Incarto n. 52.2001.00304
Lugano 23 maggio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 6/18 settembre 2001 di
__________
contro
la risoluzione 22 agosto 2001 (n. 3788) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 13 giugno 2001 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rinnovo di un permesso di dimora;
viste le risposte:
- 2 ottobre 2001 del Dipartimento delle istituzioni,
- 2 ottobre 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) Il cittadino bosniaco __________ (1962) ha iniziato a lavorare in Svizzera nel 1984 al beneficio di diversi permessi "A", l'ultimo dei quali valido fino al 30 settembre 1985. Il 2 novembre 1985, il ricorrente è rientrato nel nostro Paese per sposarsi tre giorni dopo a __________ con la cittadina olandese __________ (1967), titolare di un permesso "C". Per vivere insieme a sua moglie, egli ha ottenuto un permesso di dimora "B", in seguito regolarmente rinnovato, l'ultima volta con scadenza il 2 maggio 2001. Dalla loro unione è nato __________ (2 marzo 1986), titolare di un permesso "C".
b) Nel febbraio 1990, l'interessato ha lasciato l'appartamento coniugale. Con decreto provvisionale 7 dicembre 1992, la Pretura del Distretto di Lugano ha obbligato l'insorgente a versare, a partire dal gennaio 1993, un contributo alimentare a suo figlio. Con sentenza 30 giugno 1995, il Pretore del Distretto di Lugano ha sciolto per divorzio il matrimonio dei coniugi __________, affidando __________ alla madre con l'esercizio dell'autorità parentale sullo stesso. A __________ è stato concesso il diritto di visita al figlio, mentre il contributo alimentare, indicizzato, in favore di __________ e a carico dell'insorgente è stato fissato in fr. 425.– mensili fino al 12° anno di età, in fr. 450.– fino al 16° anno e in fr. 550.– fino al compimento della maggiore età.
c) Durante il suo soggiorno in Svizzera, __________ ha interessato a più riprese le autorità giudiziarie e amministrative del nostro Paese, rimanendo a volte disoccupato. Con decreto d'accusa 17 marzo 1986, egli è stato condannato a una multa di fr. 150.– per violazione alla LCStr (mancata precedenza). Dal 1993, __________ è stato costretto a ricorrere all'assistenza sociale per ottenere gli alimenti che suo padre non gli versava. Per questo motivo, il 4 giugno 1993 __________ è stato ammonito dall'autorità competente in materia di stranieri, con l’avvertenza che in caso di recidiva o di comportamento scorretto sarebbe stata presa in esame la possibilità di adottare adeguate misure amministrative. Dal 1993 fino al dicembre 1994, anche __________ è dovuto ricorrere all'aiuto dello Stato. Dal 18 agosto al 17 novembre 1993, la Sezione della circolazione ha revocato all'insorgente la licenza di condurre ciclomotori, per aver circolato in stato di ebrietà. Con decreto d'accusa 10 maggio 1994, il Procuratore pubblico ha condannato __________ a 10 giorni di detenzione, sospesi condizionalmente con un periodo di prova di 3 anni, e a una multa di fr. 200.–, per circolazione in stato di ebrietà e infrazione alle norme della circolazione.
d) Con risoluzione 10 giugno 1994 l'allora Sezione degli stranieri (ora: permessi e immigrazione) del Dipartimento delle istituzioni ha respinto la domanda di __________ volta al rinnovo del suo permesso di dimora, perché non versava gli alimenti ad __________. Tale decisione, confermata dal Consiglio di Stato, è stata tuttavia annullata il 28 aprile 1995 dal Tribunale federale, che ha rinviato gli atti all'autorità precedente, affinché procedesse a una nuova e attenta ponderazione degli interessi in presenza giusta l'art. 8 CEDU, accertando in particolare l'intensità dei legami tra il ricorrente e suo figlio. Il 18 dicembre 1996, il Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato ha stralciato dai ruoli il gravame, in quanto il dipartimento aveva nel frattempo rinnovato il permesso di soggiorno all'insorgente.
e) Il 21 gennaio 1997, la Sezione degli stranieri ha respinto al domanda di __________ volta al rilascio di un permesso di domicilio in quanto era disoccupato, rinnovandogli comunque la sua autorizzazione di dimora.
f) Il 3 dicembre 1997, __________ è stato nuovamente minacciato di espulsione dalla Sezione degli stranieri, sempre a causa del mancato versamento degli alimenti ad __________. Per lo stesso motivo, il 26 luglio 2000 il dipartimento gli ha negato nuovamente il rilascio di un permesso di domicilio, prorogandogli la validità del suo permesso B sotto la condizione di estinguere il debito assistenziale.
g) Il 21 agosto 2000 l'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (in seguito: USSI) ha informato la Sezione dei permessi e dell'immigrazione di intervenire dal gennaio 1993 nell'anticipo degli alimenti in favore di __________ per un totale di fr. 20'944.45 e di aver versato al ricorrente, tra il 1993 e il dicembre 1994, sussidi per complessivi fr. 4'463.55. Per questo motivo, il 21 dicembre 2000 il dipartimento ha ammonito per la terza volta __________ con l’avvertenza che, se fosse ancora stato a carico dell'assistenza dopo il marzo 2001 o si fosse comportato in modo scorretto, sarebbe stata presa in esame la possibilità di adottare adeguate misure amministrative nei suoi confronti.
B. Il 13 giugno 2001, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha deciso di non rinnovare il permesso di dimora a __________ in quanto, nonostante l'ultima minaccia di espulsione, continuava a non versare gli alimenti ad __________, il quale doveva sempre ricorrere all'assistenza pubblica. L'autorità ha ritenuto che l'interessato potesse esercitare il diritto di visita al figlio tramite soggiorni turistici. La decisione è stata resa sulla base degli art. 4, 5, 9, 10, 11, 12 e 16 LDDS; 8, 10 e 16 ODDS; 8 CEDU.
C. a) Il 30 giugno 2001, __________ ha ritirato la domanda di anticipo alimentare in favore di __________.
b) Con giudizio 22 agosto 2001, il Consiglio di Stato ha confermato la suddetta risoluzione, respingendo l'impugnativa contro di essa interposta da __________. Ha innanzitutto rilevato che l'intervento dell'USSI era cessato soltanto dopo l'inoltro del ricorso, quindi per motivi di causa, rimproverandogli inoltre di non aver rimborsato il debito assistenziale accumulato in oltre otto anni. Ha pure ritenuto che lo straniero non volesse o potesse adattarsi all'ordinamento elvetico per aver interessato le autorità giudiziarie e amministrative, cambiato numerosi posti di lavoro, essere rimasto spesso disoccupato e avere a carico attestati per carenza beni per oltre fr. 66'000.–. Considerate tutte le circostanze del caso, il Governo ha quindi ritenuto che il provvedimento adottato dall'autorità di prime cure fosse conforme al principio della proporzionalità. Secondo l'Esecutivo cantonale, l'interesse pubblico di non rinnovare il permesso di dimora all'insorgente a causa del suo comportamento durante questi anni era prevalente su quello dello stesso di vivere in Svizzera ed esercitare il diritto di visita a suo figlio.
D. Contro la predetta pronunzia, __________ si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rinnovo del suo permesso di dimora. Chiede che gli venga data un'ultima possibilità di soggiornare in Svizzera. Pensava erroneamente che le trattenute di stipendio erano destinate al rimborso di quanto anticipato dall'assistenza pubblica a suo figlio e non a tacitare debitori privati. Afferma ora di voler coprire al più presto il debito assistenziale tramite versamenti mensili. Per quanto riguarda invece la revoca della licenza di condurre ciclomotori emanata nei suoi confronti per aver circolato in stato di ebrietà, sottolinea che è lontana nel tempo e di non bere più da qualche anno. Ritiene la decisione impugnata in ogni caso sproporzionata, in quanto non tiene conto che egli risiede in Svizzera dal 1985 e lavora regolarmente, ritenuto pure che egli intende rimborsare il debito assistenziale. Adduce pure che la __________, ditta presso cui lavora, è intenzionata ad assumerlo definitivamente non appena avrà ottenuto il rinnovo del suo permesso di dimora. Sostiene che, rientrando in __________, non potrà più vedere spesso suo figlio __________, il quale vivrebbe attualmente insieme a lui, dal momento che la madre __________ avrebbe alcuni problemi da risolvere. Sottolinea infine che suo padre e i suoi fratelli risiedono in Svizzera e di non aver pertanto contatti con il suo Paese d'origine, dove quasi tutto è stato distrutto.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime possono essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 123 II 145 consid. 1b).
1.3. Nel caso specifico, il ricorrente non può prevalersi di una disposizione particolare del diritto federale né di un trattato tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica di Bosnia-Erzegovina o l'ex Repubblica federativa socialista di Iugoslavia, da cui potrebbe derivare un diritto al rilascio o al rinnovo di un'autorizzazione di soggiorno.
1.4. Gli stranieri possono, a seconda delle circostanze, prevalersi del diritto al rispetto della vita privata e familiare garantito dall'art. 8 CEDU per opporsi all'eventuale separazione della famiglia e ottenere un permesso di dimora. Affinché tale norma sia applicabile, occorre tuttavia che tra lo straniero che domanda un permesso di dimora e la persona della sua famiglia che beneficia del diritto di risiedere in Svizzera (ad esempio, straniero titolare di un permesso di domicilio) esista una relazione stretta, intatta ed effettivamente vissuta (DTF 122 II 5 consid. e; 119 Ib 93 consid. 1b). Le relazioni familiari protette dall'art. 8 CEDU sono anzitutto quelle tra coniugi e quelle tra genitori e figli minorenni, che vivono in comunione domestica. Tale disposto è comunque applicabile anche laddove lo straniero si prevale di una relazione intatta con il figlio che ha diritto di risiedere in Svizzera, sebbene non gli sia attribuita l'autorità o la custodia parentale (DTF 119 Ib 84, consid. 1c; Wurzburger, La jurisprudence récente du Tribunal fédéral en matière de police des étrangers, in: RDAF 53/1997 285).
In concreto il figlio del ricorrente, cittadino olandese, è al beneficio di un permesso di domicilio in Svizzera. Inoltre, all'insorgente è stato accordato un ampio diritto di visita, che sostiene di esercitare (cfr. sentenza di divorzio 30 giugno 1995). Di conseguenza, __________ può far valere l'esistenza di un legame intatto con __________. Nella misura in cui la decisione impugnata incide su tale relazione, l'insorgente può pertanto richiamarsi all'art. 8 CEDU al fine di ottenere il rinnovo di un permesso di dimora. Sapere poi se questo diritto sussista è un problema di merito, non di ammissibilità (DTF 120 Ib 8 consid. 1; 119 Ib 419 consid. 2c). Ne discende che, nel caso specifico, la via del ricorso di diritto amministrativo è data (DTF 122 II 5 consid. e con rinvii).
1.5. Il gravame è inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm; 10 lett. a LALPS) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 43 PAmm). Come si vedrà in seguito, l'impugnativa può essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Il diritto al rispetto della vita privata e familiare di cui all'art. 8 CEDU non è assoluto. Un'ingerenza nell'esercizio di tale diritto è ammissibile giusta l'art. 8 n. 2 CEDU se la stessa è prevista dalla legge e costituisce una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui.
2.2. Se un permesso di soggiorno possa essere rilasciato in base all'art. 8 CEDU è una questione che va vagliata effettuando una ponderazione di tutti gli interessi pubblici e privati in gioco (DTF 115 Ib 6, consid. 3). Per quanto riguarda l'interesse privato al rilascio di un permesso di dimora, in linea di principio un diritto di visita può essere esercitato anche quando il genitore vive all'estero, adattandone se necessario le modalità di esercizio (durata e frequenza); non è indispensabile che il genitore beneficiario del diritto di visita e il figlio vivano nello stesso Paese. Si deve piuttosto tener conto dell'intensità del legame e della distanza che potrebbe separare lo straniero dalla Svizzera qualora gli fosse negato un permesso di dimora. Determinante nell'ambito della ponderazione degli interessi è, inoltre, il grado d'integrazione dello straniero nel Paese ospitante, per la definizione del quale vanno considerati la durata effettiva del soggiorno in Svizzera e il comportamento assunto dall'interessato durante questo periodo, sia sul piano generale sia su quello professionale (DTF 120 Ib 22).
3. Nell'evenienza concreta, il dipartimento ha negato al ricorrente il rinnovo del permesso di dimora, in quanto suo figlio __________ si trovava, per causa sua, costantemente a carico dell'assistenza pubblica. Dal canto suo il 22 agosto 2001 il Consiglio di Stato, dopo aver rilevato che l'intervento dell'USSI era cessato il 30 giugno precedente dopo l'inoltro del ricorso, ha rimproverato all'insorgente di non aver rimborsato il debito assistenziale e di non voler o poter adattarsi all'ordinamento elvetico. Per questi motivi, ha soggiunto il Governo, l'interesse pubblico di non rinnovare il permesso di soggiorno al ricorrente era prevalente su quello dello stesso di vivere in Svizzera, visto che poteva esercitare il suo diritto di visita ad __________ dal suo Paese d'origine. Sennonché, come si vedrà nel successivo considerando, l'autorità inferiore non ha ponderato in maniera sufficiente tutti gli interessi pubblici e privati in presenza.
4. 4.1. __________ è stato a carico dell'assistenza pubblica nel 1993 e 1994, accumulando un debito di fr. 4'463.55. Il 27 luglio 2001 l'USSI ha informato il Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato di aver dovuto anticipare, pressoché ininterrottamente, dal gennaio 1993 al 30 giugno 2001, gli alimenti che il ricorrente non versava ad __________, per un totale di fr. 25'290.25. Da quanto precede, è incontestato che __________ è stato in maniera continua e rilevante a carico dell'assistenza pubblica a causa di suo padre. D'altra parte, il 30 giugno 2001 lo Stato ha cessato di anticipare gli alimenti al figlio dell'insorgente, dopo che la madre di __________ aveva ritirato la relativa richiesta (v. scritto 27 luglio 2001 dell'USSI al Servizio dei ricorsi del Consiglio di Stato). Ci si può pertanto chiedere se è solo per questo motivo che il ricorrente non ha contratto ulteriori debiti nei confronti dell'assistenza pubblica. L'autorità inferiore non ha infatti accertato la situazione finanziaria dell'insorgente e la sua probabile evoluzione, limitandosi a osservare che l'interessato poteva chiedere semmai al Giudice civile la modifica del contributo alimentare (risoluzione impugnata ad F.6., pag. 15). Non è quindi dato sapere se esiste un rischio concreto che __________ cada in futuro nuovamente a carico dell'assistenza pubblica.
4.2. Il Consiglio di Stato ha inoltre rimproverato al ricorrente di aver interessato le autorità giudiziarie e amministrative del nostro Paese e di non essersi adattato all'ordinamento elvetico, cambiando una decina di posti di lavoro e rimanendo spesso senza attività lucrativa. Gli ha inoltre ricordato le tre precedenti minacce di espulsione e il fatto che l'11 luglio 1996 aveva a carico 15 attestati per carenza beni per oltre fr. 66'000.–. Certo, con decreto d'accusa 10 maggio 1994 il Procuratore pubblico ha condannato __________ a 10 giorni di detenzione, sospesi condizionalmente con un periodo di prova di 3 anni, nonché a una multa di fr. 200.–, per circolazione in stato di ebrietà e infrazione alle norme della circolazione. Tuttavia, tale condanna è lontana nel tempo come quella, di poco peso, del 17 marzo 1986 (multa di fr. 150.– per mancata precedenza). Inoltre, il Governo stesso ha rilevato che l'interessato lavora stabilmente dal 1° febbraio 1998, e meglio come manovale presso la __________ a __________ (risoluzione impugnata ad F.4., pag. 13; ad F.6, pag. 15). D'altra parte, benché l'ultimo dei quali risalga al 16 novembre 1999, il ricorrente ha pur sempre parecchi atti di carenza beni ancora a suo carico. Come se non bastasse, egli non nega di essere attualmente oggetto di pignoramento di salario. Non va inoltre dimenticato le tre precedenti minacce di espulsione decretate nei confronti dell'insorgente.
4.3. Per quanto concerne l'interesse privato del ricorrente a soggiornare in Svizzera, l'Esecutivo cantonale non ha dato peso al fatto che egli vi dimora da una quindicina d'anni. Non è inoltre dato sapere la qualità del legame tra __________ e suo padre, in altre parole se esso rientri nella normalità. Su questo punto il Governo, nonostante abbia considerato importante l'interesse di __________ a soggiornare in Svizzera (ad H., pag. 18), si è limitato a rilevare che __________, quindicenne, ha vissuto sempre con sua madre cui è stato affidato e con la quale ha un legame più intenso. Ha pure sostenuto che __________ è andato a vivere presso il ricorrente soltanto dopo l'inoltro del ricorso, quindi per motivi di causa.
4.4. Ne discende che lo stato di fatto, così come risulta dalla sentenza del Consiglio di Stato e dall'inserto di causa, è incompleto per poter decidere se la decisione impugnata rispetta il principio di proporzionalità. Il Tribunale non può sostituirsi all'Esecutivo cantonale nell'ambito della ponderazione degli interessi in presenza. Il Governo, sotto questo profilo, fruisce infatti di un esteso potere discrezionale, il cui esercizio può essere censurato da parte di questo Tribunale unicamente nella misura in cui integri gli estremi di una violazione del diritto.
5. In simili circostanze, ben si giustifica di annullare la decisione impugnata e rinviare gli atti all'autorità inferiore affinché provveda a esaminare la proporzionalità del rifiuto di rinnovare il permesso di dimora al ricorrente, ponderando nuovamente gli interessi privati e pubblici in presenza. Il Consiglio di Stato completerà quindi l'inchiesta, da una parte quo all'intensità del legame tra l'insorgente e suo figlio, dall'altra quo alla situazione finanziaria di __________ (introiti e debiti attuali) e riesaminando ancora una volta il comportamento assunto dall'insorgente durante il suo soggiorno in Svizzera, tenendo segnatamente presente che egli ha garantito di voler rimborsare entro breve il debito assistenziale.
6. Il ricorso dev'essere pertanto accolto e la decisione del Consiglio di Stato annullata. Visto l'esito del gravame, si prescinde dal prelievo di tasse e spese di giudizio.
Per questi motivi,
visti gli art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 8 CEDU; 5 LDDS; 16 ODDS; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 22 agosto 2001 (n. 3788) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono ritornati al Consiglio di Stato affinché proceda come illustrato nei considerandi.
2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario