Incarto n. 52.2002.468
Lugano 24 febbraio 2003
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 25 novembre 2002 di
__________ patrocinato da: avv. __________
contro
la risoluzione 5 novembre 2002 del Consiglio di Stato (n. 5227), che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 12 agosto con cui il municipio di __________ gli ha ordinato di procedere alla manutenzione ed alla pulizia del terreno al mappale n. __________ RF;
viste le risposte:
- 10 dicembre 2002 del Consiglio di Stato;
- 12 dicembre 2002 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente __________ è proprietario di un fondo prativo (part. n. __________ RF), situato a __________, nella zona di protezione del monumento storico (ZPMS), istituita a valle del cimitero e della chiesa parrocchiale dei __________ (part. n. __________ RDF), che il PR dichiara "bene culturale da proteggere a livello comunale" (M1; cfr. art. 15 NAPR).
B. Dopo aver invano invitato il ricorrente a provvedere alla "regolare manutenzione" del suo fondo, falciandolo, il 12 agosto 2002 il municipio di __________ gli ha formalmente ordinato di eseguire i lavori di pulizia entro 20 giorni.
L'ordine, accompagnato dalle comminatorie dell'art. 292 CPS e dell'esecuzione d'ufficio a spese dell'obbligato in caso d'inosservanza, si fondava sull'art. 16 lett. b NAPR, che impone di "procedere almeno una volta all'anno alla pulizia" dei fondi compresi nella zona ZPMC.
C. Con giudizio 5 novembre 2002 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo il ricorso contro di esso interposto da __________. In buona sostanza, il Governo ha ritenuto che l’art. 16 lett. b NAPR costituisse una base legale sufficiente per imporre la pulizia del fondo. A torto il ricorrente sosterrebbe di non averlo potuto contestare nell’ambito della procedura di adozione del PR, appena conclusasi.
D. Contro il predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l’annullamento.
Il ricorrente ripropone e sviluppa in questa sede le censure sollevate senza successo in prima istanza. L'art. 16 NAPR, allega, sarebbe stato introdotto nel PR senza dargliene conoscenza personale. L'ordine, formulato in termini non sufficientemente precisi, sarebbe inoltre lesivo della garanzia della proprietà e del principio della proporzionalità.
E. All’accoglimento del gravame si oppone il Consiglio di Stato, il quale postula la conferma del giudizio impugnato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il municipio, contestando le tesi del ricorrente con argomenti che saranno discussi qui appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 208 LOC e 51 cpv. 2 LBC. Certa è la legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dal giudizio governativo impugnato. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Ad eventuali carenze istruttorie potrà semmai essere posto rimedio mediante rinvio degli atti al Consiglio di Stato (art. 65 cpv. 2 PAmm).
2. Giusta l'art. 16 lett. b NAPR, disciplinante la zona di protezione del monumento storico (ZPMS) istituita a valle della chiesa parrocchiale dei __________, "sulle particelle n. __________, __________ e in parte __________ è proibita qualsiasi costruzione, anche accessoria o di tipo agricolo, si dovrà procedere almeno una volta all'anno alla relativa pulizia". Il perimetro di rispetto è volto ad integrare la protezione della chiesa in questione, dichiarata "bene culturale da proteggere a livello comunale" (M1) dall'art. 15 NAPR.
"Sono peraltro applicabili", soggiunge l'art. 16 lett. c NAPR, "i disposti della legge cantonale sulla protezione dei beni culturali del 13 maggio 1997" (LBC).
Oltre al vincolo di inedificabilità, la norma in esame pone a carico dei tre fondi menzionati, fra cui quello del ricorrente, l'onere di pulirlo almeno una volta all'anno. L'onere posto a carico del fondo non è meglio precisato. Considerate le finalità perseguite dalla zona di protezione istituita a valle della chiesa, è comunque da ritenere che sia più incisivo di quello sancito dall'art. 38 RLE. Esso non si riduce pertanto a sancire l'obbligo di mantenere i fondi "in modo da non offendere il decoro e da non mettere in pericolo le persone e le cose", ma impone di conservarli in modo da assicurare un'adeguata fruizione del bene culturale protetto. Va quindi oltre quanto prescrive l'art. 22 cpv. 2 LBC, che nel perimetro di rispetto istituito attorno ad un bene culturale protetto si limita a vietare interventi suscettibili di comprometterne la conservazione o la valorizzazione. In pratica, estende ai fondi inclusi nella zona di protezione l'obbligo di manutenzione regolare, che l'art. 23 LBC pone unicamente a carico dei proprietari dei beni culturali protetti. Estensione, che l'art. 22 cpv. 2 LBC di principio non esclude. Con il termine di "pulizia" sono quindi da intendere quei provvedimenti di manutenzione, quali la falciatura periodica o la messa al pascolo di bestiame, che un proprietario di fondi prativi generalmente adotta per evitare che vengano ricoperti da rovi e sterpaglie o cosparsi di rifiuti. In assenza di indicazioni normative maggiormente precise, l'art. 16 lett. b NAPR non permette di esigere una manutenzione più estesa ed approfondita.
A differenza dell'art. 23 LBC, che pone l'obbligo di manutenzione a carico del proprietario, la controversa disposizione di PR non stabilisce esplicitamente il destinatario dell'obbligo di pulire i fondi inclusi nella zona di protezione. Non è tuttavia fuori luogo ammettere che anch'essa abbia inteso porre quest'obbligo a carico del proprietario. Nemmeno il ricorrente propone del resto una diversa interpretazione.
3. Nel caso in esame, il ricorrente eccepisce essenzialmente la legittimità dell'art. 16 lett. b NAPR in quanto tale e dei vincoli che ne derivano. La censura va disattesa.
3.1. La legalità di una disposizione di PR può di principio essere contestata soltanto nell'ambito della procedura di adozione e di approvazione. Il controllo pregiudiziale in sede di applicazione concreta è ammesso soltanto in casi eccezionali. In particolare:
(a) quando, dopo l'approvazione del piano, sono subentrate circostanze atte a metterne in discussione la validità,
(b) quando il proprietario del fondo gravato non ha potuto esercitare i suoi diritti di difesa nell'ambito della procedura di approvazione, sia perché non gliene è stata offerta la possibilità, sia perché non poteva rendersi conto della portata del vincolo, o
(c) quando la disposizione è di natura generale ed astratta, analoga a quella di una qualsiasi norma di legge (DTF 120 Ia 232, 116 Ia 213, RDAT 1991 n. 50, Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., N. 143 B II h, Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., ibidem, Scolari, Commentario, II ed., ad art. 21 LE, n. 929).
3.2. In concreto, il nuovo PR di __________ è stato approvato dal Consiglio di Stato con risoluzione del 5 marzo 2002. Da allora, non sono subentrate circostanze suscettibili di metterne in discussione la validità. Nemmeno il ricorrente lo sostiene. Da questo profilo, l'art. 16 lett. b NAPR sfugge pertanto ad un controllo pregiudiziale di legalità.
La controversa prescrizione non è d'altro canto una norma di carattere generale ed astratto. È una disposizione di natura concreta, che ha piuttosto valenza di decisione in quanto riferita soltanto a tre fondi. Anche da questo profilo, non sono quindi dati i presupposti per verificarne la legittimità in sede di applicazione concreta.
L'art. 16 NAPR è stato approvato in conformità delle disposizioni degli art. 34 - 37 LALPT. Adottato dal legislativo comunale il 10 aprile 2000, è stato pubblicato presso la cancelleria comunale, con annuncio agli albi, sul FU n. __________ del __________ e nei quotidiani del Cantone, con l'avvertenza che contro il contenuto del piano era dato ricorso al Consiglio di Stato entro quindici giorni dalla scadenza del termine di pubblicazione. Il ricorrente non si è avvalso di questa facoltà.
A torto obietta di non aver ricevuto alcuna notifica personale della decisione che ha gravato il suo fondo con i vincoli in contestazione. La LALPT non prevede alcuna notifica personale delle decisioni di adozione e di approvazione del PR. La notifica personale della decisione con cui il Consiglio di Stato approva il PR è prevista soltanto in caso di ricorso.
Invano sostiene inoltre il ricorrente di non aver potuto rendersi esattamente conto delle restrizioni della proprietà, che il nuovo PR ha posto a carico del suo fondo. Il divieto di edificabilità sancito dall'art. 16 lett. b NAPR non lascia spazio a dubbi di sorta. Sufficientemente chiaro è pure l'obbligo di pulirlo almeno una volta all'anno.
Nella misura in cui è volto a contestare la norma di PR in quanto tale e le restrizioni della proprietà che istituisce, il ricorso va quindi respinto.
4. Ferme queste premesse, va rilevato che gli atti non consentono di stabilire lo stato in cui versa attualmente il fondo del ricorrente. Manca, in particolare, qualsiasi accertamento che permetta di verificare se il fondo sia "pulito" in conformità di quanto prescrive l'art. 16 lett. b NAPR. Non sono quindi date le premesse per statuire con sufficientemente cognizione di causa sulla legittimità dell'ordine in contestazione.
Non essendo compito specifico di questo tribunale porre rimedio alle carenze istruttorie poste in essere dalla precedente istanza (art. 65 cpv. 2 PAmm), il ricorso va parzialmente accolto, annullando il giudizio governativo impugnato e rinviando gli atti al Consiglio di Stato, affinché esperiti i necessari accertamenti, renda una nuova decisione.
Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e dall'assegnazione di ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 16 NAPR di __________; 22, 23 LBC; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 5 novembre 2002 (n. 5227) del Consiglio di Stato è annullata.
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato per nuova decisione previa istruttoria.
2. Non si preleva tassa di giustizia, non si assegnano ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario