Incarto n. 52.2001.00360
Lugano 7 gennaio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretaria:
Tamara Merlo, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 4 ottobre 2001 di
____________________ambedue patr. da: avv. __________
contro
la decisione 18 settembre 2001 del Consiglio di Stato (n. 4407), che respinge l'impugnativa presentata dagli insorgenti avverso la decisione 23 luglio 2001 con cui la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha sospeso con effetto immediato e per la durata di tre mesi l'autorizzazione a gestire il locale notturno "__________" di __________;
viste le risposte:
- 16 ottobre 2001 del Consiglio di Stato;
- 25 ottobre 2001 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Su richiesta del Dipartimento delle istituzioni, il 12 giugno 2001 la Polizia cantonale ha fermato ed interrogato 32 donne straniere, di origine sudamericana, che avevano preso alloggio a __________ nel palazzo __________, allo scopo di esercitarvi la prostituzione. Dai loro interrogatori è emerso che l'acquisizione dei clienti aveva luogo nel vicino locale notturno "__________".
Fondandosi sulle deposizioni rese da queste donne, il 23 luglio 2001 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione/Ufficio dei permessi (SPI/UP) ha deciso di sospendere l'autorizzazione a gestire il locale notturno in questione per la durata di tre mesi con effetto immediato. Ad un eventuale ricorso è stato tolto l'effetto sospensivo.
B. Con giudizio 18 settembre 2001 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da __________, gerente dell'esercizio pubblico e dalla __________, titolare dell'autorizzazione a gestire il locale notturno.
Dopo aver osservato che l'art. 12 LEsPub vieta di destinare i locali degli esercizi pubblici ad attività estranee, il Consiglio di Stato si è limitato a rilevare che:
"nel caso concreto, devesi giocoforza constatare come, sulla scorta della documentazione di polizia in atti, pingue, chiara, univoca, il locale in essere era in pratica prevalentemente se non esclusivamente adibito ad anticamera del notorio bordello insediato nel vicino palazzo __________, senza che occorra argomentare oltre e checché ne dicano gli insorgenti con argomenti al limite della temerarietà, laddove volti alla contestazione di riscontri oggettivi invero incontestabili".
C. Contro il predetto giudizio governativo i soccombenti si aggravano davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendogli di annullarlo assieme alla controversa risoluzione del SPI/UP.
Contestata l'immediata esecutività attribuita al provvedimento censurato, gli insorgenti negano recisamente di aver snaturato la destinazione del locale notturno, trasformandolo in uno stabilimento volto ad organizzare il meretricio.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Ad identica conclusione perviene il SPI/UP, contestando in dettaglio le tesi dei ricorrenti con argomenti di cui si dirà semmai nei seguenti considerandi.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 71 cpv. 3 LEsPub.
I ricorrenti, direttamente e personalmente toccati dal provvedimento censurato, sono legittimati ad agire in giudizio. Il fatto che la sanzione sia già stata scontata non rende il ricorso privo d'interesse.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza procedere all’assunzione delle ulteriori prove genericamente chieste dai ricorrenti. Non tocca invero a questo tribunale sobbarcarsi l’onere degli accertamenti istruttori che le precedenti istanze hanno omesso di effettuare.
2. Giusta l'art. 68 LEsPub, l'autorizzazione a gestire un esercizio pubblico è sospesa, di regola previa comminatoria, per un periodo massimo di tre mesi quando:
a) viene meno anche temporaneamente uno dei requisiti previsti dagli art. 11, 12, 14, 26-28;
b) si contravviene gravemente o ripetutamente alle norme della LEsPub o del regolamento d'applicazione (RLesPub);
c) non si effettua il pagamento della tassa annua e di rilascio;
d) l'esercizio perturba in modo intollerabile la sicurezza, l'ordine e la quiete pubblica.
La sanzione deve rispettare il principio di proporzionalità. Deve quindi risultare adeguatamente commisurata alla gravità oggettiva dell'infrazione.
Nella gerarchia delle sanzioni prevista dagli art. 66-70 LEsPub, la sospensione segue la multa (art. 66 LEsPub) e precede la revoca della patente (art. 69 LEsPub); provvedimento, quest'ultimo, che si giustifica segnatamente quando vengono meno i presupposti per il suo rilascio.
L'adozione di una decisione ai sensi degli art. 68 o 69 LEsPub comporta altresì una sospensione fino a tre mesi per il gerente (art. 68a cpv. 1 LEsPub).
3. 3.1. L’art. 53 LEsPub stabilisce che il gerente è responsabile dell’igiene, dell’ordine, della quiete e della tutela del buon costume nell’esercizio pubblico e nelle immediate vicinanze.
La norma sancisce indirettamente il divieto di esercitare attività lesive del buon costume all’interno degli esercizi pubblici. Sono quindi vietate attività e manifestazioni che offendono il comune senso del pudore.
La semplice acquisizione di clienti da parte di prostitute non è per principio considerata un atto contrario al buon costume. Nella misura in cui non vien fatto capo a pratiche di adescamento che suscitano scandalo, l’acquisizione di clienti rientra senz’altro nel quadro delle attività tollerate dal profilo della pubblica morale e del buon costume.
3.2. D'altra parte, l'art. 12 LEsPub dispone che i locali dell'esercizio pubblico non possono essere usati per scopi estranei alla sua attività. Il divieto è volto ad escludere dagli esercizi pubblici attività collaterali suscettibili di disattendere le finalità perseguite dalla legge (cfr. art. 1 LEsPub), compromettendone l’ordinata gestione, incidendo negativamente sulla qualità dei servizi offerti od arrecando pregiudizio alle esigenze di sicurezza e di ordine pubblico tutelate dalla legge.
Gli spazi dell’esercizio pubblico, precisa l’art. 42 RLEsPub, devono essere usati esclusivamente per scopi attinenti l’attività dell’esercizio stesso e formare un complesso distinto e separato da eventuali superfici del medesimo stabile adibite ad altro uso.
3.3. Il locale notturno è definito come l'esercizio pubblico, aperto nelle ore serali, nel quale si svolgono il ballo, gli spettacoli di varietà e le esibizioni musicali. Per spettacolo s'intende l'esibizione artistica presentata davanti ad un pubblico, in cui l'attività dell'artista è l'elemento principale della rappresentazione. Per esibizione musicale s'intende invece l'insieme di uno o più elementi interdipendenti o complementari nel quadro di una rappresentazione musicale (art. 21 RLEsPub).
3.4. L’esercizio occasionale di attività lucrative o imprenditoriali da parte di avventori all’interno di un esercizio pubblico non viola di per sé il divieto sancito dall’art. 12 LEsPub. Un esercizio pubblico non è in effetti soltanto un luogo destinato al ristoro, ma anche un luogo d'attesa, di conversazione e d’incontro fra conoscenti od operatori economici, che possono frequentarlo anche al solo scopo di promuovere relazioni d'affari. Un locale notturno, in particolare, è anche un luogo di svago e d'incontro tra uomini e donne, che possono intrattenervisi al solo scopo di trascorrere una serata in allegria, allacciando nuove conoscenze. In questo ordine di idee, non si può per principio ravvisare una violazione dell’art. 12 LesPub già nel semplice fatto che un locale notturno venga frequentato da singole prostitute in passiva attesa di clienti. Notoriamente, i locali notturni costituiscono un luogo privilegiato dalle prostitute per offrire, più o meno discretamente, i loro servizi.
Il divieto in questione può semmai risultare disatteso quando le attività, estranee agli scopi specifici dell’esercizio pubblico, esplicate dalle prostitute perdono qualsiasi connotazione di occasionalità e contingenza per assumere una rilevanza tale da diventarne la funzione principale, relegando quella relativa allo svago ed al divertimento al rango di attività marginale, subalterna o di semplice copertura.
Per ravvisare nella frequentazione di un esercizio pubblico da parte di prostitute gli estremi di una violazione del divieto in esame, occorre comunque dimostrare concretamente che le attività svolte da quest’ultime all’interno del ritrovo hanno assunto un’importanza tale da fargli perdere la sua funzione specifica, per conferirgli quella di luogo prevalentemente destinato a promuovere il mercato del sesso. In questo contesto non è decisivo il fatto che il meretricio vero e proprio venga consumato altrove. Già la mera offerta di prestazioni di servizio costituisce in effetti un’attività commerciale. Ciò vale anche per le prostitute, tanto nel caso in cui offrano le loro prestazioni sulla pubblica via (DTF 101 la 473 seg.), quanto nel caso in cui l’offerta di servizi sessuali a pagamento abbia luogo all’interno di un esercizio pubblico.
A differenza degli alberghi abusivamente trasformati in bordello, dove l'attività estranea può essere provata mediante le notifiche di polizia, per dimostrare che un bar od un locale notturno è soltanto la sala d'aspetto di un postribolo non basta quindi rilevare la presenza di prostitute, ma occorre raccogliere elementi concreti almeno sul numero di clienti e sul consumo globale di cibi e bevande, in modo da poter valutare l'importanza delle attività tipiche dell'esercizio pubblico e stabilire se queste sono effettivamente soltanto marginali ed accessorie.
4. 4.1. Nell'evenienza concreta, l'autorità cantonale ha in sostanza addebitato ai ricorrenti di aver trasformato il locale notturno "__________" in un luogo "dove viene organizzata e diretta la prostituzione praticata da donne di nazionalità straniera, alloggiate nelle camere situate nello stabile adiacente l'esercizio pubblico".
Questa deduzione si fonda esclusivamente sulle dichiarazioni rese dalle prostitute interrogate dalla polizia, dalle quali si evincerebbe che il locale "è stato trasformato in uno stabilimento in cui l'attività principale non era più l'offerta di bevande, spettacoli di varietà ed esibizioni musicali, ma quella di favorire in modo frequente e sistematico l'incontro fra prostitute e clienti che si appartavano poi nelle camere" del vicino palazzo __________.
Le deduzioni dell'autorità cantonale non possono essere condivise.
4.2. È ben vero che le prostitute interrogate dalla polizia hanno ammesso di acquisire i loro clienti esclusivamente nel locale notturno in oggetto. Questa circostanza non permette tuttavia di concludere che il locale notturno fosse diventato uno stabilimento destinato in modo preponderante a favorire l'incontro fra le prostitute e i loro clienti, in cui l'offerta di bevande, spettacoli di varietà ed esibizioni musicali era relegata al rango di attività marginale, subalterna e di semplice copertura.
I verbali d'interrogatorio delle prostitute permettono soltanto di affermare che queste si procacciavano i clienti nel locale notturno per poi perfezionare l'accordo nel vicino palazzo __________. L'autorità cantonale non ha esperito alcun ulteriore accertamento sulle altre attività dell'esercizio pubblico. In particolare, ha omesso di verificare la consistenza dell'offerta di bevande, di spettacoli di varietà e di esibizioni musicali; attività, di cui ha comunque ammesso l'esistenza in sede di osservazioni al ricorso inoltrato a questo tribunale.
Ora, non v'è chi non veda come si non possa pretendere che l'attività principale dell'esercizio pubblico è costituita dall'adescamento dei clienti da parte delle prostitute senza aver esperito alcun accertamento sulla consistenza effettiva delle sue attività specifiche (ballo, spettacoli di varietà ed esibizioni musicali). Per sostenere con successo una simile tesi l'autorità cantonale avrebbe dovuto sottoporre il locale notturno in esame ad un monitoraggio attento e discreto, volto ad accertare, su un arco di tempo sufficientemente lungo, i vari aspetti della sua attività, stabilendo in particolare l’importanza delle attività che caratterizzano questo genere di esercizi pubblici per rapporto ai traffici che le prostitute residenti nel vicino palazzo __________ vi avrebbero svolto. In particolare, si sarebbe dovuto stabilire se la frequentazione del locale da parte di queste donne andasse oltre i limiti di una semplice presenza, subalterna a quella degli altri avventori, per assumere le connotazioni di una vera e propria attività di acquisizione della clientela, di rilevanza tale da conferire all’esercizio pubblico la funzione di sala d’aspetto del bordello, a discapito di quella specifica di stabilimento destinato allo svago ed al ristoro, per la quale è stata rilasciata la patente. Accertamento, questo, che si imponeva come una necessità ineludibile se si pretende che la semplice presenza di un paio di dozzine di prostitute all'interno di un locale notturno atto ad ospitare un paio di centinaia di avventori è in grado di sovvertirne le caratteristiche al punto da ridurlo ad "una sorta di anticamera del postribolo situato nello stabile attiguo".
4.3. In mancanza dei suddetti accertamenti, appare altresì priva di sufficiente concludenza la circostanza che l'attività del bordello (affitto delle camere, modalità di accesso alle stesse, servizio di sicurezza) sia gestita dalle medesime persone che sono titolari dell'esercizio pubblico.
5. Ferme queste premesse, non rientrando nei compiti specifici di questo tribunale quello di emendare le carenze istruttorie poste in essere dalle istanze inferiori, il ricorso va accolto, annullando la sanzione dipartimentale impugnata e la decisione governativa che sbrigativamente la conferma, siccome fondate su accertamenti insufficienti.
Resta ovviamente riservata al Dipartimento delle istituzioni la facoltà di riassumere il caso e di rendere una nuova decisione previa assunzione delle prove mancanti.
6. L'emanazione del giudizio di merito e l'espiazione della sanzione irrogata rendono priva d'oggetto l'istanza di concessione dell'effetto sospensivo.
Va nondimeno censurata, siccome immotivata ed inconciliabile con le più elementari garanzie offerte dal nostro ordinamento giuridico a chiunque venga perseguito con provvedimenti di carattere repressivo, la decisione dell'autorità cantonale di togliere preventivamente l'effetto sospensivo al ricorso interposto contro la sanzione in oggetto (RDAT 1998 I n. 62). Censura, questa, che è comunque temperata dal lungo tempo lasciato trascorrere dagli insorgenti prima di sollecitare il ripristino dell'effetto sospensivo.
7. Dato l’esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece poste a carico dello Stato secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 12, 21, 52, 58 LEsPub; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la decisione 18 settembre 2001, n. 4407, del Consiglio di Stato;
1.2. la decisione 23 luglio 2001 della Sezione dei permessi e dell'immigrazione.
2. Non si prelevano né spese, né tassa di giustizia.
3. A titolo di ripetibili lo Stato rifonderà:
- fr. 800.-- a __________
- fr. 800.-- alla __________.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria