Incarto n. 52.2001.00138
Lugano 17 giugno 2002
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Stefano Bernasconi, Werner Walser
segretario:
Paolo Bianchi, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 27 aprile 2001 di
__________
contro
la decisione 3 aprile 2001, no. 1513, del Consiglio di Stato che dichiara irricevibile l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la deliberazione 18 dicembre 2000 con cui il consiglio comunale di __________ ha espresso una nota di biasimo nei suoi confronti;
viste le risposte:
- 5 maggio 2001 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione degli enti locali;
- 8 maggio 2001 del municipio di __________;
- 8 maggio 2001 del Consiglio di Stato;
- 17 maggio 2001 del vicepresidente del Consiglio comunale di __________, arch. __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Nel corso della seduta del 6 novembre 2000 il consiglio comunale di __________ ha respinto, a maggioranza, una richiesta di credito di fr. 240'000.-- per l'acquisto dello stabile in cui era in precedenza insediato il negozio __________.
In relazione a tale risoluzione, di lì a qualche giorno, la stampa ha pubblicato una presa di posizione a firma "__________, presidente del consiglio comunale", nella quale, tra l'altro, gli oppositori della transazione immobiliare sono stati definiti "saltimbanchi affossatori".
B. All'inizio della successiva seduta del 18 dicembre 2000, alcuni consiglieri comunali hanno chiesto la modifica dell'ordine del giorno, con la clausola dell'urgenza, al fine di invitare il presidente del legislativo a scusarsi per i toni della suddetta presa di posizione e per essersi qualificato sulla stampa indicando la carica ricoperta.
Non ravvisando il qui ricorrente gli estremi per l'applicazione della clausola d'urgenza e ceduta la conduzione dei lavori al vicepresidente del consiglio comunale, il legislativo ha quindi avallato la modifica dell'ordine del giorno e, dopo ampia discussione, ha adottato una nota di biasimo per il comportamento tenuto dal proprio presidente in relazione ai fatti sopradescritti.
C. Con giudizio 3 aprile 2001, il Consiglio di Stato ha dichiarato irricevibile l'impugnativa presentata da __________ contro la suddetta risoluzione del consiglio comunale.
Secondo il Governo, tale risoluzione non rappresenterebbe una decisione formale, bensì una semplice presa di posizione non vincolante. Sull'oggetto della stessa il legislativo non sarebbe peraltro nemmeno competente a emanare una decisione. In difetto di atto impugnabile non sarebbe inoltre il caso, conclude il Consiglio di Stato, di analizzare la fondatezza del ricorso alla clausola d'urgenza.
D. Contro il predetto giudizio governativo, il soccombente si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che sia dichiarata la nullità della modifica dell'ordine del giorno così come della risoluzione di biasimo.
Ripercorsi i fatti, l'insorgente adduce che il compito di giudicare l'operato degli organi dei comuni e dei suoi membri è riservato al Consiglio di Stato, agente quale autorità di vigilanza. Di conseguenza, l'avversata risoluzione andrebbe annullata per l'incompetenza dell'autorità che l'ha pronunciata. Censura inoltre l'utilizzo della procedura prevista in caso d'urgenza.
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni, e il vicepresidente del consiglio comunale, che contesta succintamente le tesi dell'insorgente. Il municipio di __________ e la Sezione degli enti locali hanno per contro rinunciato a prendere posizione.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire contro la decisione d'irricevibilità pronunciata dal Consiglio di Stato è data (art. 208 cpv. 1 LOC). Il quesito a sapere se la contestata risoluzione del consiglio comunale costituisca un provvedimento impugnabile è, in questa sede, questione di merito, non d'ammissibilità. Il ricorso è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione attiva del ricorrente certa (art. 43 PAmm). Il gravame è pertanto ricevibile in ordine.
Può inoltre essere deciso sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 208 cpv. 1 LOC, è dato ricorso al Consiglio di Stato contro i provvedimenti degli organi comunali definibili quali decisioni.
Con decisione si intende un provvedimento fondato sul diritto pubblico, adottato iure imperii dall'autorità in un caso concreto per costituire, modificare o annullare diritti od obblighi oppure per constatarne l'esistenza, l'inesistenza o l'estensione oppure ancora per respingere o dichiarare inammissibili istanze volte a costituire, modificare, annullare o accertare diritti od obblighi (cfr., fra tante, RDAT II-2001 N. 2 consid. 2.2.; I-1998 N. 6 consid. 1.1.; DTF 114 Ia 463 consid. 2; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 1 N. 4).
Il concetto di decisione nel diritto pubblico ticinese coincide pertanto con quello ancorato, a livello federale, all'art. 5 PA e, più in generale, con la definizione tradizionalmente ritenuta da dottrina e giurisprudenza, ove la decisione è definita quale atto d'imperio individuale rivolto al privato, mediante il quale un rapporto concreto di diritto amministrativo viene creato o accertato in modo vincolante, tale da poter essere posto in esecuzione (cfr. la giurisprudenza sopraccitata).
Nel contesto dell'art. 208 cpv. 1 LOC, tale concetto viene poi interpretato più estensivamente dalla prassi delle autorità di ricorso cantonali: esso abbraccia, segnatamente, anche le risoluzioni degli organi comunali che spiegano effetti obbligatori solamente all'interno dell'apparato amministrativo del comune. In caso contrario, una parte delle deliberazioni più importanti degli organi comunali, ma in particolare del legislativo, non sarebbero impugnabili, nemmeno facendo capo all'azione popolare (cfr., da ultimo, RDAT II-2001 N. 2 consid. 2.2. e riferimenti).
2.2. L'art. 13 LOC, applicabile in forza del rinvio dell'art. 42 cpv. 2 LOC, elenca le competenze decisionali del consiglio comunale.
In principio, esso esercita le attribuzioni indicate in maniera puntuale alle lettere a) a q) della suddetta norma. Inoltre assume, giusta l'art. 13 lett. r LOC, una competenza generale e sussidiaria per tutte le prerogative che non sono conferite dalla legge ad altro organo comunale, ovviamente nei limiti dei poteri decisionali del comune, in ossequio alla separazione verticale delle competenze.
È inoltre prassi diffusa che il consiglio comunale discuta, ed eventualmente esprima una propria dichiarazione d'intenti, anche su problematiche di interesse locale e regionale, che esulano dalle proprie competenze in senso stretto, perlomeno nella fase in cui vengono trattate. Questa prassi merita tutela. Infatti, in determinate circostanze, può risultare persino auspicabile, nell'interesse della collettività, che il legislativo intervenga nel dibattito politico, manifestando la propria opinione. Le deliberazioni eventualmente adottate in questi frangenti non rappresentano tuttavia decisioni impugnabili ai sensi dell'art. 208 cpv. 1 LOC. Le stesse rivestono unicamente il carattere di prese di posizione senza effetti giuridici vincolanti, assumendo semmai una valenza politica all'indirizzo del municipio o delle competenti autorità superiori (cfr. Ratti, Il Comune, vol. 1, p 168 s.; Conoscere per deliberare, N. 6, p. 47 s.).
2.3. Nel concreto caso, il consiglio comunale ha formalmente adottato, a maggioranza, una risoluzione del seguente tenore:
"nota di biasimo per il comportamento tenuto dal Presidente del CC per la lettera aperta scritta alla stampa in occasione del rigetto da parte del CC del 11.2000 del messaggio municipale per l'acquisto dello stabile __________ ".
Il Governo ha considerato la suddetta deliberazione consigliare non alla stregua di una decisione giusta l'art. 208 LOC, ma come una semplice dichiarazione priva di forza giuridica. Contro tale atto non sarebbe dunque data alcuna facoltà di ricorso.
Tale assunto non può essere condiviso.
La risoluzione in esame si differenzia infatti ampiamente dalle dichiarazioni d'intenti extra LOC usualmente pronunciate dal consiglio comunale, che rivestono carattere generale. Nel caso di specie, questo organo del comune, ritualmente riunito in seduta, ha in effetti adottato formalmente un atto individuale e concreto, dal momento che viene stigmatizzato il comportamento in una ben precisa situazione di una determinata persona, il proprio presidente. Qualunque possa essere l'apprezzamento della condotta tenuta da quest'ultimo, questione che non occorre qui affrontare, è ad ogni modo innegabile che l'avversata pronuncia lo pregiudichi direttamente e personalmente nei suoi interessi fattuali, segnatamente nella sua immagine e nella sua onorabilità politica e istituzionale. Tale provvedimento assume pertanto le caratteristiche di una vera e propria decisione.
D'altro canto, nella specie, rasenta il paradosso sostenere che la suddetta nota di biasimo non spiega effetti giuridici, già per il fatto che non rientra nelle competenze del legislativo comunale, di cui all'art. 13 LOC. Di principio, il pronunciamento formale da parte di un'autorità incompetente non priva un provvedimento del proprio carattere di decisione, e della conseguente facoltà di impugnativa, ma ne comporta piuttosto l'annullabilità, se non addirittura la nullità assoluta. È infatti palese che l'incompetenza di un'autorità a statuire su determinate questioni non può certo comportare l'insindacabilità delle risoluzioni che, ciononostante, essa emana a tale riguardo. La motivazione addotta dal Governo può semmai valere, a titolo eccezionale, nel caso di dichiarazioni del legislativo di portata generale e di mero valore politico, di cui, tuttavia, come già osservato, la pronuncia in esame non adempie i requisiti.
2.4. In definitiva, la deliberazione contestata deve pertanto essere considerata alla stregua di una decisione impugnabile, perlomeno nel senso ampio di cui all'art. 208 cpv. 1 LOC, avendo per destinatario un membro di un'autorità. Il giudizio d'irricevibilità emanato dal Consiglio di Stato deve dunque essere annullato. Gli atti non vengono comunque rinviati al Governo per statuire nel merito dell'impugnativa, poiché, nella fattispecie, per i motivi esposti di seguito, ciò costituirebbe un inutile formalismo.
3. Ammesso il carattere di decisione della nota di biasimo, il suo annullamento a motivo dell'incompetenza del legislativo comunale, evidenziata peraltro anche dal Governo, non presta il fianco a dubbi di sorta.
3.1. Nei confronti dei membri di autorità comunali colpevoli di inosservanza delle disposizioni legali, degli ordini dell'autorità di vigilanza o di grave negligenza nell'esercizio delle loro funzioni sono ex lege previste le sanzioni dell'ammonimento, della multa, della sospensione dalla carica fino a sei mesi e della destituzione (art. 197 cpv. 1 LOC). Secondo un'assodata prassi, in caso di colpevolezze lievi o particolari, questi provvedimenti vengono inoltre temperati con la pronuncia di misure sui generis definite, ad esempio, di richiamo, di biasimo, di invito o di formale invito (cfr. Ratti, op. cit., vol. 3, p. 1886). Autorità competente ad infliggere le sanzioni anzidette è esclusivamente il Consiglio di Stato, previa inchiesta nella quale sia data all'interessato la possibilità di giustificarsi (art. 197 cpv. 1 e 3 LOC). Contro la decisione governativa è infine data facoltà di ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 197 cpv. 5 LOC).
3.2. La risoluzione contestata ha tenore e carattere di sanzione nei confronti di un membro di un'autorità comunale. Dati gli effetti suscitati, in termini di legittimità dell'azione politica del destinatario e di autorevolezza dello stesso presso l'opinione pubblica, non può non essere parificata ad un provvedimento disciplinare
sui generis. Dal momento che l'adozione di tali provvedimenti è di esclusiva pertinenza del Consiglio di Stato, ne consegue pertanto che il legislativo comunale ha abusivamente esercitato competenze non proprie. Per gli stessi motivi esposti al considerando che precede, non si può evitare di assimilare la nota di biasimo ad un provvedimento disciplinare emanato in buona e dovuta forma, unicamente per l'incompetenza dell'autorità che l'ha pronunciato.
I consiglieri comunali che hanno ravvisato una violazione dei doveri imposti dalla carica presidenziale, oltre a far capo a mezzi analoghi a quelli utilizzati dall'insorgente, avrebbero potuto, dal profilo istituzionale, segnalare i fatti all'autorità cantonale, facoltà che, evidentemente, resta a tutt'oggi impregiudicata. Pure legittimamente essi potevano censurare tale comportamento nell'ambito dei dibattiti consiliari successivi all'intervento del ricorrente sulla stampa. Non tuttavia fino a sottoporre al voto del legislativo una formale risoluzione di biasimo, che, come tale, trascende i limiti di una riprovazione eminentemente politica, per assumere invece, come osservato, il carattere istituzionale di una sanzione disciplinare.
Di conseguenza, oltre alla decisione governativa, deve essere annullata anche la contestata risoluzione del consiglio comunale.
4. 4.1. Tenuto conto di quanto sin qui esposto, non occorre verificare la questione, invero preliminare, del ricorso alla clausola d'urgenza.
A titolo abbondanziale si osserva comunque che il consiglio comunale non può deliberare su oggetti non compresi nell'ordine del giorno, se non è accolta l'urgenza della maggioranza assoluta dei membri (art. 59 cpv. 1 LOC). Secondo costante giurisprudenza, il ricorso alla clausola d'urgenza deve essere valutato con criteri estremamente restrittivi, insuscettibili di deroghe di mera opportunità, ed ammesso a titolo eccezionale, allo scopo di limitare al massimo il rischio che vengano adottate decisioni prese senza una debita informazione e preparazione. Tali condizioni valgono già quando su un oggetto fanno difetto il messaggio municipale o il relativo rapporto commissionale (art. 56 cpv. 1 e 2 LOC), e dunque, a maggior ragione, anche quando il legislativo è chiamato a deliberare d'urgenza su un oggetto che non è all'ordine del giorno (cfr. RDAT II-2001 N. 2 consid. 3.1.; II-1993 N. 5 consid. 5.4.).
4.2. Nella specie, indipendentemente dalla legittimazione materiale del consiglio comunale a dibattere la questione controversa, appare d'acchito evidente che i requisiti per modificare seduta stante l'ordine del giorno della riunione del 18 dicembre 2000 non erano adempiti. In effetti, a quel momento era trascorso poco meno di un mese dalla pubblicazione sulla stampa del censurato articolo del ricorrente. Di conseguenza, l'inserimento della trattanda aggiuntiva poteva agevolmente essere postulato in tempi che permettessero, quantomeno, di rispettare i termini ordinari di convocazione del consiglio comunale e di allestimento dell'ordine del giorno, vale a dire sette giorni prima della seduta (art. 51 cpv. 1 e 2 LOC). Nemmeno se si considerasse il dibattimento sull'argomento controverso quale mera discussione informale e la successiva risoluzione come una semplice dichiarazione priva d'effetti giuridici, il ricorso all'urgenza potrebbe risultare legittimo. Anche in quest'evenienza, il modo di procedere adottato apparirebbe infatti dettato da ragioni di strategia e di convenienza piuttosto che da reali contingenze temporali.
5. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso deve pertanto essere accolto, con il conseguente annullamento sia del giudizio governativo impugnato sia della risoluzione di biasimo adottata dal consiglio comunale.
Non si prelevano tasse di giustizia, ritenuto che sia il municipio, il quale non ha peraltro preso posizione sulla vertenza, sia il vicepresidente del legislativo sono intervenuti in lite a motivo della loro funzione istituzionale (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili, non essendo il ricorrente assistito da un patrocinatore (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 5 PA; 13, 42, 51, 56, 59, 197, 208 LOC; 18, 28, 31, 43, 46, 60 e 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza sono annullate:
1.1. la decisione 3 aprile 2001, no. 1513, del Consiglio di Stato;
1.2. la risoluzione 18 dicembre 2000 del consiglio comunale di __________.
2. Non si prelevano né tassa di giustizia né spese. Non si assegnano ripetibili.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario