Incarto n. 52.2001.00395
Lugano 1. ottobre 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 8 novembre 2001 di
__________
contro
la decisione 24 ottobre 2001, no. 5006, del Consiglio di Stato, che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso le risoluzioni 6 settembre 2001 del municipio di __________ in materia di spurgo di un loculo del cimitero comunale, rispettivamente di rinnovo della concessione relativa ad un'altra tomba;
viste le risposte:
- 13 novembre 2001 del municipio di __________;
- 20 novembre 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Le spoglie di __________ e __________, genitori della qui ricorrente __________, sono state inumate in due differenti loculi dell'ossario-cinerario del cimitero di __________ nel 1969, rispettivamente nel 1978.
In base all'art. 5 del regolamento del cimitero allora vigente (R-1964), la durata della sepoltura era concessa, nei cinerari, per 50 anni, rinnovabili per ulteriori 50 anni.
B. Il 26 marzo 1997 è entrato in vigore un nuovo regolamento del cimitero di __________ (R-1997), che limita la durata delle concessioni dei loculi per urne cinerarie a 20 anni (art. 5), con possibilità di rinnovo, di principio, per al massimo due periodi di 10 anni; solo in casi eccezionali possono venir ammessi ulteriori rinnovi (art. 6). Il R-1997 dispone altresì che tutte le concessioni in corso al momento dell'entrata in vigore del nuovo regolamento sono sottoposte alle nuove disposizioni, per quanto concerne i loro termini (art. 23).
C. Il 6 settembre 2001, il municipio di __________ ha comunicato all'insorgente che la concessione per la tomba della madre era giunta a scadenza nel 1998 e che le era possibile chiedere un rinnovo per altri 10 anni, pagando una tassa di fr. 160.--. Con separata risoluzione l'ha informata dell'intenzione di procedere allo spurgo di tutti i loculi occupati da oltre 30 anni, compreso, quindi, quello di suo padre.
D. Con giudizio 24 ottobre 2001, il Consiglio di Stato ha confermato entrambe le risoluzioni municipali, respingendo l'impugnativa contro di esse interposta da __________. Ricordata l'ampia latitudine di giudizio di cui godono i comuni nell'applicazione del proprio diritto autonomo, il Governo ha in sostanza ritenuto che l'autorità comunale avesse correttamente applicato, nella fattispecie, i disposti del R-1997.
E. Contro la predetta pronuncia governativa, la soccombente si aggrava dinanzi al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che sia annullata assieme alle controverse risoluzioni del municipio. Invocando la tutela della buona fede e la sicurezza del diritto, l'insorgente postula che le concessioni siano confermate per la durata di 50 anni stabilita al momento delle inumazioni.
F. All'accoglimento del gravame si oppongono il Consiglio di Stato ed il municipio di __________, senza formulare particolari osservazioni.
Considerato, in diritto
1. Giusta l'art. 3 PAmm, prima di entrare nel merito di un'istanza o di un ricorso, l'autorità esamina d'ufficio la propria competenza.
1.1. Secondo il principio generale enunciato dall'art. 208 cpv. 1 LOC, contro le decisioni degli organi comunali è dato ricorso al Consiglio di Stato, le cui decisioni sono impugnabili al Tribunale cantonale amministrativo, a meno che la legge non disponga altrimenti.
Giusta l'art. 71 lett. a PAmm, le contestazioni patrimoniali tra il titolare di una concessione e lo Stato o altro ente di diritto pubblico inerenti agli obblighi ed ai diritti derivanti dall'atto di concessione sono deferite al giudizio del Tribunale cantonale amministrativo quale istanza unica. La natura patrimoniale è ammessa anche quando il diritto in contestazione non ha di per sé un valore economico, ma è direttamente connesso ad un rapporto giuridico che presenta queste caratteristiche (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 71 PAmm, N. 2).
1.2. Nel caso di specie, oggetto di entrambe le avversate risoluzioni municipali è essenzialmente la questione relativa alla durata dei diritti accordati dal municipio di __________ su due loculi del cimitero comunale. I diritti in questione scaturiscono incontestabilmente da concessioni (art. 4 R-1964), ovvero da un atti mediante i quali l'ente pubblico ha conferito un diritto esclusivo su un bene amministrativo, quale una porzione del cimitero comunale (cfr. DTF 113 Ia 357).
La vertenza concernente la tomba della madre dell'insorgente ha senza dubbio rilevanza patrimoniale, come confermato di recente da questo Tribunale in relazione ad un'analoga fattispecie, essendo correlata alla tassa che dovrebbe essere pagata per il rinnovo della concessione (cfr. RDAT II-2001 N. 4, consid. 1.2.). Di conseguenza, da questo profilo, è data la competenza del Tribunale cantonale amministrativo quale istanza unica, ai sensi dell'art. 71 lett. a PAmm. Entro questi limiti, la decisione del Consiglio di Stato va pertanto dichiarata nulla, per l'incompetenza dell'autorità che l'ha pronunciata. L'atto ricorsuale è comunque ricevibile in ordine, in questa sede, come petizione.
Per contro, la contestazione relativa al loculo del padre non può essere definita di natura patrimoniale. La decisione di procedere allo spurgo concerne infatti la sussistenza stessa dell'atto di concessione e non ha risvolti sufficientemente intensi dal profilo economico per la comparente. Non basta il nesso esistente tra questa decisione e la tassa di rinnovo che potrebbe eventualmente venir imposta, qualora lo spurgo si rivelasse inammissibile. Su questo aspetto, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire sul giudizio reso dal Consiglio di Stato è pertanto fondata sull'art. 208 cpv. 1 LOC. La legittimazione attiva dell'insorgente è data (art. 209 LOC) e il ricorso, tempestivo (art. 213 cpv. 2 LOC), risulta pertanto ricevibile in ordine.
Questa impostazione corrisponde del resto all'indirizzo assunto dall'autorità comunale, la quale ha distinto le due risoluzioni, munendo dell'indicazione della via e del termine di ricorso unicamente quella riguardante il loculo del padre. Erroneamente il Governo ha esaminato entrambi i procedimenti, ignorando la recente analoga vertenza già ricordata, in cui, tra l'altro, proprio la stessa autorità aveva declinato la propria competenza (cfr. RDAT II-2001 N. 4).
In questa sede, malgrado le differenze sussistenti tra i due rimedi giuridici, segnatamente dal profilo del potere di cognizione di quest'autorità, i procedimenti possono essere esaminati congiuntamente, data l'affinità delle questioni che si pongono.
2. 2.1. Le concessioni sono atti d’imperio unilaterali, il cui contenuto può essere liberamente concordato nei limiti del diritto pubblico imperativo. Esse sono quindi negozi giuridici costituiti da elementi caratteristici delle decisioni e da clausole di natura contrattuale (cfr. DTF 109 II 77; RDAT II-2001 N. 4, consid. 2.1.; Rhinow/Krähenmann, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Erg. Bd., N. 46 B IV a).
Le concessioni conferiscono al concessionario determinati diritti. In linea di massima, sono detti acquisiti i diritti che non si fondano su una norma generale e astratta, ma sono riconducibili alla libera contrattazione delle parti e costituiscono parte essenziale del rapporto, in quanto necessari per mettere il concessionario in grado di determinarsi in merito alla sua accettazione (cfr. ZBl 1985, 498 seg.). I diritti acquisiti sono tutelati, a seconda dei casi, dalla garanzia costituzionale della proprietà o dal principio della buona fede. Non sono quindi intangibili, ma possono essere limitati o soppressi mediante provvedimenti fondati su una base legale, rispondenti ad un interesse pubblico e conformi al principio di proporzionalità, dietro versamento di piena indennità (cfr. Rhinow/Krähenmann, op. cit., N. 122 III).
2.2. Le concessioni non sfuggono all’evoluzione delle leggi sulle quali si fondano. Nella misura in cui concernono le parti non convenzionali del rapporto di concessione, le modifiche della legge possono dar luogo ad adattamenti delle parti di carattere decisionale. A tal fine, devono di principio essere dati i presupposti della revoca delle decisioni amministrative. L’interesse all’attuazione del diritto oggettivo deve quindi prevalere sull’interesse alla sicurezza del diritto del concessionario (cfr. Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., N 45 B II a e 41 B II).
2.3. Le concessioni per la formazione di tombe all'interno di cimiteri pubblici conferiscono al concessionario un diritto d'uso esclusivo su una determinata porzione del relativo bene pubblico per un periodo di tempo, che può essere determinato direttamente dalla legge o stabilito mediante convenzione. Ipotesi, quest'ultima, che permette di ravvisare un diritto acquisito nella durata della concessione.
3. 3.1. Nell'evenienza concreta, come esposto in narrativa, nei loculi n. 7 e 22 del cinerario n. 1 del cimitero di __________ sono state inumate le ceneri dei defunti __________ e __________ nel 1969, rispettivamente nel 1978. La durata delle concessioni si fondava sull’art. 5 R-1964, che prevedeva espressamente un termine iniziale di 50 anni, successivamente prorogabile, senza riservare spazio alla libera contrattazione delle parti. Scaturendo la durata della concessione in esame da una norma di carattere generale ed astratta, quest’aspetto del rapporto giuridico non è di natura convenzionale. Non può pertanto esservi ravvisato alcun diritto acquisito.
3.2. Essendo riconducibile ad una decisione e non ad una pattuizione fra le parti, la durata della concessione non è di principio al riparo dalle modifiche della legge su cui si fonda.
Il R-1997 del cimitero comunale ha comportato una riduzione generale della durata delle concessioni. Per quanto concerne i cinerari, tale limite è stato ridotto a 20 anni, con possibilità di rinnovo per un massimo di due ulteriori periodi di 10 anni (art. 5 e 6 R-1997). L'art. 23 R-1997 sottopone ai termini previsti dal nuovo regolamento tutte le concessioni in corso. Un adattamento di questo aspetto a carattere decisionale del rapporto di concessione può tuttavia entrare in considerazione soltanto nella misura in cui siano dati i presupposti della revoca delle decisioni amministrative. L'assoggettamento della concessione al limite di durata introdotto dal nuovo regolamento del cimitero può dunque essere ammesso soltanto se l’interesse alla corretta attuazione del diritto oggettivo prevale sull’interesse del concessionario alla sicurezza del diritto.
3.3. Il nuovo regolamento, e le relative decisioni adottate dal municipio fondandosi su tale base legale, riducono la durata delle concessioni in misura invero non trascurabile, soprattutto per le tombe più datate, per le quali la scadenza è stata inderogabilmente limitata a 30 anni. In termini assoluti, la scadenza trentennale risulta inferiore alla prassi vigente nella maggior parte dei cimiteri del cantone e si configura come un limite estremo di brevità delle inumazioni, se si considerano le radicate usanze relative al ricordo e al culto dei defunti ed i sentimenti affettivi che, in genere, possono ancora animare i superstiti dopo tale periodo, soprattutto in casi di decessi prematuri.
Ciononostante, nel caso concreto, i motivi per ridurre la durata delle concessioni, conformandola al nuovo diritto, appaiono comunque prevalenti sugli interessi della comparente.
In primo luogo, il municipio adduce di aver deciso lo spurgo, previa valutazione delle necessità. Invoca dunque l'interesse pubblico, effettivamente essenziale, ad avere sufficiente disponibilità di spazi cimiteriali, considerati i prevedibili bisogni futuri. Benché, oltre una certa soglia, s'imponga comunque l'allargamento della struttura, è ragionevole che, dopo più di quarant'anni dall'adozione del vecchio regolamento del cimitero, una nuova valutazione delle esigenze possa comportare un cambiamento della base legale e della relativa applicazione concreta, in termini più restrittivi.
Per quanto concerne la durata delle inumazioni, in relazione alla tomba della madre dell'insorgente, rimane aperta l'ipotesi, contemplata dal R-1997, che il municipio permetta, trascorsi 30 anni, un ulteriore rinnovo decennale. In tal caso, la concessione si protrarrebbe comunque per 40 anni, per rapporto ai 50 garantiti, di principio, dal R-1964. Non occorre peraltro pronunciarsi in questa sede sull'ammissibilità di un'eventuale decisione di diniego di tale proroga. D'altro canto, nel caso specifico, la decisione di spurgo del loculo del padre, deceduto nel 1969, non preclude all'insorgente la possibilità di trasferire l'urna cineraria nella tomba della madre (art. 7 R-1997). In questo modo, gli effetti della decisione municipale risulterebbero per i congiunti, dal profilo affettivo, profondamente ridimensionati. La riduzione della durata delle concessioni appare quindi rispettosa del principio di proporzionalità.
Anche sotto l'aspetto finanziario, la richiesta di rinnovo della concessione per la tomba della madre regge alle critiche dell'insorgente, considerato che il R-1964 imponeva una tassa di fr. 400.-- per la concessione di un posto nell'ossario-cinerario (art. 9 e 37 R-1964) e che, per la proroga decennale, viene chiesto il modesto importo di fr. 160.--.
In definitiva, contrariamente a quanto assume la ricorrente, la ponderazione dei contrapposti interessi permette di giungere alla conclusione che, in entrambi i casi, l'interesse all'applicazione delle normative regolamentari vigenti sia prevalente rispetto al principio della sicurezza del diritto.
Da ultimo, è pure a torto che la ricorrente si richiama alla propria buona fede. Il privato è infatti protetto nelle assicurazioni fornitegli dall'autorità unicamente a condizione che, tra l'altro, la legge non sia stata modificata tra il momento in cui l'assicurazione viene data e quello in cui il principio della buona fede viene invocato (cfr. Scolari, Diritto amministrativo, Parte generale, 2. ed., N. 639).
4. Sulla scorta di quanto precede, la decisione governativa impugnata va confermata, per quanto concerne la risoluzione municipale relativa alla tomba del padre dell'insorgente. Deve, per contro, esserne pronunciata la nullità, in relazione alla determinazione dell'esecutivo comunale concernente il loculo della madre. Da questo profilo, l'atto in esame, trattato come petizione, va comunque respinto.
La tassa di giustizia è posta a carico della ricorrente, secondo soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 5 del Regolamento 1964 del cimitero comunale di __________; 5, 6, 7, 23 del Regolamento 1997 del medesimo cimitero; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 e 71 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. L'atto è:
1.1. respinto come ricorso, nella misura in cui la decisione 24 ottobre 2001, no. 5006, del Consiglio di Stato, conferma la risoluzione 6 settembre 2001 con cui il municipio di __________ ha deciso lo spurgo del loculo no. 7, cinerario no. 1, del cimitero comunale.
1.2. respinto come petizione, nella misura in cui è diretto contro la risoluzione 6 settembre 2001 con cui il municipio di __________ ha dato la possibilità di rinnovare per dieci anni la concessione per il loculo no. 22, cinerario no. 1, del cimitero comunale.
§. È accertata la nullità del dispositivo no. 1.2) della decisione 24 ottobre 2001, no. 5006, del Consiglio di Stato.
2. La tassa di giustizia e le spese, di complessivi fr. 600.--, sono a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario