Incarto n. 52.2000.00087
Lugano 17 agosto 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 20 marzo 2000 di
__________ __________ entrambi patr. da: avv. __________
contro
la decisione 1. marzo 2000 del Consiglio di Stato (no. 899) che annulla le licenze edilizie 30 novembre 1999 rilasciate dal municipio di __________ alla __________. per la costruzione di uno stabile d'appartamenti (part. no. __________ RF) ed a __________ per la formazione di due posteggi (part. no. __________ RF);
viste le risposte:
- 29 marzo 2000 del Consiglio di Stato;
- 5 aprile 2000 di __________, __________, __________ e __________;
- 6 aprile 2000 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con domanda datata 7 settembre 1999 la ricorrente __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di costruire uno stabile di quattro appartamenti, ai __________, in località "__________", su un fondo di proprietà del titolare della società istante (part. n. __________ RF), situato sul lato a valle del "sentiero centrale". Con istanza di ugual data, il ricorrente __________ ha chiesto a sua volta all’autorità comunale il permesso di costruire sul fondo contermine (part. n. __________ RF), in contiguità con lo stabile suddetto, un manufatto alto sino al livello del "sentiero centrale", destinato a posteggio scoperto (2 posti), piazza di giro e locale deposito (parte inferiore). L’accesso ad entrambe le costruzioni era previsto attraverso il predetto "sentiero centrale"; un’opera viaria, carrozzabile per il primo tratto, che il vigente piano del traffico classifica come "percorso pedonale e strada di servizio ad orientamento pedonale".
Ad entrambe le domande si sono opposti i vicini qui resistenti, proprietari di fondi situati a monte del “sentiero centrale”, elencando una serie di norme di legge che, a loro avviso, sarebbero state disattese.
Raccolto il preavviso favorevole dell'autorità cantonale, il 30 novembre 1999 il municipio ha rilasciato i permessi richiesti, respingendo le opposizioni dei vicini.
B. Con giudizio 1. marzo 2000 il Consiglio di Stato ha annullato entrambe le licenze, accogliendo il ricorso contro di esse inoltrato dagli opponenti.
Il Governo ha anzitutto ritenuto che l'accesso ai fondi dedotti in edificazione fosse insufficiente. Non permettendo l’incrocio di due veicoli, il tratto iniziale del "sentiero centrale", anche se carrozzabile, non risponderebbe alle esigenze minime poste da uno stabile di quattro appartamenti in fatto di accessi.
Respinte le eccezioni sollevate dagli opponenti con riferimento agli indici, il Consiglio di Stato ha poi ritenuto che i locali interrati di questo edificio, posti a soli m 2.40 dal ciglio del “sentiero centrale”, non rispettassero la distanza minima di 3 m prescritta dalle NAPR verso le strade di quartiere.
Insufficiente e lesivo delle norme VSS richiamate dalle NAPR sarebbe infine anche lo spazio di manovra dei posteggi previsti sul retro dello stabile della ricorrente __________.
C. Contro il predetto giudizio governativo, i soccombenti insorgono davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il ripristino delle licenze accordate loro dal municipio.
Stando ai ricorrenti, l'accesso sarebbe sufficiente. La valutazione operata dal municipio in merito all'adeguatezza dell'accesso, sarebbe corretta. Essa terrebbe in effetti debitamente conto della particolare situazione dei luoghi e delle limitate esigenze di uno stabile di soli quattro appartamenti. Sostituendosi, senza valide ragioni, all’autorità comunale nell'interpretazione della nozione di accesso sufficiente, il Consiglio di Stato avrebbe violato l'autonomia comunale. La mancanza di possibilità di scambio su un tratto di 56 m non giustificherebbe le conclusioni alle quali è pervenuto.
Infondate sarebbero pure le considerazioni sviluppate dal Consiglio di Stato con riferimento alla distanza dei vani interrati dal sovrastante sentiero comunale. L'art. 6 NAPR (settori 2 e 3) sarebbe inapplicabile. Determinante, a mente dei ricorrenti, sarebbe l'art. 10 NAPR, che permette di edificare locali interrati sino a confine con l'area pubblica. In ogni caso, proseguono, sarebbero date le premesse per la concessione di una deroga. Al limite, la licenza edilizia andrebbe subordinata alla condizione di spostare l'intera costruzione di 60 cm verso valle al fine di rispettare la distanza di 3 m ritenuta, a torto, disattesa.
Parimenti censurabili, concludono i ricorrenti, sarebbero infine le tesi addotte dal Consiglio di Stato con riferimento allo spazio di manovra annesso ai posteggi. Le norme VSS concernenti i posteggi non sarebbero applicabili alla fattispecie. Determinante ai fini del giudizio sarebbe l'art. 18 RE. Lo spazio di manovra sarebbe in ogni caso sufficiente.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che rinuncia a formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono i vicini opponenti, contestando dettagliatamente le tesi ricorsuali con argomenti che saranno discussi qui appresso.
Il municipio di __________ postula invece l'accoglimento dell’impugnativa riconfermandosi nelle tesi addotte in precedenza.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva dei ricorrenti, titolari delle licenze annullate, è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). I piani, le fotografie e la conoscenza diretta dei luoghi permettono di statuire sul ricorso con cognizione di causa. Un sopralluogo non appare, tutto sommato, atto a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. L'autorizzazione a costruire può essere rilasciata solo se il fondo è urbanizzato (art. 22 cpv. 2 lett. b LPT). Un fondo è urbanizzato solo se dispone, fra l’altro, di un accesso sufficiente ai fini della prevista utilizzazione (art. 19 cpv. 1 LPT).
L'esigenza di un accesso sufficiente si riallaccia a considerazioni di polizia del traffico, sanitaria e del fuoco. L'accesso deve essere tale da non compromettere la sicurezza della circolazione stradale e la fluidità del traffico. Deve inoltre garantire ai mezzi di soccorso la possibilità di accedere liberamente al fondo (RDAT 1994 n. 42; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 19 n. 12; Jomini, Commentaire de la LAT, ad art. 19 N 18 seg; Zimmerlin, Das Baugesetz des Kt. Aargau, § 156 n. 8b; Scolari, Commento, IIa ed., ad art. 77 LALPT, n. 569 seg.).
La nozione di accesso sufficiente ai fini della prevista utilizzazione è di natura indeterminata. Il contenuto precettivo della norma va individuato caso per caso, tenendo debitamente conto della situazione locale e delle finalità perseguite da questo requisito dell'urbanizzazione (RDAT 1990, n. 88), tenendo presente che nell'interpretazione dei concetti giuridici indeterminati, l'autorità decidente dispone di una certa latitudine di giudizio; latitudine di giudizio che le istanze di ricorso devono rispettare, limitandosi a censurare quelle interpretazioni che non appaiono ragionevolmente sostenibili, in quanto sprovviste di ragioni obbiettive, fondate su considerazioni estranee alla materia o altrimenti lesive dei principi fondamentali del diritto amministrativo.
2.2. Nel caso concreto, l'accesso veicolare alle controverse edificazioni è previsto attraverso una stradina, denominata "sentiero centrale", che si innesta su una strada di servizio (via centrale), a sua volta collegata alla strada che sale verso __________. Questa stradina, asfaltata, rettilinea e pianeggiante, è larga circa 3 m su un primo tratto, che va dall'intersezione con la "via centrale" sino al fondo del ricorrente __________ (part. n. __________ RF). Oltre questo fondo la stradina si restringe progressivamente a meno di 2 m, assumendo le connotazioni caratteristiche di un percorso pedonale.
L'assetto fondiario della stradina è relativamente complesso.
Nel tratto iniziale, essa è di proprietà del comune per una larghezza di poco più di 2 m (part. n. __________ RF). Il calibro della stradina è tuttavia più largo, perché la carreggiata è stata allargata anni orsono sino ad oltre 3 m, sistemando ed asfaltando una striscia di terreno contigua al "sentiero centrale" allo scopo di renderlo accessibile ai veicoli sino all'altezza del fondo __________. Il primo tratto di questa striscia di terreno, lungo una quarantina di metri, è costituito da un fondo a se stante (part. n. __________ RF), staccato dal fondo sottostante (part. n. __________ RF). Il tratto successivo, lungo poco meno di 20 m, è invece parte integrante della part. n. __________ RF.
La striscia di terreno sistemata per rendere carrozzabile il "sentiero centrale" non è gravata da servitù di passo a favore di altri fondi. Essa è comunque parte integrante dell'opera viaria che il vigente piano del traffico classifica come "percorso pedonale e strada di servizio ad orientamento pedonale".
Il tratto iniziale, lungo circa 60 m, del "sentiero centrale", che va dall'intersezione con la strada di servizio al fondo __________, non permette l'incrocio di veicoli. Sul tratto successivo, che prosegue sino ai posteggi previsti sul fondo del ricorrente __________, l’incrocio è invece possibile, grazie a due slarghi del campo stradale. Per l'inversione del senso di marcia è previsto un apposito spazio fra i due posteggi che verrebbero costruiti sul fondo del ricorrente __________ (part. n. __________ RF).
Valutata la situazione di fatto e di diritto esistente, il municipio di __________ ha ritenuto che le costruzioni in oggetto fossero dotate di accesso sufficiente. Ad opposta conclusione è giunto il Consiglio di Stato, considerando essenzialmente che il "sentiero centrale", largo poco più di 2 m, non permette l'incrocio fra due veicoli.
Orbene, se si prende in considerazione soltanto la parte di strada di proprietà del comune (part. n. __________ RF), le deduzioni dell'autorità comunale non possono essere accreditate. Se non si tiene conto della striscia di terreno sistemata a suo tempo sul lato a valle del "sentiero centrale" per renderlo carrozzabile, l'accesso veicolare ai fondi è insufficiente. Il municipio ha tuttavia valutato l'accesso prendendo in considerazione anche l'allargamento eseguito a suo tempo sul lato a valle del "sentiero centrale". Dal profilo meramente fattuale, la conclusione tratta dal municipio circa la sufficienza dell'accesso, benché opinabile, non appare insostenibile. L'impossibilità d'incrociare su un breve tratto (56 m), nelle particolari circostanze del caso concreto, non rappresenta un ostacolo insormontabile ai fini del riconoscimento dell'adeguatezza dell'accesso ai fondi dei ricorrenti. Il tratto di strada in questione, pianeggiante e rettilineo, appare invero agevolmente percorribile con veicoli. Tenuto conto della situazione dei luoghi, del modico traffico indotto dai 10 posteggi previsti sui fondi dedotti in edificazione, della possibilità d'incrociare sul retro dello stabile della ricorrente __________ e della possibilità di invertire la direzione di marcia, prevista in corrispondenza del posteggio che verrebbe costruito sul fondo del ricorrente __________, l'interpretazione concreta data dal municipio alla nozione di accesso sufficiente appare ancora ragionevolmente sostenibile.
L'accesso non deve tuttavia essere dato soltanto dal profilo fattuale, ma deve anche essere garantito di diritto. Da questo profilo, attualmente, esso è garantito soltanto nei limiti del sedime stradale di proprietà del comune (part. n. __________ RF). Il difetto non è tuttavia tale da trarre necessariamente seco il diniego delle licenze richieste. Esso può infatti essere facilmente corretto subordinandole alla condizione che prima dell'inizio dei lavori la striscia di terreno, di proprietà privata, che è stata sistemata ed asfaltata anni orsono allo scopo di rendere carrozzabile il primo tratto del "sentiero centrale" venga gravata da una servitù prediale di passo con ogni veicolo a favore dei fondi dedotti in edificazione in modo da assicurare, anche dal profilo giuridico, che l’accesso veicolare si estenda all'intera carreggiata. Con questo emendamento, il ricorso, in quanto riferito alla questione dell'accesso, può essere parzialmente accolto.
3. 3.1. Giusta l'art. 6 NAPR (settori 2 e 3), dove non viene indicata una linea di arretramento o di allineamento le nuove costruzioni devono rispettare una distanza minima di 3 m dal ciglio delle strade di servizio aperte al pubblico transito.
La distanza si riduce a 2 m per i percorsi ciclabili e pedonali.
Il municipio, soggiunge il cpv. 3, può concedere deroghe in casi eccezionali.
Le distanze dalle strade devono di principio essere osservate anche nelle opere sotterranee. Resta riservato il caso in cui la legge concretamente applicabile dispone diversamente (art. 42 cpv. 2 RLE). Riallacciandosi a quest'ultima disposizione, l'art. 10 cpv. 2 NAPR (settori 2 e 3) stabilisce che dove non sono indicate linee di allineamento o di arretramento, le costruzioni sotterranee possono sorgere a confine.
3.2. Fondandosi sull'art. 6 NAPR (settori 2 e 3), il Consiglio di Stato ha ritenuto che i locali interrati, previsti nello stabile della ricorrente __________ ad una distanza di m 2.40 dal ciglio a valle del "sentiero centrale", disattendessero la distanza minima di 3 m, prescritta da tale norma verso le strade di servizio. Non essendo date le premesse per concedere una deroga, la licenza accordata a questa ricorrente sarebbe inficiata da violazione del diritto.
La tesi non regge, poiché l'art. 10 cpv. 2 NAPR (settori 2 e 3) permette inequivocabilmente di edificare opere sotterranee sin sul confine verso strade che, come il "sentiero centrale", non sono abbinate ad alcuna linea di arretramento.
Su questo punto il ricorso va pertanto accolto.
4. 4.1. La costruzione di posteggi è regolata dagli art. 18 RE, 32 NAPR generali e 25-26 NAPR (settori 2 e 3).
L'art. 18 RE disciplina il rapporto tra i posteggi e le strade aperte alla circolazione, operando una distinzione tra i posteggi plurimi a confine con strade principali o comunque di forte traffico ed i posteggi plurimi a confine con strade secondarie o di quartiere o comunque di debole traffico. Posteggi plurimi che si immettono su strade di forte traffico devono essere dotati di accessi adeguati alla loro capienza. È esclusa l'uscita con manovre di retromarcia. Posteggi plurimi a confine con strade di debole traffico possono invece essere realizzati lungo tutto il fronte stradale, a condizione di rispettare un arretramento di almeno un metro dal confine laddove la strada è priva di marciapiede. In questa seconda ipotesi va pure tenuto conto dell'art. 26 NAPR (settori 2 e 3), giusta il quale gli accessi alle strade devono permettere una buona visibilità ed essere configurati in modo da non creare situazioni di pericolo, "tenuto conto delle norme VSS".
L'art. 32 NAPR, dal canto suo, sancisce invece l'obbligo di approntare un numero di posteggi adeguato alla destinazione delle costruzioni, imponendo "la formazione di posteggi o autorimesse su area privata, secondo le norme VSS 640 602-607".
L'art. 25 NAPR (settori 2 e 3) dispone infine che i posteggi necessari alle costruzioni devono essere "calcolati conformemente alle prescrizioni generali del PR vigente al momento del rilascio della licenza edilizia".
4.2. Nel caso concreto, il Consiglio di Stato ha ritenuto che i posteggi esterni, previsti sul retro dello stabile della ricorrente __________, perpendicolarmente al "sentiero centrale", ad un metro di distanza dal ciglio a valle, non disponessero dello spazio di manovra minimo stabilito dalla norma VSS 640 291, edizione 1991.
La deduzione, esplicitata soltanto sommariamente, si richiama alla tabella 3 di questa norma, che per posteggi larghi da m 2.50 a m 2.70, disposti perpendicolarmente alla superficie di circolazione dei veicoli, prescrive uno spazio di manovra variante tra 5 e 6 m. Misure che in concreto sarebbero disattese, dato che i veicoli posteggiati disporrebbero di uno spazio di manovra di larghezza variante tra 3.50 e 4 m, costituito dal sedime del "sentiero centrale" e dalla fascia di arretramento prescritta dall'art. 18 RE.
La tesi del Consiglio di Stato non può essere accreditata.
Per principio, le misure prescritte dalla norma VSS 640 291 (= 640 603a), richiamata dall'Esecutivo cantonale, si applicano infatti soltanto alle superfici di circolazione interne alle aree di posteggio. Non regolano invece gli spazi necessari alle manovre di entrata e di uscita da posteggi disposti lungo le strade aperte alla circolazione. Trattandosi di accessi, le misure di questi spazi vanno dedotte dall'art. 26 NAPR (settori 2 e 3), che si limita ad esigere che gli accessi, tenuto conto delle norme VSS, abbiano buona visibilità e non creino situazioni di pericolo. Esigenza, questa, che in concreto appare soddisfatta, non potendosi rimproverare all'autorità comunale di aver esercitato in modo lesivo del diritto il potere d'apprezzamento riservatole dalla norma succitata per aver ritenuto che uno spazio di manovra di circa 4 m sul retro dei posteggi bastasse a garantire la sicurezza del traffico.
5. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto, annullando la decisione governativa impugnata e ripristinando con l'emendamento di cui si è detto sopra le licenze rilasciate dal municipio per l'edificazione delle part. n. __________ e __________ RF.
La tassa di giustizia è posta a carico delle parti in proporzione al grado di soccombenza. Nella stessa misura, le ripetibili sono invece addebitate ai resistenti.
Per questi motivi,
visti gli art. 21 LE; 42 RLE; 6, 10, 25, 26 NAPR (settori 2e 3), 32 NAPR di __________; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 1. marzo 2000 del Consiglio di Stato (n. 899) è annullata;
1.2. le licenze 30 novembre 1999 rilasciate dal municipio di __________ ai ricorrenti sono confermate alla condizione che prima dell'inizio dei lavori sia iscritta sulla striscia di terreno carrozzabile attigua al "sentiero centrale" (part. n. __________ e __________ RF) una servitù di passo con ogni veicolo a favore delle part. n. __________ e __________ RF.
2. La tassa di giustizia di fr. 1'000.-- è a carico dei resistenti in solido nella misura di fr. 800.-- e dei ricorrenti per il resto.
3. I resistenti rifonderanno in solido ai ricorrenti fr. 1'200.-- a titolo di ripetibili di entrambe le istanze.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario