Incarto n. 52.2002.495
Lugano 31 marzo 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 11 dicembre 2002 del
Patriziato di __________, __________ e __________, __________, patrocinato da: avv. __________, __________,
contro
la decisione 20 novembre 2002 (no. 5552) del Consiglio di Stato, che ha accolto l'impugnativa presentata dalla Fondazione svizzera per la tutela del paesaggio, dal __________ e dal __________ avverso la risoluzione 14 marzo 2002 con cui il municipio di __________ ha rilasciato al Patriziato di __________, __________ e __________ la licenza edilizia per la costruzione di una strada forestale tra __________ e __________;
viste le risposte:
- 17 dicembre 2002 del Consiglio di Stato;
- 19 dicembre 2002 del municipio di __________;
- 6 gennaio 2003 della __________;
- 9 gennaio 2003 del Dipartimento del territorio, UDC;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Nel giugno del 1999 il patriziato di __________ ha chiesto al locale municipio il permesso di costruire una strada forestale tra __________ e __________, in un comprensorio che il PR 83 di __________ assegna interamente alla zona forestale. Alla domanda di costruzione l'istante in licenza ha allegato numerosi piani di dettaglio concernenti la prima tratta __________ -__________ -__________ mentre per il secondo tratto __________ -__________ ha prodotto unicamente un progetto di massima.
Nel suo complesso il patriziato prevedeva di realizzare in due tappe una via pavimentata lunga 4660 m e larga 3 m avente una pendenza media del 12%. La relazione tecnica, riferita esclusivamente alla prima tappa, spiegava che il tracciato si sarebbe dipartito dalla frazione di __________, segnatamente dal posteggio comunale. Il tratto iniziale di circa 500 ml avrebbe attraversato le proprietà private (una dozzina) di __________ -__________ per poi proseguire verso O nel bosco patriziale fino all'unico tornante previsto sotto il monte di __________. Cambiata direzione, la strada avrebbe lambito questo monte proseguendo verso E fino a raggiunge la zona di __________, attraversando alcuni prati censiti nel progetto d'inventario dei prati e pascoli secchi della Svizzera. Indi si sarebbe inoltrata per un centinaio di metri nel bosco successivo con una piazza di giro terminale. Lungo questa prima parte di strada il patriziato intendeva creare 9 piazze di scambio e due spiazzi per il deposito del legname, oltre a due posteggi per 5, rispettivamente 9 veicoli. Alla partenza in quel di __________ era inoltre prevista la posa di una barriera, cosicché la strada sarebbe stata aperta al solo traffico agricolo e forestale, così come ai terrieri aventi un interesse legittimo (cfr. relazione tecnica 7 giugno 1999).
b) Mediante opposizione 16 luglio 1999 la __________ (__________) ha avversato la domanda, revocando in dubbio l'interesse forestale dell'opera e la sua compatibilità con le norme poste a tutela dell'ambiente e del paesaggio.
Il Dipartimento del territorio si è invece espresso favorevolmente, facendo propri i preavvisi positivi formulati dai servizi specialistici dell'amministrazione cantonale, tra cui quelli dell'Ufficio protezione natura e della sezione forestale.
c) In data 13 luglio 1999 il municipio di __________ ha quindi rilasciato il permesso richiesto, respingendo nel contempo le censure sollevate dall'opponente.
B. Con giudizio 5 dicembre 2000 il Consiglio di Stato ha nondimeno annullato la predetta decisione, accogliendo l'impugnativa contro di essa inoltrata dalla Fondazione opponente.
Preso atto che la strada avrebbe attraversato un biotopo d'importanza nazionale, ovvero i prati censiti nella scheda __________ del progetto d'inventario dei prati e pascoli secchi della Svizzera, l'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che l'opera non potesse essere ammessa poiché in contrasto con le norme (art. 29 OPN) che impongono ai cantoni di salvaguardare gli oggetti inventariati.
C a) Avverso la predetta pronunzia governativa il patriziato è insorto innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulando che venisse annullata con il conseguente ripristino della licenza edilizia rilasciata dal municipio di __________. In via subordinata il ricorrente ha domandato il permesso di costruire la strada da __________ sino al margine del biotopo di potenziale importanza nazionale no. __________.
Rievocati i fatti salienti, il patriziato ha censurato innanzi tutto il Consiglio di Stato per non aver esaminato l'impatto che il prospettato tracciato stradale avrebbe avuto sul biotopo in questione. In realtà, l'opera progettata avrebbe un'incidenza minima su quella zona protetta e non sarebbe per nulla incompatibile con le esigenze di protezione della natura e del paesaggio sancite dalla sua inclusione in un inventario federale. Anzi, la creazione della strada preserverebbe i monti dal degrado, contribuendo alla salvaguardia del patrimonio naturalistico.
L'art. 29 OPN - ha soggiunto l'insorgente - non obbliga i cantoni ad imporre misure di protezione assoluta ma prescrive semplicemente l'adozione dei provvedimenti necessari per evitare il deterioramento degli oggetti censiti. E il controverso progetto va esattamente in quella direzione, ove solo si consideri che con il concorso dei proprietari terrieri di __________ il patriziato si è impegnato a gestire le superfici protette secondo le indicazioni contenute nello studio di uno specialista, assumendosi per di più l'onere di recuperare aree già fortemente degradate.
In tema di ponderazione degli interessi in gioco, il patriziato ha peraltro sottolineato come la realizzazione della strada permetterà una miglior utilizzazione del patrimonio forestale e aumenterà il grado di protezione contro gli incendi, assicurando contemporaneamente il mantenimento delle superfici prative pregiate e il recupero di quelle degradate.
b) Il 21 settembre 2001 le parti sono state sentite in contraddittorio. Dopo ampia discussione il patriziato ha deciso di ritirare il gravame, riservandosi di presentare una nuova domanda di costruzione concernente il complesso dell'opera.
Con decreto 24 settembre 2001 il Tribunale ha dunque stralciato il ricorso dai ruoli.
D. Il 14 dicembre 2001 il patriziato ha inoltrato al municipio la domanda inerente alla costruzione dell'intera strada __________ -__________.
Il nuovo progetto, rispetto al precedente, non presenta grosse differenze relativamente alla parte iniziale del tracciato. In corrispondenza di __________ il percorso è stato invece oggetto di modifiche rilevanti per evitare i prati secchi inventariati. La pendenza della tratta mediana è stata infatti incrementata fino ad un massimo del 14.2 % in modo da elevare rapidamente la quota dell'impianto e transitare sopra i pascoli protetti del Monte __________. Nel suo complesso il progetto prevede di realizzare con una spesa di 2'980'000.fr. una via carrozzabile lunga ca. 4550 m (di cui 4000 m asfaltati) e larga 3, dotata di una barriera al suo imbocco, così come di 11 piazzole di scambio e 3 piazze di deposito per la legna ripartite lungo il percorso.
Alla domanda si sono opposti la __________ e il __________. Entrambe le associazioni hanno sollevato numerose censure d'ordine formale e materiale, contestando in particolare l'interesse forestale solo parziale dell'opera e la legittimità dell'intervento dal profilo ambientale e paesaggistico.
Raccolto il preavviso favorevole dell'autorità cantonale, il 14 marzo 2002 il municipio ha rilasciato la licenza richiesta, respingendo nel contempo le opposizioni pervenutegli.
E. Con giudizio 20 novembre 2002 il Consiglio di Stato ha tuttavia annullato tale risoluzione, accogliendo l'impugnativa contro di essa inoltrata dalla __________ e dal __________.
Vagliata la documentazione in suo possesso e interpellato l'UFAFP, segnatamente la Direzione federale delle foreste, l'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto in sostanza che l'opera non fosse conforme all'art. 22 LPT siccome manifestamente priva di uno scopo forestale preponderante. Ha quindi retrocesso gli atti all'autorità comunale, rispettivamente al Dipartimento del territorio, per valutare se la strada poteva essere autorizzata in base all'art. 24 LPT e per integrare nella procedura l'iter di dissodamento necessario all'eventuale realizzazione del postulato intervento edilizio.
F. Avverso la predetta pronunzia governativa il patriziato è insorto innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che venga annullata con il conseguente ripristino della licenza edilizia rilasciata dal municipio di __________.
Il ricorrente ha sottolineato che l'interesse forestale dell'opera, accertato e ribadito a più riprese dai competenti servizi forestali cantonali, va senz'altro ammesso tenendo presente il complesso della strada, la cui seconda parte incontestabilmente forestale può essere raggiunta solo tramite l'allacciamento con il fondovalle garantito dal primo troncone del tracciato; il primo tratto è insomma necessario per poter realizzare la seconda tappa e, di riflesso, assume il carattere forestale di quest'ultima. La natura forestale dell'impianto non può essere d'altronde negata solo perché la tratta iniziale lambisce alcuni nuclei di rustici o contribuisce a soddisfare anche interessi agricoli, tanto più che la strada è inserita nella Rete generale d'esbosco __________ sinistra , documento mediante il quale le competenti autorità hanno pianificato le opere necessarie alla salvaguardia, al mantenimento e allo sfruttamento del bosco che cresce nella regione.
G. All'accoglimento del gravame si è opposto il Consiglio di Stato, che ha sollecitato la conferma della decisione impugnata senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti la __________ e il __________, i quali hanno avversato le tesi del ricorrente con argomenti che saranno ripresi - per quanto necessario - nel seguito.
Il municipio di __________ ha invece comunicato di condividere l'impugnativa, mentre il Dipartimento del territorio si è rimesso al giudizio del Tribunale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 21 LE, nonché 43 e 46 PAmm.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla scorta delle tavole processuali, integrate dalle risultanze degli accertamenti esperiti in fase istruttoria dal Consiglio di Stato (art. 18 cpv. 1 PAmm). Il Tribunale rinuncia all'acquisizione dell'ulteriore documentazione richiamata dall'insorgente (incarto concernente la Rete generale d'esbosco __________ sinistra) siccome ininfluente ai fini del giudizio per le ragioni che saranno meglio precisate in appresso.
2 2.1. Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con la licenza edilizia (art. 1 cpv. 1 LE). Giusta gli art. 1 cpv. 3 lett. a LE e 3 cpv. 1 lett. a RLE, non soggiacciono tuttavia al rilascio di una licenza edilizia secondo la LE gli edifici o impianti la cui approvazione è disciplinata nel dettaglio da leggi speciali, segnatamente dalla LStr.
La LStr precisa il suo art. 1 cpv. 1 - torna applicabile alle strade pubbliche (di proprietà del cantone, dei comuni, dei consorzi e dei patriziati; art. 2 cpv. 2 LStr) o aperte al pubblico (che possono essere usate da una cerchia indeterminata di persone; art. 2 cpv. 3 LStr). Non sono considerate tali le piste campestri, forestali e simili che servono esclusivamente all'utilizzazione agricola e forestale dei fondi (art. 2 cpv. 4 LStr).
Il permesso per la costruzione delle strade che ricadono nel campo d'applicazione della LStr è rilasciato dal Tribunale di espropriazione, che decide definitivamente (cfr. art. 22 e 33 LStr).
2.2. La strada __________ -__________ è una via carrozzabile a fondo cieco la cui costruzione su fondi patriziali e di proprietà privata soggiace indubitabilmente al rilascio di una licenza edilizia secondo la LE. Non tanto per il suo carattere forestale, ampiamente controverso, quanto per la barriera di cui è prevista l'installazione a valle, la quale impedisce che l'impianto possa essere considerato aperto al pubblico e in quanto tale sottoposto alla procedura di approvazione dei progetti definitivi sancita dalla LStr.
3. 3.1. Edifici o impianti possono essere costruiti o trasformati solo con l'autorizzazione dell'autorità (art. 22 cpv.1 LPT, 67 cpv. 1 LALPT, 1 cpv. 1 LE). Il rilascio di una licenza edilizia si rende necessario in particolare per la costruzione, la trasformazione rilevante (ivi compreso il cambiamento di destinazione) e la demolizione di edifici ed altre opere, come pure per apportare importanti modifiche alla configurazione del suolo (art. 1 cpv. 2 LE). La licenza edilizia dev'essere concessa se i progetti presentati sono conformi alle disposizioni legali in materia di polizia delle costruzioni, di pianificazione del territorio nonché alle altre norme di diritto pubblico applicabili alla domanda presentata (art. 2 cpv. 1 LE).
3.2. Per interventi in zona forestale, l'autorizzazione a costruire può essere rilasciata in via ordinaria soltanto se gli edifici o gli impianti sono di natura forestale e quindi sono conformi alla zona d'accoglienza. Se un'opera destinata alla zona forestale non può essere approvata tramite il rilascio di un permesso ordinario, è necessario verificare se la stessa non possa beneficiare di un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT (DTF 112 Ib 256 consid. 2), rispettivamente di un permesso di dissodamento, dal quale possono essere esentate solo le piccole costruzioni (cfr. art. 11 LFo, 4 lett. a e 14 cpv. 2 Ofo; Brandt/Moor, Commentaire de la LAT, N. 71 ss. ad art. 18; DTF 117 Ib 42 consid. 3b).
Secondo la giurisprudenza federale, che applica per analogia i principi dedotti dall'art. 16 LPT, nella zona forestale possono essere autorizzate in via ordinaria solo costruzioni necessarie allo sfruttamento del bosco nel luogo previsto e se non sono sovradimensionate; nessun interesse pubblico preponderante deve inoltre opporsi alla loro edificazione (Zen-Ruffinen/Guy-Ecabert, Aménagement du territoire, construction, expropriation, N. 546; Hänni, Planungs-, Bau-, und besonderes Umweltschutzrecht., p. 420; DTF 123 II 499 consid. 2, 118 Ib 335 consid. 2b). La strada che attraversa un bosco può essere qualificata come forestale soltanto se è necessaria per lo sfruttamento del bosco, se serve in ampia misura alla conservazione di quest'ultimo e adempie le esigenze forestali per quanto concerne il tracciato e le caratteristiche tecniche (DTF 111 Ib 45).
3.3. In concreto, si tratta dunque di stabilire se la strada voluta dal patriziato è conforme alla zona forestale nel senso appena descritto e poteva quindi beneficiare del permesso ordinario rilasciato il 14 marzo 2002 dal municipio di __________.
La risposta al quesito non può che essere negativa.
Dal complesso dei documenti versati agli atti emerge infatti chiaramente che solo la seconda parte del tracciato, la tratta __________ -__________, riveste un interesse forestale preponderante, mentre la prima metà del tronco stradale dedotto in licenza è scarsamente attrattiva sotto questo aspetto vista l'esistenza di una strada forestale che già serve egregiamente il complesso boschivo di __________. In tal senso si è ripetutamente espressa la Direzione federale delle foreste (vedi le prese di posizione 4 dicembre 1998 e 30 maggio 2002), la quale ha peraltro aggiunto che dal profilo dei costi sussidiabili l'interessenza forestale dell'opera si aggira attorno al 30%.
A fronte di simili emergenze, non è dato di vedere come si possa riconoscere al complesso del progetto una preminente natura forestale quando soltanto metà circa della strada possiede tale prerogativa. Ha ragione il ricorrente quando annota che il primo tratto è necessario alla realizzazione della seconda tappa. Da questa ovvia constatazione non può tuttavia dedurre che la natura forestale della parte conclusiva della strada deve essere automaticamente estesa a tutto il complesso dell'impianto. Dando credito ad una tesi simile si finirebbe per dover attribuire carattere forestale a qualsiasi impianto del traffico che consente di raggiungere strade forestali vere e proprie o la cui sola parte terminale presenta autentiche interessenze forestali.
Ne segue che la realizzazione della strada __________ -__________ non poteva giovarsi di un permesso di costruzione ordinario giusta l'art. 22 LPT. Di riflesso, come giustamente stabilito dal Consiglio di Stato, occorre che il progetto - segnatamente il tratto iniziale __________ -__________ venga esaminato in seno ad una procedura di dissodamento coordinata con quella di un'autorizzazione eccezionale ex art. 24 LPT (cfr., sull'argomento, STF 26 marzo 1997 in re T. pubblicata nella RDAT II-1997 N. 66).
Il fatto che tutto il tracciato della strada sia stato inserito nella Rete generale d'esbosco __________ sinistra non consente di pervenire a diversa conclusione. Come annotano giustamente le associazioni resistenti, quel documento ha valenza meramente indicativa e di certo non costituisce un piano di utilizzazione speciale (DTF 117 Ib 42 consid. 3b; Brandt/Moor, op. cit., N. 80 ad art. 18; Hänni, op. cit., p. 227).
4. Sulla scorta di quanto precede il ricorso va respinto, confermando il giudizio governativo impugnato siccome immune da violazioni del diritto.
La tassa di giustizia segue la soccombenza del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 18, 22, 24 LPT; 67 LALPT; 4, 11 LFo; 4, 14 Ofo; 1, 2, 21 LE; 3, 18, 28, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giudizio di fr. 1'500.- è posta a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario