Incarto n. 52.2001.00183
Lugano 5 febbraio 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 23 maggio 2001 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 2 maggio 2001, no. 2027, del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dal ricorrente avverso la risoluzione 8 gennaio 2001 con cui il municipio di __________ gli ha negato il rilascio della licenza edilizia in sanatoria per la costruzione di un muro di cinta e di sostegno sulla part. __________ RF, situata fuori zona edificabile;
viste le risposte:
- 30 maggio 2001 del municipio di __________;
- 12 giugno 2001 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ è proprietario del mappale no. __________ RF del comune di __________, situato fuori zona edificabile, di complessivi 1097 mq e su cui sorge un rustico di 40 mq. Constatato che sui due lati che confluiscono nell'angolo NE del suddetto sedime era stato edificato un muro, il 18 ottobre 2000 il municipio ha intimato al proprietario di presentare una domanda di costruzione in sanatoria. Dando seguito a tale ingiunzione, il 20 novembre seguente l'interessato ha chiesto il permesso per la realizzazione di un muro di cinta e di sostegno in muratura in sasso a vista, di lunghezza totale pari a ca. 34 ml e di altezza massima 1,16 ml, con soprastante recinzione formata da paletti di metallo e da stanghe in legno. Alla domanda si è opposto il Dipartimento del territorio, ritenendo insoddisfatti i presupposti dell'art. 24 LPT. Aderendo alla determinazione dipartimentale, con decisione 8 gennaio 2001 l'Esecutivo comunale ha negato il rilascio della licenza edilizia.
B. Il 2 maggio 2001 il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di diniego della licenza, respingendo l'impugnativa contro di essa inoltrata da __________. In sostanza, il Governo ha ritenuto che il controverso manufatto non adempia il requisito dell'ubicazione vincolata ai sensi dell'art. 24 lett. a LPT, poiché le infiltrazioni di acque superficiali rilevate dall'insorgente si sarebbero potute evitare con misure meno pregiudizievoli per l'ambiente. Inoltre l'opera realizzata si porrebbe in contrasto con il preminente interesse pubblico alla salvaguardia dell'ambiente naturale, giusta l'art. 24 lett. b LPT. Da ultimo, all'approvazione di tale intervento osterebbe anche l'art. 43 bis cifra 4.3. NAPR, che ammette l'erezione di recinzioni fuori dalle zone edificabili unicamente in funzione dello sfruttamento agricolo del fondo.
C. Contro tale pronuncia __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando, previa completazione dell'istruttoria, in via principale, il rinvio degli atti al Consiglio di Stato per nuova decisione, e, in via subordinata, il rilascio della licenza in sanatoria.
Eccepita preliminarmente la violazione del diritto di essere sentito, non avendo l'autorità inferiore esperito alcun sopralluogo, l'insorgente adduce che l'edificazione del controverso muro è stata dettata da oggettive necessità. In particolare, esso permetterebbe di evitare sia la costante erosione del terreno, provocata dal torrente che scorre lungo il lato nord del fondo, sia il ripetersi di esondazioni, con conseguenti rischi per la stabilità del rustico e smottamenti di materiale sulla strada sottostante. Il manufatto, di dimensioni contenute, risulterebbe peraltro armoniosamente inserito nel paesaggio. Sarebbero pertanto adempiuti i requisiti dell'art. 24 LPT. La posa della recinzione potrebbe da par suo venir autorizzata, già per il fatto che si tratterebbe della semplice sostituzione di una cinta preesistente.
D. Il Consiglio di Stato si oppone all'accoglimento dell'impugnativa, riconfermandosi nelle tesi contenute nel proprio giudizio. Per contro il municipio di __________ si rimette al giudizio di questo Tribunale.
E. Con scritto 23 ottobre 2001, il ricorrente sollecita l'avvio della procedura probatoria.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 LE. Il gravame, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona legittimata a ricorrere (art. 21 cpv. 2 LE), è pertanto ricevibile in ordine.
2. Oltre a postulare l'audizione di alcuni testi, l'insorgente chiede l'esperimento di un sopralluogo, rispettivamente censura il Governo per non aver provveduto ad amministrare tale prova. A tale proposito, egli ravvisa una violazione del diritto di essere sentito (art. 29 cpv. 2 Cost.).
2.1. La procedura amministrativa cantonale è retta dal principio inquisitorio (cfr. art. 18 cpv. 1 PAmm). In virtù di questo principio l'autorità amministrativa deve accertare d'ufficio gli elementi suscettibili di determinare la decisione ed assumere di sua iniziativa le prove necessarie confrontando accuratamente i contrapposti interessi, senza essere peraltro vincolata dalle domande delle parti. In quest'ambito, all'autorità spetta la facoltà di procedere al cosiddetto apprezzamento anticipato delle prove, rinunciando a quelle offerte dalle parti la cui assunzione non condurrebbe verosimilmente ad alcun nuovo chiarimento rilevante per il giudizio (cfr. DTF 126 II 71, consid. 4b/aa; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, N. 1b ad art. 18 PAmm e riferimenti). In base alla valutazione anticipata delle prove esibite l'autorità amministrativa può quindi rifiutarsi di assumere quelle considerate ininfluenti, ma deve darne ragione nel proprio giudizio (cfr. RDAT II-1994 N. 50, 1990 N. 43).
2.2. In concreto, le fattezze e le dimensioni del controverso muro emergono con sufficiente chiarezza dai piani e dalla relazione tecnica allegati alla domanda di costruzione. Inoltre, le ragioni che hanno indotto alla sua edificazione possono venir desunte con eloquente affidamento dall'insieme delle tavole processuali, per i motivi meglio esposti nel seguito. Apprezzando anticipatamente le prove offerte, le richieste formulate dall'insorgente a tale riguardo non vengono pertanto accolte ed il gravame viene evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). Per gli stessi motivi anche il giudizio governativo resiste, su questo aspetto, alle critiche del ricorrente.
3. In deroga al principio della conformità di zona, sancito dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, fuori dalle zone edificabili possono essere eccezionalmente rilasciate autorizzazioni per la costruzione o la trasformazione di edifici o impianti non conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione, a condizione che la loro destinazione esiga un'ubicazione fuori della zona edificabile (art. 24 lett. a LPT) e che non vi si oppongano interessi preponderanti (art. 24 lett. b LPT). I due requisiti devono essere adempiuti cumulativamente (DTF 123 II 256, consid. 5; 119 Ib 442, consid. 4a; 118 Ib 17, consid. 2b). Determinante, per la valutazione degli opposti interessi in gioco sono le finalità ed i principi della pianificazione del territorio giusta gli art. 1 e 3 LPT (cfr. DTF 117 Ib 28, consid. 3; DTF 114 Ib 268, consid. 3b).
Il requisito dell'ubicazione vincolata ha carattere oggettivo e alla realizzazione di tale presupposto devono essere poste esigenze severe (cfr. Scolari, Commentario, II ed., N. 530 ss.). Occorre infatti che sia necessario realizzare l'edificio o l'impianto fuori dal territorio edificabile, nelle dimensioni previste, per motivi tecnici, d'esercizio, o di conformazione del terreno (cfr. DTF 119 Ib 442 consid. 4a). Il vincolo può anche essere negativo, imposto cioè dall'esclusione di ogni altra ubicazione in zona edificabile (cfr. DTF 115 Ib 295 consid. 3a e c). Solo la funzione oggettiva dell'opera progettata può giustificare la concessione di una deroga. Non per contro la destinazione dichiarata dall'istante.
4. Nelle concrete evenienze, il sedime dell'insorgente è situato in parte in zona forestale ed in parte in zona agricola. Manifestamente il muro e la recinzione in esame non hanno alcuna connessione con le funzioni assegnate al fondo. L'autorizzazione richiesta non può dunque essere rilasciata dal profilo dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT.
Il manufatto realizzato si caratterizza come opera a sé stante, ancorché relativa alla sistemazione esterna del fondo su cui insiste un rustico adibito a residenza secondaria. Inoltre, l'intervento non rientra certo nei lavori di semplice manutenzione della recinzione, in precedenza posata direttamente nel terreno. Di conseguenza, non sono date le premesse per esaminare le opere effettuate nel contesto degli art. 24c e 24d LPT.
L'autorizzazione richiesta potrebbe dunque venir rilasciata unicamente alle condizioni poste dall'art. 24 LPT. Del resto, nemmeno il ricorrente pretende il contrario.
5. 5.1. Di principio, opere di risanamento e di premunizione attuate per far fronte a possibili straripamenti di corsi d'acqua possono costituire impianti ad ubicazione vincolata, giusta l'art. 24 lett. a LPT (cfr. DTF 115 Ib 484, consid. 2d). Nella fattispecie, le emergenze processuali portano tuttavia a concludere che lo scopo del controverso muro non consista, in realtà, nell'evitare la fuoriuscita del riale e l'erosione del fondo, come invece argomentato dall'insorgente.
Intanto, davanti all'istanza inferiore costui non ha minimamente accennato agli inconvenienti provocati dal corso d'acqua, limitandosi a lamentare la presenza di acque superficiali sul terreno e a manifestare la volontà di procedere alla recinzione. Rettamente il Governo ha pertanto ritenuto più idonei, oltre che più rispettosi dell'ambiente, piccoli interventi di drenaggio.
Le tesi ricorsuali sono inoltre rimaste allo stadio di puro parlato, malgrado appaia usuale che, a riguardo dei fenomeni evocati, quando si producono, venga allestita un'adeguata documentazione fotografica, tantopiù da un fiduciario immobiliare, qual'è il ricorrente stesso. Costui, assistito in questa sede da un legale, non poteva nemmeno negligere il decisivo rilievo che tali prove avrebbero potuto assumere, già nell'ottica dell'apprezzamento anticipato delle richieste istruttorie formulate. Del resto, proprio in considerazione del rigore con cui vanno giudicati gli interventi edilizi fuori zona edificabile, l'art. 43 bis cifra 6 NAPR impone agli istanti in licenza di corredare la domanda con una documentazione fotografica, che, nella specie, non è stata prodotta.
In ogni caso, anche ad un profano appare inattendibile che i lavori in esame siano atti a scongiurare i rischi evidenziati dal ricorrente. Tali opere avrebbero semmai potuto trovare giustificazione, dal profilo dell'ubicazione vincolata, nel quadro di un'operazione complessiva di premunizione e di stabilizzazione, che comprendesse, forzatamente, anche interventi di drenaggio del sedime e di manutenzione dell'alveo del riale. A tale proposito, risulta significativo il silenzio della relazione tecnica, annessa alla domanda di costruzione, circa i pericoli idro-geologici del fondo e l'utilità del manufatto in tale contesto. A ciò si aggiunga che tale opera, a detta dell'insorgente, permetterebbe tra l'altro di evitare scoscendimenti sulla strada sottostante, con evidente giovamento anche per il Comune, proprietario della via, che si è tuttavia dimostrato indifferente all'esito del procedimento, dopo aver preteso l'inoltro della domanda di costruzione in sanatoria.
Da quanto precede si può dunque pacificamente dedurre che l'erezione del muro in contestazione non risponde a bisogni oggettivi del fondo. Lo scopo è dato piuttosto da ragioni di comodo e di convenienza per il proprietario, segnatamente dall'intento di rendere più attrattiva la parcella nel suo insieme dal profilo turistico - residenziale, rispettivamente commerciale in caso di vendita. Siffatta destinazione dell'opera non adempie, beninteso, i rigorosi presupposti per il riconoscimento dell'ubicazione vincolata. La licenza richiesta non può dunque essere rilasciata, già dal profilo dell'art. 24 lett. a LPT.
5.2. Il diniego del permesso si giustifica comunque anche per rapporto all'art. 24 lett. b LPT. Il muro e la sovrastante recinzione, benché realizzati con materiali caratteristici dell'edilizia rurale e senza stravolgere la conformazione del terreno, si pongono infatti in contrasto insanabile con gli interessi preponderanti della politica perseguita dalla pianificazione territoriale, che mirano al mantenimento di fondi agricoli contigui liberi idonei alla coltivazione e ad uno sfruttamento razionale del suolo (cfr. scheda 3.2 del PD). Inoltre l'interesse pubblico al rispetto degli alvei naturali dei corsi d'acqua si oppone alla realizzazione di manufatti artificiali a rafforzamento degli argini, salvo comprovata necessità, che, in concreto, come osservato al considerando che precede, non è comunque preminente.
Il legislatore comunale ha del resto introdotto, all'art. 43 bis cifra 4.3. NAPR il divieto di posare recinzioni, fuori della zona edificabile, anche nei casi in cui simili infrastrutture dovessero risultare conformi alla zona di utilizzazione nella quale è prevista la loro ubicazione. La norma, volta essenzialmente a tutelare le peculiarità naturali e i siti caratteristici del paesaggio agricolo, è senz'altro giustificata da importanti interessi pubblici di natura pianificatoria e di protezione ambientale che appaiono preminenti rispetto all'interesse soggettivo del singolo.
6. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso deve dunque essere respinto. La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 29 Cost.; 1, 3, 22 e 24 LPT; 21 LE; 43 bis NAPR; 3, 18, 28, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 800.--, sono a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel termine di 30 giorni dalla notifica.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario