCG, sessione ordinaria autunnale 1994, p. 2385).
In quanto volta a contestare il giudizio di irricevibilità prolato dal Consiglio di Stato, l'impugnativa di __________ e litisconsorti va quindi respinta siccome chiaramente infondata. Della censura riguardante la ripartizione di spese e ripetibili sollevata dalla ricorrente __________ si parlerà invece in coda al presente giudizio.
3. Accertamento incompleto dei fatti
I ricorrenti __________ si dolgono di un accertamento incompleto dei fatti sottolineando che il Consiglio di Stato non ha riportato quanto accaduto in consiglio comunale l'11 ottobre 1999, allorquando il legislativo comunale non ha potuto accogliere per mancanza della maggioranza qualificata imposta dalla legge (art. 62 cpv. 2 LOC) una proposta di modifica del PR volta a precisare in modo più dettagliato le disposizioni disciplinanti l'attività edilizia nel comparto EP destinato ad ospitare il controverso centro parrocchiale (art. 45 bis NAPR).
A prescindere da un eventuale rinvio della causa al Consiglio di Stato (cfr. art. 65 cpv. 2 PAmm), risulta difficile comprendere quali vantaggi vorrebbero ricavare i ricorrenti da questa censura sollevata verosimilmente in esito ad una lettura superficiale dell'art. 62 PAmm. Questa disposizione consente invero di impugnare davanti al Tribunale cantonale amministrativo ogni accertamento inesatto o incompleto dei fatti, ma deve trattarsi di fatti giuridicamente rilevanti e pertinenti al giudizio, tali cioè da influire direttamente sull'esito della controversia.
Orbene, in concreto non è dato di vedere quale incidenza giuridica possa avere sulla causa in essere la mancata adozione, da parte del consiglio comunale di __________, dell'art. 45 bis NAPR. La controversa domanda di costruzione è stata presentata l'8 febbraio 1993 e il municipio si è pronunciato sulla sua conformità con il diritto materialmente applicabile nel quadro della procedura della licenza edilizia il 1° dicembre 1999. Posto che le domande di costruzione vanno giudicate in base alla situazione di diritto vigente al momento della decisione (cfr., in tema, Scolari, op. cit., N. 705 ss. ad art. 2 LE), dal profilo del diritto autonomo comunale il municipio di __________ doveva esaminare il progetto sulla scorta del PR approvato il 2 giugno 1993. L'esecutivo ha agito in questo senso. Il Consiglio di Stato pure. Rettamente, l'autorità comunale non ha applicato norme di PR non approvate e quindi inutilizzabili. Né ha concesso effetto anticipato positivo a quelle norme, dato che contrariamente a quanto suppongono i ricorrenti ha valutato la domanda in base al PR 93 in vigore. Contrariamente a quanto pretendono i coniugi __________, il municipio non doveva nemmeno sospendere la sua decisione in virtù dell'art. 65 LALPT; solo le domande di costruzione in contrasto con uno studio pianificatorio in atto vanno sospese per due anni al massimo per non compromettere la pianificazione futura, mentre quelle irrispettose del diritto vigente vanno respinte.
Quanto alle ulteriori censure sollevate nel capitolo del gravame dedicato al presunto accertamento incompleto dei fatti, dagli atti non risulta che nel contesto del presente contenzioso di natura edilizia sia stato violato il diritto di essere sentito dei proprietari del mapp. __________ di __________. Dalle tavole processuali non emerge neppure un diniego di giustizia, atteso che il Consiglio di Stato ha esaminato e deciso tutte le questioni essenziali sottoposte al suo giudizio. In tema di congiunzione delle cause, è appena il caso di rilevare che l'art. 51 PAmm dà facoltà al Consiglio di Stato di istruire e decidere insieme impugnative fondate sulla medesima fattispecie. A rigor di legge, il Governo non era pertanto obbligato a congiungere le varie azioni, di natura diversa (ricorso contro la licenza edilizia, ricusa della Consigliera di Stato __________ e istanza di intervento dell'autorità di vigilanza sui comuni), inoltrategli dai coniugi __________.
4. Validità della domanda di costruzione
4.1. La domanda di costruzione del centro parrocchiale e le opposizioni presentate contro il progetto sono state decise dal municipio ben oltre i 15 giorni dalla scadenza del termine di opposizione del Dipartimento previsti dall'art. 10 cpv. 1 LE. In effetti, raccolto il preavviso favorevole dell'autorità cantonale (del 18 maggio 1993), l'esecutivo comunale ha rilasciato la chiesta licenza e respinto le opposizioni dei privati in data 19 dicembre 1999.
A dispetto delle tesi avanzate dai ricorrenti, il ritardo accumulato dal municipio nell'evasione della pratica non è tuttavia suscettibile, di per sé, di invalidare il permesso. Il termine di cui all'art. 10 cpv. 1 LE non è di natura imperativa; trattasi invero di un semplice termine d'ordine la cui eventuale disattenzione non inficia il procedimento di rilascio del permesso (Scolari, op. cit., N. 818 ad art. 10 LE). Se il municipio omette di pronunciarsi sulla domanda di costruzione e sulle opposizioni contro di essa inoltrate entro un lasso di tempo ragionevole, può essere tutt'al più convenuto innanzi all'autorità di ricorso per denegata o ritardata giustizia (art. 45 PAmm) dall'istante in licenza, unica parte lesa di regola dal ritardo e legittimata di conseguenza a contestarlo (cfr. Scolari, ibidem, e giurisprudenza citata). A dipendenza delle circostanze, l'autorità comunale può inoltre incorrere in una responsabilità civile per atto illecito giusta l'art. 5 LResp (cfr. Scolari, La nuova procedura della licenza di costruzione, RDAT II-1991 p. 419).
Richiamandosi all'art. 14 LE, gli insorgenti ritengono tuttavia che così come le licenze edilizie inutilizzate sono valide solo un biennio trascorso il quale devono essere rinnovate, anche le domande di costruzione decadono dopo due anni dalla loro presentazione. Scopo della norma che fissa in due anni la validità dei permessi di costruzione è quello di rendere possibile all'autorità un riesame delle circostanze che ne hanno determinato la concessione, in modo poter rivedere la legittimità dei progetti edilizi alla luce dei cambiamenti normativi che possono essere intervenuti nel frattempo (cfr., sull'argomento, Scolari, op. cit., N. 859 ad art. 14 LE). Questa necessità non è data però prima del rilascio del permesso, che come già indicato in precedenza può avvenire soltanto se la domanda è conforme al diritto vigente al momento della decisione. Nulla impone dunque di ritenere decaduta una domanda di costruzione rimasta inevasa per due anni. Una simile, rigida soluzione contrasterebbe peraltro con le possibilità offerte alle autorità di ritardare di diversi anni l'evasione di una pratica edilizia facendo capo all'istituto della zona di pianificazione, della decisione sospensiva e del blocco edilizio, che in presenza dei necessari presupposti possono essere addirittura adottati in serie senza ledere principi costituzionali. Senza parlare del fatto che il municipio può comunque prescindere da misure di salvaguardia della pianificazione e soprassedere per qualche tempo al disbrigo di una domanda di costruzione in contrasto il diritto in formazione (Scolari, op. cit., N. 431 ad art. 57 LALPT). A maggior ragione, se la domanda appare del tutto consona al diritto in via di elaborazione.
4.2. Nel caso specifico, il lungo tempo intercorso tra la presentazione della domanda di costruzione e la sua evasione è nondimeno suscettibile di pregiudicare la validità della licenza edilizia rilasciata dal municipio di __________ per il gioco della ripartizione di competenze che contraddistingue la procedura di rilascio del permesso e per i cambiamenti legislativi, nonché per il mutato approccio a problematiche di natura ambientale, intervenuti tra il 1993 ed il 1999. In effetti, la licenza edilizia è rilasciata dal municipio previo avviso favorevole del Dipartimento del territorio, istanza superiore di coordinazione e autorità deputata a valutare la consonanza del progetto con il diritto di competenza cantonale (art. 3, 7 cpv. 1 e 2 LE; 2 cpv. 1 e allegato 1 RLE). La decisione cantonale, espressa sotto forma di preavviso, viene dunque inglobata in quella emanata dal municipio, che attesta il rispetto di tutte le prescrizioni di diritto pubblico applicabili nel contesto della procedura edilizia al momento in cui viene concesso il permesso. La licenza 16 dicembre 1999 di cui ha beneficiato la Chiesa parrocchiale disattende tuttavia in maniera evidente questo principio, dato che il preavviso cantonale in essa incorporato risale al 18 maggio 1993. Questa situazione avrebbe potuto ancora essere tollerata se tra il 1993 ed il 1999 non fosse sopraggiunto alcun mutamento nel quadro giuridico interessante il progetto dedotto in licenza. In realtà, come annotano giustamente i ricorrenti, tra il momento dell'esame cantonale e il rilascio del permesso sono entrate in vigore nuove norme di natura ambientale applicabili al centro parrocchiale, segnatamente l'ordinanza sugli stimoli sonori ed i raggi laser del 24 gennaio 1996 (RS 814.41). Ma non solo. Nel frattempo sono pure cambiati i parametri di valutazione delle problematiche legate alla protezione dell'ambiente messi in atto dall'autorità cantonale (cfr. risposta 7 luglio 2000 dell'Ufficio delle domande di costruzione e dell'esame di impatto ambientale all'indirizzo del Consiglio di Stato).
A fronte di queste circostanze, il municipio avrebbe dovuto come minimo richiedere al Dipartimento del territorio un nuovo parere circa la congruenza del progetto con il vigente diritto di pertinenza cantonale. In mancanza di una verifica di siffatta natura l'avversata licenza edilizia deve essere annullata unitamente alla risoluzione governativa che l'ha tutelata. Su questo tema legato alla carenza di accertamenti in materia ambientale si avrà comunque modo di ritornare in seguito.
5. Conformità di zona e parametri edificatori
5.1. L'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, ripreso in termini identici dall'art. 67 cpv. 2 lett. a LALPT, prevede che il permesso di costruzione può essere rilasciato soltanto se gli edifici o gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. In altre parole, l'autorizzazione è concessa solo per insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nella finalità della zona in cui sorgono. Le costruzioni non devono soltanto evitare di porsi in contrasto con la destinazione assegnata alla zona o di ostacolarne l'utilizzazione conforme, ma devono integrarvisi confacentemente in modo da concorrere al conseguimento degli obiettivi perseguiti dall'azzonamento (STF 2 dicembre 1998 in re B. e llcc; RDAT II-1994 N. 56; ZBl 1983 p. 456 e 465; DFGP/UPT, Commento alla LPT, N. 29 ad art. 22; Scolari, Commentario, N. 472 ad art. 67 LALPT).
I fondi dedotti in edificazione si trovano dal 1993 in zona EP. La loro inclusione in questa specifica zona risulta infatti chiaramente da tutti i documenti pianificatori agli atti e d'altronde tale circostanza non è neppure controversa. Stando così le cose e ritenuta la destinazione pubblica delle opere avversate non v'è dubbio che sotto questo specifico aspetto la licenza ossequi il principio sancito dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT (Ruch, Kommentar RPG, N. 79 ad art. 22).
5.2. Taluni ricorrenti ritengono nondimeno che le opere dedotte in licenza non corrispondono a quelle previste nel piano di utilizzazione in vigore. A torto.
Il piano delle zone del PR di __________ approvato dal Consiglio di Stato il 2 giugno 1993 prevede che nella zona EP in località __________ venga insediata una chiesa. Ancorché in parte approssimativa, simile prospettiva edificatoria si avvera del tutto corretta e legittima nella misura in cui indica con sufficiente chiarezza il fine perseguito dalla creazione della zona EP (DTF 113 Ia 464). D'altra parte, se nel piano delle zone i fondi gravati dal vincolo EP in località __________ appaiono riservati per lo scopo appena citato, in altri atti pianificatori vengono destinati alla realizzazione di opere definite con ancor maggiore precisione. Nelle proposte di indirizzo sottoposte positivamente all'esame delle autorità cantonali (cfr. scritto 19.7.1983 municipio di __________ /Dipartimento dell'ambiente, p. 11), si accenna in particolare alla costruzione di un nuovo centro parrocchiale. Parimenti nella relazione tecnico-economica (p. 48), che è atto ufficiale e parte integrante del PR giusta l'art. 17 LE 1973, così come nella decisione di approvazione del PR resa dal Consiglio di Stato (cfr. ris. no. 4399 del 2.6.1993, p. 27 e 43). Le opere progettate dalla Chiesa parrocchiale corrispondono quindi a quelle contemplate e sancite dal PR. In passato il Tribunale cantonale amministrativo (STA 2 febbraio 2000 in re __________) e l'Alta Corte federale (STF 26 maggio 2000 pubblicata nella RDAT I-2001 N. 30) erano già giunti concordemente a questa conclusione, per cui non occorre disquisire ulteriormente sull'argomento.
5.3. Gli insorgenti sostengono inoltre che il PR non stabilisce con la necessaria precisione i parametri edificatori applicabili alla zona EP __________.
Giusta l'art. 75 Cost., la Confederazione stabilisce i principi della pianificazione territoriale. Questa spetta ai cantoni ed è volta ad un'appropriata e parsimoniosa utilizzazione del suolo e a un ordinato insediamento del territorio mediante l'allestimento di piani direttori e piani di utilizzazione. Siffatti strumenti di pianificazione, unitamente alle procedure di rilascio dei permessi di costruzione, devono essere strettamente correlati e formare un tutt'uno armonioso nel quale ogni elemento adempie una funzione specifica. I piani di utilizzazione hanno carattere vincolante (art. 14 ss. LPT) e vanno elaborati nell'ambito di un processo che garantisca protezione giuridica (art. 33 ss. LPT) e partecipazione della popolazione (art. 4 LPT), soppesando accuratamente gli interessi in gioco (art. 1 cpv. 1 seconda frase e 2 cpv. 1 LPT) e rispettando le indicazioni contenute nei piani direttori (art. 6 ss. e 26 cpv. 2 LPT). La procedura di rilascio di un permesso di costruzione serve a verificare se edifici e impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona d'utilizzazione (art. 22 LPT); deve assicurare il rispetto del piano, ma non può sostituirsi ad esso creando delle misure di pianificazione indipendenti che possano sfuggire alla protezione giuridica ed alla partecipazione della popolazione sancite dalla LPT. L'art. 14 LPT impone ai cantoni di disciplinare l'uso ammissibile del suolo mediante piani di utilizzazione. L'art. 29 cpv. 1 LALPT, dal canto suo, obbliga i comuni a stabilire, attraverso apposite norme di attuazione "le regole generali sull'utilizzazione e l'edificabilità del suolo" (lett. a), rispettivamente "le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi per ogni singola zona, comprese quelle destinate ad edifici ed attrezzature pubbliche" (lett. b). Specificando che l'obbligo di fissare le regole particolari sull'utilizzazione ed i parametri edilizi vale anche per le zone AP-EP, il legislatore cantonale ha inteso rimuovere i momenti di incertezza che caratterizzavano le prescrizioni edilizie adottate per queste zone in base all'art. 16 della LE 1973. In sostanza, si è inteso impedire che norme vaghe ed indeterminate si traducessero in un'inammissibile delega di competenze pianificatorie al municipio, rispettivamente in un altrettanto inammissibile rinvio della definizione dell'assetto pianificatorio alla procedura di rilascio del permesso di costruzione (DTF 113 Ib 374 cons. 5; RDAT I-1996 N. 26 e rinvii).
Secondo l'art. 45 NAPR di __________, nelle zone EP la tipologia edilizia è determinata dallo scopo delle costruzioni. La distanza minima dal confine del fondo adiacente - precisa inoltre il disposto - deve essere quella prevista dall'art. 9.2., il quale la fissa a sua volta in funzione della lunghezza della facciata. Alle zone EP tornano inoltre applicabili le norme edificatorie generali, in particolare quelle concernenti le esigenze tecniche, spaziali e la qualità dell'edilizia pubblica (art. 6), la salvaguardia del territorio comunale (art. 7), le opere esterne (art. 10) e i posteggi (art. 11). Il vigente PR di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato il 2 giugno 1993 sotto l'egida del vecchio diritto (LE 1973), poiché pubblicato dal 4 ottobre al 3 novembre 1990, prima dell'entrata in vigore della LALPT (cfr., in tal senso, il chiaro disposto di cui all'art. 102 LALPT). Esso non soggiace pertanto all'obbligo sancito all'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT, in vigore dal 13 novembre 1990, di stabilire i parametri edilizi per le zone AP-EP (cfr., da ultimo, RDAT I-2002 N. 15 e rinvii). In assenza della necessità di ossequiare tale imposizione, in passato la giurisprudenza del Tribunale amministrativo, nel solco di quella di altri Cantoni, aveva considerato legittime persino disposizioni di PR di contenuto vago ed indeterminato, che delegavano in larga misura all'autorità esecutiva il compito di definire, caso per caso, i parametri edilizi applicabili alle zone AP-EP: benché imprecise, queste disposizioni, adottate prima dell'entrata in vigore dell'art. 29 cpv. 1 lett. b LALPT, avevano retto alla critica perché contenevano comunque almeno un generico rinvio alle norme applicabili alle zone limitrofe o alle disposizioni generali di PR (cfr. riassuntivamente RDAT I-1996 N. 26, ove il Tribunale si è posto il quesito, poi lasciato irrisolto, circa la legittimità di questa prassi).
In concreto, le NAPR di __________ forniscono diverse indicazioni per la costruzione di edifici di interesse pubblico nelle zone all'uopo predisposte sul territorio comunale. L'art. 45 stabilisce innanzi tutto che la tipologia edilizia deve conformarsi allo scopo delle costruzioni. La stessa norma rinvia poi all'art. 9 per fissare le distanze minime che i manufatti devono mantenere dai confini di un fondo adiacente. L'art. 7.b.3, emanato a salvaguardia del territorio comunale, prescrive inoltre che le costruzioni devono essere progettate con la massima cura per evitare problemi di inserimento nell'ambiente. Queste disposizioni limitano in misura importante il potere di apprezzamento di cui l'autorità comunale deve pur disporre ai fini della concretizzazione dei più disparati interventi edilizi volti a soddisfare i bisogni collettivi. Ne discende, di riflesso, la possibilità effettiva, per le autorità di ricorso, di verificare la legittimità delle scelte operate dall'autorità locale, qualora fossero contestate dai vicini. Tutto sommato, le NAPR di __________ permettono quindi di disporre - direttamente (distanze) o indirettamente - di un quadro normativo abbastanza completo, ancorché formulato in termini generici, circa i parametri edificatori essenziali ammissibili nella zona EP. La loro legalità sfugge pertanto alle critiche degli insorgenti.
6. Legislazione ambientale
6.1. L'avversato progetto prevede la realizzazione di una Chiesa, un anfiteatro, un campo da gioco, una sala multiuso, un locale per gli anziani ed uno per i giovani, nonché di una casa parrocchiale e 22 posteggi. Ci si trova pertanto di fronte ad un impianto ai sensi dell'art. 7 cpv. 7 LPAmb, atto a provocare degli effetti sull'ambiente sotto forma di rumore e inquinamento atmosferico giusta l'art. 7 cpv. 1 LPAmb (cfr. inoltre art. 2 cpv. 1 OIF e art. 2 cpv. 1 lett. a rispettivamente, per il posteggio esterno, cpv. 3 OIAt). La sua edificazione ed il suo esercizio soggiacciono pertanto indiscutibilmente all'ossequio della legislazione federale sulla tutela dell'ambiente.
6.2. Secondo la strategia a due tempi posta alla base dell'art. 11 LPAmb gli inquinamenti atmosferici, il rumore e le vibrazioni sono anzitutto da contenere con misure di limitazione delle emissioni applicate alla fonte (primo grado; art. 11 cpv. 1 LPAmb). Tali provvedimenti, elencati all'art. 12 cpv. 1 LPAmb, devono essere previsti da ordinanze o, per i casi che non vi siano contemplati, da decisioni fondate direttamente sulla LPAmb stessa (art. 12 cpv. 2 LPAmb). Nell'ambito della prevenzione questa limitazione delle emissioni deve spingersi sino al limite massimo consentito dal progresso tecnico, dalle condizioni di esercizio e dalle possibilità economiche: e questo indipendentemente dal carico inquinante esistente (art. 11 cpv. 2 LPAmb). Se, tuttavia, considerate queste misure, sia certo o probabile che gli effetti, tenuto conto del carico inquinante esistente, divengano dannosi o molesti, le limitazioni alla fonte devono essere inasprite (secondo grado; art. 11 cpv. 3 LPAmb). Per la valutazione prognostica di tali effetti dannosi o molesti, suscettibili di esigere un inasprimento delle misure alla fonte, sono determinanti in primo luogo i valori limite delle immissioni, fissati dal Consiglio federale per ordinanza (art. 13 cpv. 1 LPAmb) sulla scorta dei criteri generali enunciati nel secondo capoverso dello stesso disposto e di quelli particolari stabiliti negli art. 14 e 15 LPAmb per gli inquinamenti atmosferici e per il rumore e le vibrazioni rispettivamente. Qualora tali valori (ancora) mancassero o non consentissero di risolvere il problema, le autorità d'esecuzione devono stabilire nel singolo caso, sempre sulla scorta dei citati principi, quanto deve essere ritenuto dannoso o molesto (cfr. riassuntivamente STA 17 dicembre 1997 in re E. e R. F.-H., consid. 3.1., pubbl. in RDAT II-1998 N. 54, STA 27 aprile 1995 in re Eredi C. P., consid. 3.1. pubbl. in RDAT II-1995 N. 68; STA 13 luglio 1993 in re CCMV e comune di __________, consid. 2.2., pubbl. in RDAT I-1994 N. 67; inoltre RDAT I-1996 N. 62 consid. 2c; I-1999 n. 66 consid. 2). Gli effetti sono valutati singolarmente, globalmente e secondo la loro azione congiunta (art. 8 LPAmb).
Per quanto riguarda in particolare il traffico stradale, occorre inoltre considerare che secondo l'art. 9 OIF, l'esercizio di un impianto fisso nuovo non deve comportare il superamento dei valori limite di immissione (VLI) a causa della maggior sollecitazione di un impianto per il traffico (lett. a), né provocare, a causa della maggior sollecitazione di un impianto per il traffico che deve essere risanato, immissioni foniche percettibili più elevate (lett. b).
6.3. Nel caso concreto, l'autorità competente ad applicare la legislazione ambientale, ovvero quella cantonale (art. 3 cpv. 1 LE, 2 cpv. 1 RLE ed allegato 1 LE), si è limitata ad indicare che in base al precatasto delle strade cantonali i valori limite d'immissione erano rispettati al centro delle finestre dei locali sensibili al rumore previsti nel progetto e che il traffico indotto, rapportato ai 22 posteggi contemplati nei piani, non era tale da causare emissioni foniche superiori ai limiti fissati dall'OIF (vedi osservazioni 14 maggio 1993 della SPAA allegate al preavviso del Dipartimento del territorio del 18 maggio seguente). Questa presa di posizione del tutto generica difetta di un'effettiva e puntuale verifica circa la conformità della domanda di costruzione con la LPAmb e le relative ordinanze di applicazione. Non sono stati valutati, mediante debita prognosi, il rumore e le emissioni di sostanze inquinanti che la messa in esercizio del centro e degli annessi posteggi provocherà sulle adiacenze, sia direttamente ovvero mediante l'utilizzazione degli edifici (compreso il campanile; cfr. URP 1996 p. 668 e RDAT I-2000 N. 47), degli annessi spazi aperti e dei parcheggi sia attraverso il traffico generato lungo le strade di accesso. Il fatto che l'istante in licenza non avesse fornito a questo riguardo praticamente nessuna informazione non sollevava di certo il Dipartimento dallo svolgere le necessarie indagini, volte a permettere l'esame del progetto alla luce della legislazione ambientale, sollecitando se del caso, in primo luogo, la presentazione di una valutazione preventiva del rumore e delle emissioni di sostanze inquinanti giusta l'art. 25 cpv. 1 e 46 cpv. 1 LPAmb e adottando in secondo luogo, laddove necessario, delle adeguate prescrizioni volte a contenere le emissioni giusta gli art. 11 ss. LPAmb.
Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato ha perfettamente individuato la problematica dianzi esposta e l'ha risolta subordinando l'inizio dei lavori alla presentazione di una verifica acustica. A torto. Questi accertamenti sono di primaria importanza e vanno effettuati prima del rilascio della licenza edilizia, in modo da potervi inserire all'occorrenza tutte le disposizioni necessarie per garantire il rispetto della legislazione ambientale. Solo così il permesso può mantenere la prerogativa di un atto amministrativo con il quale si attesta che nessun impedimento di diritto pubblico osta all'esecuzione dei lavori previsti.
Ne segue che laddove propugna l'annullamento della licenza edilizia a cagione di omesse verifiche di natura ambientale l'impugnativa si avvera fondata. La perizia datata aprile 2001 dello Studio __________ non sana il difetto ravvisato dagli insorgenti, trattandosi di documento posteriore alla concessione del permesso che non è stato vagliato dalla competente autorità cantonale.
7. Posteggi
7.1. L’art. 11 delle NAPR di __________ impone di dotare le nuove costruzioni di un numero di posteggi od autorimesse sufficiente per rapporto alla loro destinazione. Criterio determinante per le abitazioni è la SUL (1 posto ogni 80 mq), mentre per le sale di spettacolo sono i posti a sedere (1 posteggio ogni 15 posti a sedere). Per uffici, laboratori, fabbriche, esercizi pubblici, ospedali e cliniche fa invece stato il numero degli utenti.
Deroghe possono essere concesse dal municipio, dietro pagamento di un contributo sostitutivo, soltanto quando la formazione dei posteggi obbligatori risultasse tecnicamente impossibile o si ponesse in contrasto il principio di conservazione dei valori storico-ambientali del nucleo di vecchia formazione.
La norma in esame, appartenente a quelle edificatorie generali, si applica su tutto il territorio comunale. In assenza di diverse disposizioni, fa quindi stato anche all’interno delle zone EP.
7.2. Il progetto inoltrato nel 1993 dalla Chiesa parrocchiale prevede di realizzare 20 posteggi a sud del centro e 2 coperti accanto alla casa del parroco. Questa circostanza emerge in modo inconfutabile dal complesso dei documenti trasmessi al Dipartimento del territorio e firmati dagli istanti in licenza, dai quali risulta appunto che i parcheggi al servizio del centro sarebbero stati in totale 22 (cfr. domanda di costruzione, relazione tecnica, piano di situazione, piano della sistemazione esterna, ecc.).
Il municipio di __________ ha invece rilasciato la licenza per 34 posteggi, ritenendo che il progetto presentato dalla Chiesa contemplasse la realizzazione di 26 posteggi sul mapp. __________, 6 lungo via __________ e 2 a fianco della casa parrocchiale. In realtà, l'incarto esaminato dall'autorità comunale contiene un piano di situazione diverso da quello firmato in originale dai richiedenti la licenza e timbrato dal DT. Ai fini del giudizio non occorre indagare circa le ragioni di questa incongruenza, dovuta verosimilmente ad un cambiamento apportato al progetto in costanza di procedura. Basta constatare che la modifica finita sul tavolo del municipio senza rispettare alcuna formalità di legge è del tutto irrita e impone un esame del progetto nella sua versione d'origine, con la conseguenza che i posteggi prospettati si appalesano insufficienti.
La casa parrocchiale ha infatti una SUL superiore ai 200 mq che impone l'esecuzione di tre posti auto (art. 11 cpv. 1 lett. a NAPR). Quanto al centro vero e proprio, occorre considerare che è composto da strutture che in gran parte possono essere sfruttate simultaneamente. Contrariamente a quanto sostengono i ricorrenti, è impensabile che la Chiesa possa accogliere cerimonie in concomitanza con eventi nell'anfiteatro o nella sala multiuso. In assenza di un apposito regolamento del centro parrocchiale contenente esplicite disposizioni di segno opposto, è invece ipotizzabile che i locali riservati agli anziani ed ai giovani, la sala multiuso e l'anfiteatro possano essere usati contemporaneamente svolgendovi attività autonome o, vista la flessibilità che volutamente contraddistingue gli spazi interni ed esterni, manifestazioni uniche di particolare respiro necessitanti dell'intera superficie disponibile. Tenuto conto della capienza massima delle singole parti (Chiesa 370 posti a sedere, anfiteatro 300, sala multiuso 240, locale anziani 100, locale giovani 200), se ne deve dedurre che al centro potranno affluire in massa centinaia di persone, il che rende necessaria la formazione di un numero di posteggi conforme all'art. 11 cpv. 1 lett. g NAPR, di gran lunga superiore alle 20 unità previste. Un posto auto specifico dovrà essere inoltre allestito a beneficio di fruitori del centro motulesi (cfr. art. 6 cpv. 2 lett. d NAPR).
Mancano dunque decine di posteggi. Anche partendo dall'idea che la Chiesa, l'anfiteatro e la sala multiuso non saranno mai impiegati nello stesso tempo, il progetto iniziale contempla in ogni modo un numero insufficiente di posteggi rispetto alle esigenze sancite dall'art. 11 NAPR. Non si tratta di una carenza di poco conto, suscettibile di essere risolta mediante l'imposizione di una semplice clausola accessoria come quella decisa dal Consiglio di Stato. Considerata l'importanza dell'opera, la questione relativa ai posteggi è tutt'altro che di secondaria importanza. Le ripercussioni che questa infrastruttura induce a livello di traffico non possono essere esaminate e valutate indipendentemente da quelle che riguardano il resto del complesso. Basti al riguardo porre mente alla problematica ambientale di cui si è detto al considerando precedente.
I ricorsi vanno dunque accolti anche su questo punto.
8. Viabilità - accesso sufficiente
8.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. b LPT, l'autorizzazione a costruire è accordata solo se il fondo è urbanizzato. A tal fine, esso deve, fra l'altro, essere dotato di accesso sufficiente ai fini della prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT).
Il concetto di accesso sufficiente è un concetto giuridico indeterminato del diritto federale. Il suo contenuto precettivo deve quindi essere concretamente determinato, tenendo conto delle finalità perseguite da questo requisito, della destinazione della costruzione che deve servire e della situazione concreta dei luoghi.
Per risultare sufficiente, l'accesso deve anzitutto essere configurato in modo tale da non compromettere la sicurezza della circolazione stradale e la fluidità del traffico. Esso deve inoltre garantire ai mezzi di soccorso la possibilità di giungere liberamente sul posto. Deve infine essere realizzabile tanto dal profilo giuridico, quanto dal profilo tecnico (DTF 116 Ib 166; Scolari, op. cit., N. 574 ss. ad art. 67 LALPT).
8.2. Nel caso di specie, l'accesso veicolare al centro parrocchiale è previsto da via __________, un'arteria che il piano del traffico classifica tra le strade di servizio di prima categoria (SS1). Il comune non ha ancora realizzato gli interventi che permetterebbero a via __________ di acquisire lo statuto di SS1 conferitole dal PR. Ciononostante la strada, tuttora gravata da un senso unico in corrispondenza del tratto che costeggia la proprietà della Chiesa, non pone alcun problema dal profilo viario. Il suo calibro è ridotto, ma essendo percorribile in un'unica direzione non si presenta in condizioni tali da pregiudicare la sicurezza del traffico. Quanto all'uscita su via __________, non è certamente più pericolosa di un qualsiasi sbocco secondario che si affaccia su una strada principale.
Sotto l'aspetto dell'accesso sufficiente esatto dall'art. 19 cpv. 1 LPT, nulla si oppone quindi al rilascio del controverso permesso di costruzione. Per parare ad eventuali disagi creati da eventi di eccezionale richiamo basterà sollecitare l'intervento della polizia comunale, che fra i suoi compiti annovera pure il disciplinamento del traffico in caso di particolari necessità.
9. Dimensioni del campanile
9.1. Nella zona EP destinata ad accogliere la Chiesa ed il nuovo centro parrocchiale, la tipologia edilizia è determinata dallo scopo delle costruzioni (cfr. consid. 5.3.). I ricorrenti contestano nondimeno le dimensioni del campanile, a loro avviso eccessive e non conformi alle norme pianificatorie.
9.2. Il corpo contestato dagli insorgenti è una guglia che si appoggia sulla Chiesa, al di sopra dell'altare, stagliandosi verso il cielo fino ad un'altezza di 28.50 m (cfr. progetto, piano 005 facciate e sezioni). Fungerà da campanile e sarà realizzata in maniera da alleggerirsi visivamente e strutturalmente verso l'alto (progetto, relazione tecnica, p. 6 in fine).
A fronte di questa situazione, il municipio di __________ ha deciso di rilasciare il controverso permesso ritenendo che la tipologia edilizia dell'intera costruzione corrispondesse allo suo scopo. La valutazione operata dall'autorità comunale, per quanto opinabile, resiste alle critiche degli insorgenti. In effetti, se si pon mente alle caratteristiche della costruzione destinata ad accogliere le campane della Chiesa, non appare per niente fuori luogo ritenere soddisfatti i requisiti edificatori posti dalle NAPR. Partendo dall'idea che un campanile alto 28.50 m potesse ancora rientrare nelle caratteristiche ordinarie di una chiesa quale elemento di richiamo e di identificazione, il municipio non ha abusato della latitudine di giudizio che gli va riconosciuta nell'interpretazione e nell'applicazione delle proprie NAPR. In siffatto contesto le autorità superiori possono d'altronde scostarsi dalle valutazioni operate dal municipio soltanto quando queste appaiano insostenibili, sprovviste di valide ragioni o lesive dei diritti costituzionali dei cittadini. Ove non sussistano simili violazioni del diritto, l'autorità cantonale di ricorso non può annullare una decisione del municipio senza esporsi al rimprovero di essersi arrogata un potere di cognizione che contraddice il principio dell'autonomia comunale (DTF 96 I 369 consid. 4; RDAT II-2000 N. 29).
10. Potere di disposizione
I ricorrenti __________ adducono che il municipio non poteva rilasciare la licenza senza l'accordo della proprietaria del mapp. __________ (__________), cui compete una quota di 1/4 della coattiva __________ interessata dal progetto parrocchiale.
10.1. Giusta gli art. 4 cpv. 1 LE e 8 cpv. 2 RLE, la domanda di costruzione deve essere firmata dall'istante, dal proprietario del fondo e dal progettista. Come ricorda giustamente il Consiglio di Stato, lo scopo principale di queste disposizioni è quello di evitare che l'autorità perda tempo ad esaminare domande di costruzione insuscettibili di tradursi in realizzazioni concrete perché l'istante non ha diritto di disporre liberamente del fondo (RDAT 1990 N. 50; Scolari, op. cit., N. 737 ad art. 4 LE).
Il municipio deve sommariamente esaminare se l'istante è legittimato a chiedere il permesso di costruzione, ossia se è abilitato a disporre del fondo a fini edilizi. Se ritiene che il richiedente abbia questa facoltà, avvia la procedura di rilascio del permesso, pubblicando la domanda e dandone avviso ai proprietari confinanti (art. 6 LE). Se invece ritiene che l'istante non possa disporre del fondo a tale scopo, respinge la domanda in limine. Spetterà semmai al richiedente dimostrare il contrario davanti alle istanze di ricorso.
Eventuali opponenti possono contestare la legittimazione dell'istante a chiedere il permesso di costruzione. La procedura di rilascio del permesso, ormai avviata, segue tuttavia il suo corso e l'autorità non è tenuta a rivenire sulla decisione di dar seguito alla domanda di costruzione, adottata in sede di esame preliminare della domanda. Né la licenza che ne scaturisce deve essere annullata qualora dovesse risultare che l'istante non ha diritto di disporre del fondo. La licenza si limita in effetti ad accertare la conformità dell'intervento oggetto della domanda di costruzione con il diritto edilizio materialmente applicabile. Non statuisce con effetti vincolanti anche sul diritto di disporre del beneficiario.
10.2. Il centro parrocchiale dovrebbe sorgere su una vasta area composta dai mappali __________, __________, __________ ,__________, __________ e __________. I primi cinque sono di esclusiva proprietà della Chiesa parrocchiale, mentre il sesto - una minuscola coattiva costituita nel 1979 al fine evidente di creare una strada di accesso alle part. __________, __________, __________ e __________ - appartiene alla Chiesa solo nella misura di 3/4. Quest'ultima può disporre del fondo unicamente nei limiti indicati agli art. 646 ss. CC, chiaramente travalicati dalla domanda di costruzione. Ai fini del presente giudizio non occorre tuttavia approfondire la problematica, poiché l'autorità comunale, dando seguito alla domanda di costruzione, ha rinunciato a prevalersi della facoltà di respingerla in limine per difetto del diritto di disporre dell'istante. Determinazione, questa, che per i motivi dinanzi illustrati, sfugge alla critica dell'opponente. A maggior ragione si giustifica questa conclusione ove si consideri che la coattiva, una striscia di terreno vasta 210 mq, costituisce una minimissima parte della superficie dedotta in edificazione.
11. Distanze verso le strade
Nel giudizio impugnato il Consiglio di Stato ha constatato che due gradini del sagrato che conduce alla Chiesa verrebbero a trovarsi a meno di 4 m dal filo esterno del marciapiede di via __________, disattendendo la distanza verso l'area pubblica (strada) sancita dall'art. 9.4.1. lett. e delle NAPR. L'appunto è corretto. La soluzione prospetta dal Governo per rimediare al difetto pure. La Chiesa può infatti postulare la concessione di una deroga alle condizioni indicate all'art. 9.4.1.1. delle NAPR.
12. Spese e ripetibili di prima istanza
L'insorgente __________ si duole delle spese e delle ripetibili che il Consiglio di Stato le ha addossato singolarmente ritenendo che avesse ricorso in maniera autonoma contro il rilascio della licenza edilizia. La censura è fondata. In effetti, il permesso accordato alla Chiesa parrocchiale è stato impugnato con un atto unico da 8 consiglieri comunali e 14 cittadini di __________, tra cui la lic. iur. __________, che in un primo tempo ha pure rappresentato il litisconsorzio. Prova ne è la chiara intestazione del gravame 15 gennaio 1999 inoltrato all'Esecutivo cantonale. Le spese e le ripetibili cagionate da quell'impugnativa, irricevibile per carenza di legittimazione attiva, andavano quindi caricate ai litisconsorti soccombenti, preferibilmente con vincolo di solidarietà (cfr., per analogia, art. 148 cpv. 4 CPC e Rep. 1990 p. 280). Annullato il dispositivo 3 della decisione qui impugnata, l'incarto viene retrocesso al Consiglio di Stato affinché abbia a stabilire nuovamente le spese e le ripetibili dovute dal litisconsorzio correggendo la svista nella quale è incorso (art. 65 cpv. 2 PAmm) .
13. Sulla scorta di quanto precede, il ricorso di __________, __________, __________, __________, __________, __________ e __________ è parzialmente accolto per ragioni tecniche, stante la fondatezza della censura relativa all'erronea suddivisione di spese e ripetibili di prima istanza contenuta nel gravame. Questo esito, condizionato dall'accoglimento di una richiesta ricorsuale del tutto marginale formulata da una singola litisconsorte senza trovare resistenza da parte della Chiesa parrocchiale, non è tuttavia suscettibile di incidere sulla ripartizione degli oneri processuali cagionati dal contenzioso ingaggiato in questa sede, che vanno posti interamente a carico dei ricorrenti con vincolo di solidarietà.
Le impugnative di __________ e __________, __________, __________ e __________ devono essere accolte integralmente, con il conseguente annullamento dei dispositivi 2 e 3 della decisione 18 dicembre 2001 (no. 217) del Consiglio di Stato e della licenza edilizia 16 dicembre 1999 che il municipio di __________ ha rilasciato alla Chiesa parrocchiale. La tassa di giudizio e le ripetibili di queste cause seguono la soccombenza della Chiesa parrocchiale.
Per questi motivi,
visti gli art. visti gli art. 75 Cost.; 2, 14, 19, 22 LPT; 29, 65, 67, 102 LALPT; 7, 8, 11, 12, 13, 14, 15 LPAmb, 208 LOC; 4, 6, 8, 10, 14, 21, 50 LE; 9, 11, 45 NAPR di __________; 18, 28, 31, 43, 46, 51, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso di __________, __________, __________, __________, __________, __________ e __________ è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza il dispositivo 3 della decisione 18 dicembre 2001 (no. 217) del Consiglio di Stato è annullato;
§§. la causa è rinviata al Consiglio di Stato affinché si pronunci nuovamente sulle spese e ripetibili da porre a carico del litisconsorzio di prima istanza di ricorso conformemente al consid. 12 del presente giudizio.
2. I ricorsi di __________ e __________, __________, __________ e __________ sono accolti.
§. Sono di conseguenza annullati i dispositivi 2 e 3 della decisione 18 dicembre 2001 (no. 217) del Consiglio di Stato e la licenza edilizia 16 dicembre 1999 rilasciata dal municipio di __________ alla Chiesa Parrocchiale per l'edificazione di un centro parrocchiale in località __________.
3. La tassa di giudizio, di complessivi fr. 3'000.-, è posta a carico di __________, __________, __________, __________, __________, __________ ed __________ in solido nella misura di fr. 1'000.- e della Chiesa parrocchiale di __________ per la differenza.
4. __________, __________, __________, __________, __________, __________ ed __________ in solido verseranno alla Chiesa parrocchiale di __________ fr. 1'000.- di ripetibili.
La Chiesa parrocchiale di __________ verserà a titolo di ripetibili di entrambe le istanze fr. 1'500.- ai ricorrenti __________ e fr. 700.- ciascuno ai ricorrenti __________.
5. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario