Incarto n. 52.2001.00302
Lugano 4 ottobre 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 30 agosto 2001 della
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 14 agosto 2001 del municipio di Lugano, che delibera alla __________ le opere da impresario costruttore e da ditta per onoranze funebri relative alla formazione di fosse per l'inumazione nei cimiteri di __________, __________ e __________;
viste le risposte:
- 13 settembre 2001 della __________;
- 13 settembre 2001 del municipio di Lugano;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il __________, il municipio di Lugano ha messo a pubblico concorso le opere da impresario costruttore e da ditta per onoranze funebri relative alla formazione di fosse per l'inumazione nei cimiteri di __________, __________ e __________ (FU __________ pag. __________).
Il bando indicava che i capitolati di concorso erano a disposizione degli interessati presso il Dicastero del Territorio. Precisava inoltre che la scadenza era fissata per giovedì 26 luglio 2001 alle 14.30 e che il municipio non avrebbe in nessun caso considerato documenti di concorso che fossero pervenuti tardivamente alla cancelleria comunale.
Quale criterio di aggiudicazione il capitolato stabiliva infine che per la delibera, oltre al minor prezzo, sarebbe stata presa in considerazione anche la provata esperienza in questo specifico lavoro. I concorrenti erano chiamati a compilare unicamente il modulo d'offerta, che dovevano inoltrare munito della loro firma. Non era richiesta la produzione di altri documenti.
B. In tempo utile sono pervenute al committente le offerte di cinque ditte, fra cui quella della __________, qui resistente, e quella della __________, qui ricorrente.
A differenza degli altri concorrenti, quest'ultima ditta aveva allegato al modulo d'offerta una serie di dichiarazioni attestanti il pagamento di vari contributi sociali e delle imposte cantonali e comunali. Valutate le offerte pervenutegli, il 14 agosto 2001 il municipio ha aggiudicato la commessa alla __________, che nella graduatoria basata sui prezzi si era classificata al primo posto per lo scavo di fosse semplici ed al secondo per lo scavo di fosse profonde.
C. Contro questa decisione, la CF è insorta davanti al Tribunale cantonale amministrativo chiedendone l'annullamento.
L'insorgente sostiene che l'offerta della deliberataria avrebbe dovuto essere scartata perché sprovvista della documentazione comprovante il pagamento degli oneri sociali e delle imposte; eccezione, questa, che la __________ aveva peraltro sollevato senza successo già al momento dell'apertura delle offerte.
L'offerta della __________, conclude la ricorrente, avrebbe inoltre dovuto essere estromessa anche perché questa ditta non ha sottoscritto alcun CCL.
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato e la __________, che contestano in dettaglio le tesi della ricorrente con argomenti di cui si dirà qui appresso.
Alla risposta il municipio ha allegato una serie di dichiarazioni, datate 6 settembre 2001, che la resistente, analogamente sollecitata dall'autorità comunale, aveva richiesto all'AVS, alla SUVA, all'Ufficio cantonale d'esazione, all'Ufficio contribuzioni di Lugano ed all'Ufficio imposte alla fonte, al fine di comprovare l'avvenuto pagamento degli oneri sociali e delle imposte.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 36 LCPubb. Certa è la legittimazione attiva della ricorrente, che ha partecipato senza successo al concorso.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti (art. 18 PAmm). L'assunzione dei testi indicati soltanto genericamente dalla CF non appare invero atta a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Giusta l'art. 5 lett. c LCPubb, il committente deve aggiudicare la commessa oggetto del concorso "unicamente a offerenti che garantiscono l'adempimento degli obblighi verso le istituzioni sociali, l'adempimento del pagamento delle imposte e del riversamento delle imposte alla fonte ed il rispetto delle disposizioni in materia di protezione dei lavoratori e dei contratti collettivi di lavoro vigenti nei cantoni per categoria di arti e mestieri".
Lo scopo di questa disposizione è anzitutto quello di garantire le conquiste sociali e la pace del lavoro, prevenendo il cosiddetto dumping sociale (cfr. messaggio del Consiglio di Stato concernente la LCPubb, ad art. 5; V. Malfanti, Principi generali della LCPubb, in RDAT 2001, pag. 246). Accanto a questo scopo di politica sociale, la norma tende inoltre ad assicurare la parità di trattamento tra i concorrenti, impedendo loro di trarre indebiti vantaggi dalle inadempienze degli obblighi in questione (Galli/Lehmann/Rechsteiner, Das öffentliche Beschaffungswesen in der Schweiz, n. 225 seg.). I concorrenti che non rispettano i principi sanciti dalla norma succitata vanno esclusi dall'aggiudicazione (art. 25 lett. c LCPubb).
L'art. 5 lett. c LCPubb si limita a sancire genericamente l'obbligo del committente di verificare che l'aggiudicatario fornisca adeguate garanzie in merito all'adempimento dei suoi obblighi verso le istituzioni sociali ed al pagamento delle imposte. La norma non indica tuttavia concretamente quali siano le istituzioni sociali, quali siano gli obblighi di cui dev'essere garantito l'adempimento e quali imposte entrino in considerazione. In assenza di disposizioni d'esecuzione, volte a precisare quest'esigenza, spetta di principio al committente fornire le indicazioni necessarie nell’ambito delle prescrizioni di gara. Rientra, in particolare, nei suoi compiti elencare in modo preciso ed esaustivo i contributi sociali di cui dev'essere garantito l’adempimento. Incombe altresì al committente specificare esattamente le imposte che i concorrenti devono dimostrare di aver pagato. Particolare attenzione va riservata in quest'ambito all'indicazione concreta delle prove, che i concorrenti sono tenuti a produrre per dimostrare di aver fatto fronte ai loro obblighi.
Con circolare 5 luglio 2001, inviata a non meglio precisati "interessati", l'Ufficio lavori sussidiati e appalti (ULS) ha menzionato i contributi AVS/AI/IPG, i contributi alla SUVA o istituto analogo, quelli relativi all'assicurazione perdita di guadagno in caso di malattia, i contributi alla Cassa pensioni (CP) e quelli professionali, nonché le imposte alla fonte e quelle cantonali e comunali cresciute in giudicato. È evidente che questo elenco ha soltanto valore di raccomandazione. In nessun caso costituisce una norma vincolante, suscettibile di porre rimedio alla mancata indicazione degli obblighi previdenziali e fiscali di cui deve essere garantito o dimostrato l’adempimento.
Analoghe considerazioni valgono per quel che concerne il requisito concernente il rispetto delle disposizioni in materia di protezione dei lavoratori e dei CCL. Anche per questi aspetti, in mancanza di disposizioni esecutive, è compito del committente stabilire, in sede di bando di concorso, eventuali prove che i partecipanti sono tenuti a produrre per dimostrare di offrire sufficienti garanzie. In relazione ai CCL va comunque rilevato che l’art. 5 lett. c LCPubb, limitandosi ad esigerne il rispetto, non può essere inteso nel senso di un obbligo di sottoscrizione (DTF 124 I 107 seg.; STA 30.07.01 in re G.M. SA; Malfanti, op. cit.).
2.2. Se gli atti del concorso omettono di fornire concrete indicazioni in merito ai contributi verso le istituzioni sociali ed alle imposte di cui i concorrenti devono garantire l'adempimento, il bando di concorso è carente. Se non viene tempestivamente impugnato, esso cresce tuttavia in giudicato ed esplica i suoi effetti, poiché l'omissione non è comunque tale da pregiudicare irrimediabilmente un corretto svolgimento della procedura di aggiudicazione. Basta che il committente ponga rimedio al difetto, accertando, prima di procedere alla delibera, che il concorrente al quale intende affidare la commessa offra sufficienti garanzie di adempiere i suoi obblighi verso le istituzioni sociali e di pagare le imposte.
3. 3.1. Nell'evenienza concreta, il bando di concorso non indicava né le istituzioni sociali, né gli obblighi verso quest'ultime, di cui i concorrenti dovevano garantire l'adempimento, né le prove che dovevano fornire al riguardo. Le prescrizioni di gara si limitavano ad indicare che per la delibera, oltre al minor prezzo, sarebbe stata presa in considerazione anche la provata esperienza in questo specifico lavoro.
Il bando di concorso, da questo profilo, era sicuramente carente. Nessun concorrente l'ha tuttavia impugnato. Tutti i partecipanti hanno inoltrato le proprie offerte senza avanzare riserve di sorta a tal proposito. Soltanto la ricorrente, di sua spontanea iniziativa, ha allegato una serie di attestazioni comprovanti l'avvenuto pagamento degli oneri sociali e dei pubblici tributi.
In mancanza di prescrizioni del bando di concorso, volte a definire esattamente le prove che i partecipanti dovevano fornire per dimostrare di garantire l'adempimento di determinati obblighi di natura sociale o fiscale, nelle offerte inoltrate dagli altri concorrenti non può essere ravvisata alcuna violazione del diritto. La ricorrente non può evidentemente richiamarsi all’art. 25 lett. c LCPubb per esigerne l'estromissione a causa della mancata produzione di attestazioni analoghe a quelle che essa aveva allegato alla propria offerta. Irrilevanti sono le eccezioni sollevate in proposito dalla ricorrente già al momento dell'apertura delle offerte.
3.2. Con la decisione impugnata, il municipio ha deliberato le opere messe a concorso senza preventivamente verificare se la __________ garantisse l'adempimento dei suoi obblighi verso le istituzioni sociali ed il pagamento delle imposte. Verifica, questa, che il municipio era comunque tenuto ad esperire anche se le prescrizioni del bando di concorso non fornivano indicazioni concrete al riguardo.
Questa ulteriore disattenzione giustificherebbe di per sé l'annullamento della decisione impugnata ed il rinvio degli atti al municipio affinché, esperite le necessarie verifiche, proceda ad una nuova delibera. In concreto, si può tuttavia prescindere da questa conclusione, poiché l'autorità comunale, dopo la presentazione del ricorso, ha comunque posto rimedio al difetto, chiedendo all'aggiudicataria di dimostrare, mediante attestazione delle competenti istanze, di garantire l'adempimento dei suoi obblighi verso le istituzioni sociali ed il pagamento delle imposte. Richiesta, questa, che la resistente ha prontamente soddisfatto, fornendo prove che la ricorrente non ha ulteriormente contestato.
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, ritenuto che il bando di concorso non esigeva e non poteva nemmeno esigere che i concorrenti avessero sottoscritto un CCL di categoria, il ricorso va pertanto respinto.
La tassa di giustizia e le ripetibili seguono la soccombenza, atteso che l’insorgente, dopo aver preso conoscenza della verifica esperita a posteriori dal municipio, pur non sollevando ulteriori contestazioni ha comunque mantenuto l’impugnativa.
Per questi motivi,
visti gli art. 5, 36, 37 LCPubb; 3, 18, 28, 31, 43, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 600.- è a carico della ricorrente, che rifonderà alla resistente fr. 900.- a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
___________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario