Incarto n. 52.2001.00024
Lugano 23 aprile 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 18 gennaio 2001 del
Comune di __________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 2 gennaio 2001 (n. 1) con cui il dipartimento delle istituzioni, in accoglimento del reclamo dell'avv. __________, ha stralciato dalla tassa di utilizzazione dell'acqua potabile per l'anno 2000 posta a carico del reclamante dall'azienda dell'acqua potabile di quel comune la tassa supplementare per piscine;
viste le risposte:
- 6 febbraio 2001 dell'avv. __________;
- 7 febbraio 2001 del dipartimento delle istituzioni, divisione degli interni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 24 marzo 2000 i servizi amministrativi del comune di __________ hanno notificato all'avv. __________ la tassa di utilizzazione dell'acqua potabile per l'anno stesso relativa all'abitazione monofamigliare al mapp. __________, di cui è proprietario, di fr. 1'115,15, oltre all'IVA. Il tributo era composto da una tassa di abbonamento, di fr. 80.--, da una tassa di consumo, di fr. 415.15, e da una tassa supplementare per piscine di fr. 616.--. Quest'ultima era calcolata in ragione di fr. 11.-- per mc di volume del manufatto.
B. Con reclamo 2 maggio 2000 l'avv. __________ è insorto contro l'imposizione in rassegna davanti al dipartimento delle istituzioni, al quale ha chiesto di annullare la tassa supplementare per piscine, adducendo una violazione del principio di uguaglianza e, in subordine, di equivalenza.
C. Con decisione 2 gennaio 2001 il dipartimento delle istituzioni ha accolto il reclamo. In primo luogo esso ha rilevato il minimo consumo di acqua potabile provocato, nel comune di __________, dalle piscine, pari al 2,57% del totale. Inoltre, tenendo conto dell'aggravio costituito dalla tassa supplementare che le colpiva, il prezzo unitario (ossia al mc) dell'acqua potabile utilizzata per la piscina del reclamante era di circa 10 volte superiore a quello che lo stesso pagava per il consumo dell'acqua potabile relativa all'abitazione monofamigliare. Il dipartimento ha pertanto concluso che la controversa tassa violava il principio dell'equivalenza, stralciandola dal conteggio 24 marzo 2000.
D. Con ricorso 18 gennaio 2001 il comune di __________ è insorto innanzi a questo Tribunale contro quel giudicato dipartimentale. Il ricorrente sostiene che l'annullata tassa si fonda su di una valida base legale formale. Per questo motivo non può essere rimessa in discussione attraverso il ricorso ai principi dell'equivalenza e della copertura dei costi. Il comune chiede pertanto al Tribunale di annullare la decisione dipartimentale e di confermare l'imposizione comunale 24 marzo 2000.
Il dipartimento e l'avv. __________ hanno sollecitato la reiezione del gravame.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale è data (art. 40 LMSP). Il ricorso è inoltre tempestivo (art. 42 LMSP, 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione della ricorrente certa (art. 42 LMSP, 43 PAmm). L'impugnativa è dunque ricevibile in ordine e può inoltre essere decisa sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. A __________ il servizio di distribuzione dell'acqua potabile è retto dal regolamento dell'azienda acqua potabile (RAAP), adottato dal consiglio comunale il 22 aprile 1996 ed approvato dalla sezione degli enti locali il 5 settembre successivo. Il RAAP istituisce a questo scopo un'azienda municipalizzata ai sensi della LMSP, incaricata di fornire l'acqua potabile con diritto di privativa in tutto il comprensorio di distribuzione (art. 1 RAAP). L'art. 66 RAAP afferma il principio dell'autonomia finanziaria dell'AAP e prevede in particolare, per il suo perseguimento, l'imposizione di tasse di allacciamento (art. 68 RAAP), di collaudo (art. 69 RAAP) e d'utilizzazione (art. 70 RAAP). Queste tasse devono coprire le spese d'esercizio e di manutenzione, gli interessi passivi e gli ammortamenti (art. 67 RAAP). Le tasse di utilizzazione si compongono di una tassa di abbonamento e di una tassa di consumo, da definire da parte del municipio mediante ordinanza entro degli importi fissati nell'allegato B del RAAP. Giusta quest'ultimo documento la tassa annua di abbonamento relativa alle abitazioni monofamigliari spazia tra fr. 80.-- e fr. 160.--. La tassa di consumo per acqua potabile si muove tra fr. 0,70 e fr. 1,50 per mc di acqua consumata. L'allegato B al RAAP prevede infine l'imposizione di una tassa annua supplementare per piscine tra fr. 7,50 e fr. 15.-- per ogni mc di volume delle stesse.
2.2. Con ordinanza 13 gennaio 1997, pubblicata all'albo comunale nel periodo 15-29 gennaio 1997 e rimasta invariata per quanto qui concerne, il municipio di __________ ha fissato la tassa di abbonamento per abitazioni monofamigliari in fr. 80.--, quella di consumo in fr. 0,95/mc e quella supplementare per piscine in fr. 11.--/mc di volume.
3. Il ricorrente sostiene che la tassa suppletoria per piscine poggia su di una valida base legale in senso formale. Per questo motivo non può essere invalidata per disattenzione dei principi dell'equivalenza e della copertura dei costi.
3.1. Per costante giurisprudenza, il prelievo di pubblici tributi, ad eccezione degli emolumenti di cancelleria, è possibile solo se si fonda su di una legge in senso formale. Il legislatore può tuttavia affidare all'esecutivo il compito di regolamentare il prelievo di un tributo mediante l'introduzione in una legge in senso formale di una precisa delega. Di regola, la legge su cui poggia la delega a favore dell'organo esecutivo è sufficientemente precisa se determina per lo meno il soggetto, l'oggetto e basi di calcolo del tributo. Tale principio è però applicato meno rigidamente in materia di tasse, segnatamente quando il cittadino può esaminare la legalità della tassa sulla base di principi costituzionali, come quello della copertura dei costi e quello dell'equivalenza. In simili circostanze la necessità di tutelare il cittadino esigendo una base legale chiara, fissata in una legge in senso formale, è infatti ridotta: è pertanto possibile tenere conto dell'esigenza del legislatore di delegare all'esecutivo di fissare le basi di calcolo della tassa, soprattutto per quei tributi che presentano un forte carattere tecnico e che sono soggetti a repentini cambiamenti. Per converso, il principio dell'esigenza della base legale contenuta in una legge in senso formale deve essere ossequiato integralmente nei casi in cui esso adempie la propria funzione di tutela del cittadino e dunque quando, per l'esame della legalità del tributo, non è sufficiente far riferimento ai citati principi giurisprudenziali (cfr. per tutte le enunciazioni che precedono DTF 118 Ia 320, consid. 3, in re comune di __________; in precedenza STA inedita 8.2.1991 in re comune di __________, consid 3b; inoltre DTF 126 I 180 consid. 2a, riassuntivo della prassi più recente).
3.2. Secondo la giurisprudenza, le tasse di utilizzazione prelevate dalle aziende municipalizzate dell'acqua potabile istituite giusta la LMSP a carico degli utenti, tra cui dev'essere annoverata anche la tassa suppletoria per piscine (DTF 103 Ia 577 = RDAT 1979 n. 76), soggiacciono senza attenuazioni all'esigenza della base legale in senso formale, per il motivo che né il principio della copertura dei costi né quello dell'equivalenza permettono al cittadino di verificarne la legittimità in maniera sufficiente. Da un lato, perché non è certo che alle stesse ritorni applicabile il principio della copertura dei costi, il quale non vieterebbe comunque sia al comune di stabilire l'ammontare delle tasse in modo da creare delle riserve finanziarie. Dall'altro, perché nell'ambito della fornitura dell'acqua potabile il comune dispone di un monopolio di fatto, che preclude all'utente la possibilità di ricercare il valore oggettivo della prestazione ricevuta mediante il suo confronto con quello di un'analoga prestazione offerta nel libero mercato (DTF 118 Ia 320, consid. 4, in re comune di __________; STA inedita 8.2.1991 in re comune di __________, consid. 3d, e ed f).
3.3. Il fatto che, in materia di tasse di utilizzazione relative alla distribuzione dell'acqua potabile, una conveniente tutela del cittadino possa essere conseguita solo tramite l'ancoramento delle stesse in una legge in senso formale non significa tuttavia, come sostiene il comune, che il requisito della base legale costituisca di conseguenza l'esclusivo elemento per determinare la loro legittimità. Ben al contrario, queste tasse rimangono assoggettate all'ossequio degli altri principi di rango costituzionale che presiedono la loro imposizione, nella misura in cui questi possono comunque ancora essere applicati a tutela del cittadino.
Intanto va detto che il problema circa il rispetto del principio della copertura dei costi, controverso, non interessa la soluzione della fattispecie in esame: tale principio non era, del resto, stato invocato dal resistente nel reclamo al dipartimento né da quest'ultima autorità considerato ai fini dell'annullamento della tassa.
Per quanto concerne invece il principio dell'equivalenza, espressione - in materia di tasse - del principio della proporzionalità, è invece necessario evidenziare che se le prestazioni di un'azienda di distribuzione dell'acqua potabile non possono essere misurate tramite il confronto con analoghe prestazioni offerte nel libero mercato, esse possono nondimeno essere valutate, per lo meno, partendo dal loro costo per l'azienda. In concreto, la tassa suppletoria per piscine può apparire giustificata, in particolare, per la struttura del consumo generato da quegli impianti, caratterizzata dalle cosiddette superpunte di consumo, concentrate nei giorni di canicola, una decina all'anno (DTF 103 Ia 577 = RDAT 1979 n. 76). La necessaria legittimazione della soprattassa in esame può pertanto essere ricercata e verificata, alla luce del principio dell'equivalenza, determinando i costi annui dei mezzi investiti dall'azienda distributrice per il superdimensionamento degli impianti dovuto alle piscine e ripartendoli in seguito sulla capienza totale di tali impianti, in modo da ricavare il loro costo annuo per mc (fr./mc), che può essere agevolmente confrontato con il parametro di calcolo impiegato per l'imposizione della tassa, che si diparte dello stesso principio (fr./mc), come aveva proceduto il Tribunale federale nella sentenza appena citata, relativa al comune di __________.
D'altra parte l'imposizione, tramite un decreto di portata generale, di tasse di utilizzazione relative alla distribuzione dell'acqua potabile deve ossequiare il principio di uguaglianza (cfr. RDAT I-1997 n. 10; inoltre, la giurisprudenza appena citata). La percezione di una tassa supplementare per piscine, prevista a livello di RAAP, deve pertanto apparire sorretta da ragioni serie ed oggettive. Tali ragioni potrebbero consistere, segnatamente, nella particolare struttura del consumo generato da questi impianti. In quest'ottica l'esame del rispetto del precetto di uguaglianza coinciderebbe pertanto comunque sia, in larga misura, con quello del principio d'equivalenza.
3.4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono le tesi del ricorrente, secondo cui la tassa suppletoria per piscine non può essere rimessa in forse, poggiando su di una base legale in senso formale, non può essere ascoltata.
In forza degli insegnamenti appena sviluppati, non può tuttavia nemmeno essere tutelato il giudizio dipartimentale impugnato. In effetti, questo procede da un esame incompleto della legittimità del tributo rispetto ai principi di equivalenza e uguaglianza. L'istanza inferiore ha infatti accertato che a __________ il fabbisogno annuo di acqua potabile delle piscine rappresenta il 2,57% dell'acqua erogata dalla locale azienda comunale ed inoltre che il prezzo dell'acqua potabile relativa all'uso della piscina del reclamante, tenuto conto dell'aggravio suppletorio di fr. 11.-- per ogni mc di volume della stessa, corrisponde a 10 volte circa di quello dallo stesso pagato per il consumo di acqua potabile per l'abitazione monofamigliare (fr. 12,45 per mc contro fr. 1,17 per mc). Ne ha dedotto che non vi è una relazione ragionevole tra la prestazione del servizio pubblico e l'ammontare della tassa. Ora, tuttavia, da un lato, la tassa supplementare per piscine non è prelevata a causa della quantità del consumo di acqua potabile ingenerato da tali impianti, bensì a cagione della struttura dello stesso (DTF 103 Ia 577 = RDAT 1979 n. 76); dall'altro, è insito nella natura stessa della tassa (definita appunto "supplementare") che questa provochi un aumento del costo dell'acqua potabile impiegata, che può talora essere anche molto importante: anche nella fattispecie giudicata con la sentenza appena citata del Tribunale federale l'aggravio della tassa per piscine, che pur era stata tutelata, causava un maggior costo dell'acqua potabile consumata di 10 volte. Per verificare la legittimità della controversa tassa supplementare per piscine il dipartimento avrebbe piuttosto dovuto verificare se la soprattassa, malgrado conducesse ad una consistente lievitazione del costo unitario dell'acqua potabile utilizzata, poteva nondimeno apparire giustificata a ragione della struttura particolare del consumo di questi impianti, ossia a causa delle superpunte che essi richiedono durante un numero limitato di giorni canicolari (ibidem; inoltre consid. 3.3. che precede): verifica che l'autorità intimata ha però omesso di effettuare.
3.5. Il ricorso del comune deve pertanto essere accolto e la decisione impugnata annullata. Gli atti devono essere retrocessi al dipartimento in ossequio all'art. 65 cpv. 2 PAmm affinché, analogamente a quanto ha fatto il Tribunale federale nella più volte ricordata sentenza pubblicata in DTF 103 Ia 577 = RDAT 1979 n. 76, proceda in primo luogo ai necessari accertamenti per determinare se e con quali conseguenze finanziarie le piscine ubicate sul territorio di __________ comportino delle superpunte di consumo (cfr. segnatamente consid. 6 di quel giudizio). Una volta ottenuti affidanti risultati in merito, esso dovrà valutare se la tassazione litigiosa possa essere tutelata - se del caso parzialmente - con riferimento ai principi di equivalenza e di uguaglianza.
4. Il Tribunale non preleva una tassa di giudizio (art. 28 PAmm) né assegna ripetibili (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 18, 40, 42 LMSP, 3, 18, 28, 31, 43, 46, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. E' di conseguenza annullata la decisione 2 gennaio 2001 (n. 1) del dipartimento delle istituzioni.
§§. Gli atti sono retrocessi al dipartimento delle istituzioni affinché, esperiti i necessari accertamenti, emetta un nuovo giudizio.
2. Non si preleva una tassa di giudizio. Non si assegnano ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario