Incarto n. 52.2001.00313
Lugano 3 aprile 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 10 settembre 2001 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 22 agosto 2001, no. 3737, con cui il Consiglio di Stato ha negato all'insorgente l'autorizzazione ad esercitare la professione di fiduciario finanziario;
vista la risposta 12 ottobre 2001 del Dipartimento delle istituzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________, 1960, qui ricorrente, ha conseguito la licenza in diritto presso l'università di __________ nel 1986, il brevetto d'avvocato a __________ nel 1991 e il diploma federale di esperto fiscale nel 1994. Dal profilo professionale, è stato, in particolare, alle dipendenze della __________ (ora __________; __________) tra il 1991 e il 1997, quando ha iniziato la propria collaborazione con la __________ di __________, di cui è attualmente amministratore delegato.
B. Il 28 marzo 2000 __________ ha inoltrato al Dipartimento delle istituzioni un'istanza chiedente il rilascio delle autorizzazioni all'esercizio delle professioni di fiduciario commercialista e finanziario.
Concesso il permesso per l'attività di commercialista il 14 novembre 2000, con risoluzione 22 agosto 2001 il Consiglio di Stato, confermando i preavvisi negativi del dipartimento e del Consiglio di vigilanza sull'esercizio delle professioni di fiduciario, ha per contro negato l'autorizzazione per operare quale fiduciario finanziario. Secondo il Governo, l'interessato non disporrebbe di alcun titolo di studio riconosciuto né avrebbe maturato un'esperienza pratica di due anni nel ramo finanziario, che lo abiliterebbe all'esercizio della professione in virtù dell'art. 12 lett. c LFid.
C. Contro la predetta risoluzione governativa __________ si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio del controverso permesso. In primo luogo, l'insorgente adduce di poter vantare una formazione almeno equivalente a quella necessaria per ottenere il diploma SSQUEA, che costituisce un titolo riconosciuto. In secondo luogo, sostiene che l'attività svolta presso la __________ gli abbia permesso di maturare una sufficiente esperienza pratica. Ravvisa inoltre una violazione del diritto di essere sentito, in quanto l'autorità di prime cure non gli ha trasmesso le risultanze di un complemento istruttorio esperito, con l'invito a formulare le proprie osservazioni.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Dipartimento delle istituzioni con argomenti che, per quanto necessario, verranno discussi qui appresso.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data (art. 8a LFid), la legittimazione del ricorrente certa (art. 43 PAmm) e il ricorso tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine. Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Nel Canton Ticino le attività di tipo fiduciario, svolte per conto di terzi e a titolo professionale, sono soggette ad autorizzazione (art. 1 cpv. 1 LFid). L'autorizzazione è rilasciata dal Consiglio di Stato a chi soddisfa i requisiti posti dall'art. 8 LFid, tra i quali figura il possesso di un titolo di studio riconosciuto e lo svolgimento di un periodo di pratica di due anni nel settore specifico in cui s'intende conseguire l'autorizzazione (art. 8 cpv. 1 lett. e LFid).
È considerato fiduciario finanziario ai sensi dell'art. 7 LFid chi svolge un'attività fiduciaria non occasionale nel campo finanziario, in particolare una o più delle seguenti attività: consulenza negli investimenti (lett. a), gestione e amministrazione di patrimoni (b), intermediazione, commercio e amministrazione di titoli e di quote di proprietà (c), intermediazione di investimenti in materie prime e metalli e pietre preziose, divise e valori segnatamente attraverso borse operanti nei rispettivi rami (d), operazioni di cambio eseguite a titolo principale (e), intermediazione e raccolta di fondi per investimenti in generale (f).
I titoli di studio riconosciuti per operare quale fiduciario finanziario sono indicati all'art. 12 LFid: trattasi della licenza in scienze economiche o commerciali rilasciata da un'universitaria svizzera (lett. a), del diploma ottenuto presso una scuola superiore svizzera di economia e d'amministrazione (SSQUEA, ora SUPSI, Scuola universitaria professionale della Svizzera italiana) (b) e dell'autorizzazione ad esercitare come fiduciario commercialista a condizione di aver svolto con profitto per almeno due anni attività nel ramo finanziario (c).
3. Giusta l'art. 13 LFid, il Consiglio di Stato decide sul riconoscimento dei titoli di studio esteri, che devono adempiere gli stessi requisiti di quelli svizzeri o comunque garantire un'adeguata formazione professionale. Il richiedente deve inoltre dimostrare di avere buone conoscenze della legislazione commerciale, fiscale e amministrativa svizzera.
A non averne dubbi, il chiaro tenore letterale dell'art. 13 LFid osta ad una sua applicazione in via di analogia anche ai diplomi conseguiti in Svizzera, come pretende l'insorgente. E contrario, se ne deduce invece che il legislatore ha ritenuto esaustiva l'elencazione dei titoli di studio di cui agli art. 10-12 LFid, senza eccezioni di sorta.
In ogni caso, la decisione di non riconoscere i certificati del ricorrente merita tutela anche dal profilo sostanziale. Egli, a differenza dei titolari dei diplomi indicati agli art. 12 lett. a e b LFid, non ha infatti conseguito alcun certificato di studio al termine di un curriculum formativo completo di carattere globale nel campo delle scienze economiche, requisito peraltro rettamente proporzionato ai rischi derivanti dalla gestione di beni altrui e dalla rappresentanza di terzi nell'amministrazione dei loro interessi patrimoniali. Il diploma federale di perito fiscale suggella una formazione certamente di alto livello, ma specifica di un settore che non ha particolare attinenza con il campo finanziario. Il regime riservato a tale diploma appare giustificato, tanto più che, a determinate condizioni, esso permette comunque di accedere alla professione di fiduciario finanziario (cfr. consid. 4). D'altro canto, all'università di __________ il ricorrente non si è laureato in economia. I corsi seguiti durante i primi anni accademici congiuntamente con gli studenti della facoltà di economia, gli esami sostenuti nelle relative materie e la licenza in diritto non sono parificabili a studi completi che garantiscano conoscenze teoriche complessive ed organiche delle scienze economiche. Ammettere il contrario significherebbe ritenere determinante non già la licenza universitaria, bensì, perlomeno, qualsiasi titolo accademico intermedio in economia, disattendendo in tal modo le finalità perseguite dalla legge.
Evidentemente neppure una valutazione d'insieme di vari diplomi, singolarmente insufficienti, permette di ritenere adempiuto il requisito di cui all'art. 8 cpv. 1 lett. e LFid.
4. 4.1. Pur privo di un titolo di studio riconosciuto, il ricorrente, in possesso di un'autorizzazione all'esercizio della professione di fiduciario commercialista, potrebbe ottenere il permesso postulato a condizione di aver svolto con profitto per almeno due anni attività nel ramo finanziario, giusta l'art. 12 lett. c LFid.
Tale disposto legale è stato introdotto a livello commissionale per mitigare il rigido sistema previsto dagli art. 12 lett. a e b LFid, ampliando, in sostanza, il novero dei diplomi che danno accesso alla professione di fiduciario finanziario (cfr. rapporto 6.4.1984 della Commissione della legislazione sul messaggio 8.3.1983 concernente una legge sull'esercizio delle professioni di fiduciario, in RVGC, sessione ordinaria primaverile 1984, vol. 1, p. 546 ss, p. 551 ad art. 12). La suddetta norma non precisa invero se l'attività nel settore finanziario possa essere svolta anche prima di ottenere il certificato quale fiduciario commercialista oppure sia determinante unicamente se esercitata successivamente. I materiali legislativi non sono d'ausilio, mentre che la ratio legis e la sistematica legale sembrano accreditare piuttosto la seconda ipotesi. Nella fattispecie la questione può ad ogni modo rimanere indecisa, atteso che, come esposto nel seguito, né prima né dopo l'ottenimento dell'abilitazione quale commercialista, il 14 novembre 2000, l'insorgente ha mai operato in ambiti caratteristici di un fiduciario finanziario.
4.2. Con certificato di lavoro 31 marzo 1997, rimasto a suo tempo incontestato, la __________ ha attestato che, alle proprie dipendenze, l'insorgente ha principalmente svolto attività di consulenza legale e fiscale. Egli ha inoltre assunto vari mandati di gestione societaria, occupandosi di tutte le problematiche correlate, tra cui il controllo dei flussi di mezzi finanziari in genere. Tali mansioni appaiono tipiche di un fiduciario commercialista, il quale può certo gestire patrimoni, limitandosi tuttavia agli aspetti amministrativi e contabili, senza assumersi la responsabilità delle strategie d'investimento. L'assolvimento di compiti più specifici di un fiduciario finanziario risulta invece dalla dichiarazione 30 novembre 2000 di __________, un tempo collaboratore della __________ e, al momento di allestimento della stessa, già presidente della __________, di cui l'insorgente è vice-presidente. Su precisa richiesta dell'autorità di prime cure tesa ad acclarare la divergenza rilevata, la __________, con presa di posizione 2 febbraio 2001, non trasmessa al ricorrente, ha recisamente contestato che costui abbia svolto attività nel campo finanziario.
Ora, non v'è dubbio che il Governo avrebbe dovuto sottoporre al ricorrente le risultanze dell'accertamento esperito, in ossequio al diritto di essere sentito, secondo cui, tra l'altro, le persone interessate da un procedimento hanno diritto di esaminare gli atti dell'incarto e le prove assunte dall'autorità, formulando le proprie osservazioni al riguardo, prima che venga resa una decisione (art. 29 cpv. 2 Cost.). Sulla specifica questione oggetto del complemento istruttorio, vale a dire l'assolvimento di un periodo di pratica biennale, il potere di cognizione di questo tribunale, che esamina liberamente il fatto e il diritto (art. 61 cpv. 1 e 62 PAmm), è tuttavia comparabile a quello dell'autorità decidente, considerato che la legge non riserva a quest'ultima alcun margine di apprezzamento. Di conseguenza, ritenuto inoltre che l'insorgente ha potuto pronunciarsi esaustivamente in questa sede sul documento in questione, peraltro l'unico di cui non ha avuto conoscenza in precedenza, appaiono riunite le condizioni affinché la violazione del diritto di essere sentito possa considerarsi sanata (cfr. DTF 126 I 68, consid. 2; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 1 e 2 ad art. 20 PAmm; Kölz/Häner, Verwaltungsverfahren und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 2. ed., N. 131).
Rigettata questa censura d'ordine procedurale, va rilevato come la citata dichiarazione di __________ non sia ragionevolmente suscettibile di scalfire la fedefacenza dell'attestato di lavoro della __________, successivamente confermato dinanzi al Consiglio di Stato. Considerata l'epoca in cui è stata redatta e la relazione sussistente tra l'estensore e la stessa __________, rispettivamente l'insorgente, essa appare tutto sommato escogitata per puri fini di causa. L'esperienza lavorativa qui considerata non può pertanto valere quale attività ai sensi dell'art. 12 lett. c LFid.
4.3. Per il resto, nemmeno l'interessato pretende che il proprio operato presso la __________ possa assurgere a pratica determinante. L'attestato di lavoro 27 marzo 2000 indica infatti che egli, come già presso la precedente datrice di lavoro, vi svolge attività fiduciarie nei settori della consulenza fiscale ed aziendale e dell'amministrazione societaria.
L'impegno profuso in seno alla __________, società attiva nella gestione patrimoniale, non è nemmeno menzionato dall'insorgente. Egli vi ricopre tuttavia ruoli di prim'ordine sin dalla sua costituzione, avvenuta il 17 marzo 2000, quale amministratore delegato prima e vice-presidente ora. A prescindere dal fatto che l'interessato, in virtù dell'obbligo di diligenza che gli incombe, avrebbe quantomeno dovuto invocare la propria posizione in questo contesto, qualora avesse voluto trarne un qualche diritto, la questione a sapere se tale impegno sia qualificabile quale attività nel ramo finanziario giusta l'art. 12 lett. c LFid, non è comunque d'attualità. In effetti, tale attività, al pari del periodo di pratica di cui all'art. 8 cpv. 1 lett. e LFid, deve essere esercitata in posizione subordinata, sotto la sorveglianza e la responsabilità di un professionista autorizzato, garante verso la clientela della competenza e dell'affidabilità richieste dalla legge, fatte salve le eccezioni di cui all'art. 4 LFid. L'ammissione del contrario comporterebbe un'insostenibile disparità di trattamento tra coloro che, privi d'esperienza diretta, potrebbero esercitare quali fiduciari indipendenti per due anni senza alcuna autorizzazione e gli operatori del settore che, trascorso tale periodo, benché più esperti, sarebbero astretti al regime autorizzativo. Ora, nel concreto caso, il Governo ha accertato che, all'epoca della propria decisione, presso la __________ non operava alcun fiduciario finanziario autorizzato. Di conseguenza, l'insorgente non può aver maturato un'esperienza pratica qualificante di due anni. La situazione potrebbe per contro essere mutata dopo il conseguimento dell'autorizzazione da parte di __________, il 30 gennaio 2002. Il relativo periodo di pratica verrebbe comunque a scadere fra poco meno di due anni.
5. Sulla scorta di quanto precede, il gravame, infondato, deve essere respinto. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 29 Cost.; 1, 7, 8, 8a, 12, 13, LFid; 3, 18, 28, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 1'000.--, sono a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario