Incarto n. 52.2000.00299
Lugano 5 marzo 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28 novembre 2000 del
Comune di __________ patr. da: avv. __________
contro
la risoluzione 7 novembre 2000 (n. 4866) del Consiglio di Stato che ha respinto il ricorso dell'insorgente avverso le decisioni 9 marzo 2000 con cui il dipartimento delle istituzioni ha ratificato le deliberazioni adottate il 30 giugno 1999 dal consiglio comunale di __________ concernenti rispettivamente la concessione di un credito per la sistemazione finale della strada di PR n. __________ in località __________ a __________, per fr. 307'000.--, e la concessione di un credito per la posa di una nuova condotta dell'acqua potabile lungo la stessa strada, per fr. 83'100.--;
viste le risposte:
- 5 dicembre 2000 del Consiglio di Stato, Bellinzona;
- 3 gennaio 2001 del Dipartimento delle istituzioni, Bellinzona;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. In data 18 agosto 1999 il municipio di __________ - comune che beneficia dell'aiuto finanziario del fondo di compensazione - ha inoltrato al dipartimento delle istituzioni, per approvazione, una serie di deliberazioni adottate dal consiglio comunale nella seduta del 30 giugno precedente. Tra queste figuravano le deliberazioni con cui il legislativo aveva stanziato un credito di fr. 307'000.-- per la sistemazione finale della strada di PR n. __________ in località __________ a __________, sancendo nel contempo il prelievo di contributi di miglioria nella misura del 30%, e un credito di fr. 83'100.-- per la posa di una nuova condotta dell'acqua potabile lungo la stessa strada. Con decisioni 9 marzo 2000 il dipartimento delle istituzioni ha ratificato le menzionate deliberazioni. Esso ha tuttavia stabilito che la percentuale di imposizione dei contributi di miglioria non poteva essere inferiore al 50% e che la spesa determinante doveva includere anche la posa della condotta dell'acqua potabile.
B. Con ricorsi 27 marzo 2000 il comune di __________ è insorto contro le decisioni dipartimentali davanti al Consiglio di Stato.
Per quanto concerneva la sistemazione finale della strada di PR n. __________ l'insorgente ha contestato l'aumento della percentuale di imposizione dei contributi di miglioria (dal 30% ad almeno il 50%) adducendo che per la sistemazione della strada di PR di __________ l'autorità cantonale aveva accettato l'imposizione di contributi nella misura del 30%. La strada in esame, inizialmente prevista per una lunghezza di soli 90 m, aveva inoltre dovuto essere prolungata per necessità di coordinamento con i progetti adottati nell'ambito della procedura di raggruppamento terreni. Per questo motivo il ricorrente ha anche sollecitato una riduzione dei costi determinanti per il prelievo dei contributi di miglioria a questa sola tratta. Esso ha altresì addotto che il sedime necessario alla realizzazione dell'opera era stato ceduto gratuitamente dai proprietari.
In merito all'obbligo di imporre i contributi di miglioria nella stessa percentuale (del 50%) a seguito della posa, sotto la strada in discussione, di una nuova condotta dell'acqua potabile, il ricorrente ha addotto di non avere mai prelevato sino a quel momento contributi per il servizio di distribuzione dell'acqua potabile, pur avendo eseguito opere per quasi fr. 5'000'000.--. Esso ha inoltre rilevato che un tratto della condotta, di circa 100 m, era già esistente: si trattava semplicemente di spostarla sotto la nuova strada.
C. Il Consiglio di Stato ha evaso i ricorsi mediante unica risoluzione, del 7 novembre 2000, respingendoli. Dopo aver premesso di limitare il potere cognitivo all'arbitrio, il Governo ha in sostanza considerato che le decisioni impugnate non realizzassero tali estremi.
D. Con impugnativa 28 novembre 2000 il comune di __________ è insorto davanti a questo Tribunale contro il giudizio del Consiglio di Stato. L'insorgente, che mette in evidenza la mancanza di una chiara, coerente ed esauriente motivazione del giudizio, ripropone censure e domande già sottoposte a quest'ultima autorità.
Il Consiglio di Stato ed il dipartimento delle istituzioni hanno sollecitato la reiezione dell'impugnativa.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale é data (art. 12 LCint). Il ricorso é tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione del comune ricorrente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa è pertanto ricevibile, con le precisazioni che seguono.
2. Giusta l'art. 205 LOC, le deliberazioni del legislativo concernenti l'apertura di crediti di investimento devono essere ratificate dal dipartimento. L'art. 49 cpv. 3 RALOC precisa che soggiacciono parimenti alla ratifica dipartimentale le deliberazioni concernenti i crediti per le spese di investimento e l'esecuzione delle opere pubbliche giusta l'art. 13 cpv. 1 lett. e e g LOC. Tutte le deliberazioni dei legislativi di tutti i comuni del Cantone che vertono sui menzionati oggetti soggiacciono pertanto a ratifica: atto attraverso il quale il dipartimento attesta la legalità, sia sotto l'aspetto formale che materiale, della deliberazione interessata (cfr. il messaggio 2 luglio 1985, in RVGC, sessione ordinaria autunnale 1986, vol. 3, pag. 1788, ad art. 206; rapporto della commissione della legislazione 24 gennaio 1987, pubbl. nella stessa RVGC, pag. 1840; inoltre Ratti, Il Comune, vol. III, pagg. da 1902 a 1904). La ratifica prevista all'art. 205 LOC rappresenta pertanto un'espressione della vigilanza esercitata dallo Stato sui comuni (cfr. 23 Cost. cantonale, art. 194, 195 cpv. 1 lett. a LOC). Esaurendosi tuttavia in una verifica di pura legalità della deliberazione interessata, tale atto non è volto - né potrebbe condurre - a limitare l'autonomia decisionale dell'autorità comunale. La risoluzione dipartimentale resa in applicazione dell'art. 205 LOC è impugnabile solo dinanzi al Consiglio di Strato (art. 55 PAmm). La legge non prevede difatti l'ulteriore impugnabilità di quell'atto dinanzi a questo Tribunale (art. 60 PAmm), coerentemente con il principio che si tratta di una deliberazione adottata nell'esercizio dei poteri di vigilanza (cfr. art. 207 LOC).
3. 3.1. Con il termine compensazione orizzontale - stabilisce l'art. 6 LCint - si intende l'intervento finanziario versato ai comuni, tramite il fondo di compensazione, nelle forme descritte agli art. 7 e 8 LCint. Giusta l'art. 7 cpv. 1 LCint i comuni nei quali per la copertura del fabbisogno comunale derivante da investimenti e servizi essenziali occorre un importo globale superiore al 100% dell'imposta cantonale base possono chiedere l'intervento del fondo di compensazione per la copertura dell'eccedenza. L'aiuto sarà accordato solo ai comuni nei quali il gettito delle risorse fiscali per abitante, senza il contributo di livellamento di cui all'art. 9a, é inferiore ai 2/3 della media cantonale (art. 7 cpv. 2 LCint).
Secondo invece l'art. 8 cpv. 1 LCint il Consiglio di Stato può versare aiuti particolari per il finanziamento di spese di investimento o per la copertura degli oneri che ne derivano che causerebbero un carico finanziario eccessivo tale, in particolare, da provocare un aumento del moltiplicatore di imposta oltre il limite del 100%. Pari criterio può essere adottato per casi particolari non contemplati dagli art. 7, 9a e 10 cpv. 2 (art. 8 cpv. 2 LCint). L'art. 9 LCint (marginale "poteri del Consiglio di Stato") dispone che nei comuni che richiedono l'aiuto finanziario di cui all'art. 7 il Consiglio di Stato ha il diritto di approvare i preventivi ed i consuntivi nonché le risoluzioni assembleari concernenti le spese straordinarie. Ove i conti del comune rispettivamente le risoluzioni concernenti uscite di investimento eccedessero i bisogni del comune - precisa l'art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint - la loro approvazione può essere negata. I conti e le risoluzioni possono essere rinviati al comune per la loro modificazione oppure essere modificati d'ufficio, secondo l'apprezzamento del Consiglio di Stato (art. 9 cpv. 1 3.a frase RLCint). Valendosi delle facoltà concessegli dall'art. 4 cpv. 1 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928 il Governo ha delegato al dipartimento delle istituzioni la competenza di approvare i conti e le deliberazioni contemplati all'art. 9 LCint: delega che si deduce parimenti dal testo dell'art. 9 cpv. 1 1.a frase RLCint. La relativa decisione é, al riguardo, preliminarmente suscettibile di reclamo al dipartimento medesimo quando concerne i conti: non invece quanto riguarda, come in concerto, una deliberazione concernente uscite di investimento (cfr. l'allegato al Regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 e successive modifiche, messo in relazione con gli art. da 4 a 7 del regolamento medesimo). Contro la decisione del dipartimento é successivamente dato ricorso al Consiglio di Stato (art. 4 cpv. 4 della legge concernente le competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928; 55 cpv. 1 PAmm).
3.2. L'art. 9 LCint, che sancisce il diritto del Consiglio di Stato di approvare i preventivi, i consuntivi e le deliberazioni concernenti le spese straordinarie dei comuni che richiedono l'intervento del fondo di compensazione per la copertura del fabbisogno ai sensi dell'art. 7 LCint, limita - legittimamente (cfr. l'art. 16 cpv. 2 Cost. cantonale, 1 LOC) - l'autonomia del comune richiedente quell'intervento. Questa limitazione, nella misura in cui affianca al Legislativo comunale un organo decisionale superiore, assume anche un chiaro significato politico (cfr. il messaggio 13 febbraio 1979, in RVGC, sess. ordinaria autunnale 1979, vol. 1, pag. 282). A tal punto che il messaggio governativo nemmeno prevedeva la possibilità di ricorrere al Tribunale amministrativo contro le decisioni rese dal Consiglio di Stato in questa materia. La competenza istituita all'art. 13 LCint, proposta dalla commissione speciale per la compensazione intercomunale, è nondimeno stata introdotta dal Gran Consiglio, dopo aver accantonato una proposta tendente all'attribuzione della competenza a conoscere le contestazioni in questa materia al Parlamento stesso (che, secondo il direttore del dipartimento delle finanze, presentava "l'enorme svantaggio di una inevitabile inerzia": cfr. RVGC cit., pag. 205), con 27 voti contro 23 andati alla proposta di stralcio del progetto licenziato dalla commissione, contrari i gruppi liberale e socialista proprio a causa del carattere politico delle decisioni rese in questa materia (cfr. per il complesso della discussione relativa all'introduzione dell'art. 12 LCint: RVGC cit., pagg. da 203 a 207).
3.3. Il quadro legale istituito attraverso l'art. 9 LCint, che non definisce nel dettaglio e tantomeno limita l'estensione della competenza di verifica e di approvazione del Consiglio di Stato relativamente ai conti ed alle deliberazioni del Legislativo comunale concernenti uscite d'investimento, conduce a riconoscere a favore del Governo un esteso potere d'apprezzamento a tal fine: prerogativa che, di riflesso, limita il potere cognitivo di questo Tribunale alle sole ipotesi di abuso od eccesso nel suo esercizio (art. 61 PAmm). Corrobora questa conclusione la circostanza, secondo cui il diniego di approvazione dei conti o delle deliberazioni relative ad uscite di investimento rientra nelle facoltà dell'autorità cantonale ("può"), una volta accertato che essi eccedono i bisogni del comune (art. 9 cpv. 1 2.a frase LCint); questa "può" in seguito decidere secondo il suo apprezzamento se rinviarli al comune per nuova approvazione oppure rettificarli d'ufficio (art. 9 cpv. 1 3.a frase RLCint). Come dire che una decisione in merito poggia sull'esercizio del potere d'apprezzamento da svolgere a più riprese da parte dell'autorità decidente. Presupposto preliminare e fondamentale risulta comunque essere l'avverarsi di un eccesso nei bisogni del comune (cfr. art. 9 cpv. 1 2.a frase RLCint): concetto di natura indeterminata, per la cui individuazione l'autorità decidente dispone di una certa latitudine di giudizio. Non bisogna tuttavia perdere di vista, d'altro canto, che l'approvazione dei conti e delle deliberazioni effettuata in applicazione dell'art. 9 LCint non si esaurisce in un esclusivo esercizio del potere d'apprezzamento dell'autorità cantonale: anche il conferimento di tale approvazione soggiace, in primo luogo, ad una scrupolosa, preliminare verifica, da parte di quest'ultima autorità, circa il rispetto delle disposizioni di natura formale e sostanziale - e quindi legalità - che presiedono all'adozione della deliberazione interessata. L'eventuale esistenza di un eccesso nei bisogni del comune va pertanto ricercata solo dopo che quest'ultima ha superato, con esito positivo, lo scoglio di tale esame.
4. 4.1. In concreto, l'impugnativa del comune di __________ è rivolta contro due risoluzioni dipartimentali, confermate dal Consiglio di Stato. La prima ha come oggetto la deliberazione con cui il legislativo di __________ ha stanziato un credito di fr. 307'000.-- per la sistemazione finale della strada di PR n. __________ in località __________ a __________ e sancito nel contempo il prelievo di contributi di miglioria nella misura del 30%. Il dipartimento ha ratificato tale deliberazione, imponendo tuttavia al comune di elevare la percentuale di imposizione dei contributi di miglioria ad almeno il 50%. La seconda risoluzione concerne la deliberazione con cui il legislativo del menzionato comune ha stanziato un credito di fr. 83'100.-- per la posa di una nuova condotta dell'acqua potabile lungo la stessa strada. Il dipartimento ha ratificato anche questa deliberazione, imponendo tuttavia al comune il prelievo dei contributi di miglioria - non previsti a livello comunale - nella stessa percentuale, ossia di almeno il 50%. Entrambe le deliberazioni comunali soggiacevano tanto alla ratifica in applicazione dell'art. 205 LOC quanto all'approvazione giusta l'art. 9 LCint.
Il comune contesta l'obbligo di imporre dei contributi di miglioria nella misura di almeno il 50% della spesa di realizzazione di quelle opere. Per quanto concerne la sistemazione finale della strada di PR n. 2 il ricorrente sollecita una riduzione dell'onere impositivo al 30% dei costi determinanti e che questi ultimi siano calcolati su un tracciato ridotto, di soli 90 m. Relativamente invece alla posa, sotto la detta strada, di una nuova condotta dell'acqua potabile, esso contesta direttamente l'obbligo di prelevare i contributi di miglioria impostogli dal dipartimento.
4.2. Giusta l'art. 1 cpv. 1 della legge sui contributi di miglioria del 24 aprile 1990 (LCMI) il cantone, i comuni ed i consorzi di comuni sono tenuti a prelevare contributi di miglioria per le opere che procurano vantaggi particolari. Danno luogo a contributo, in particolare (art. 3 cpv. 1 LCMI), le opere di urbanizzazione generale e particolare dei terreni (lett. a), le opere di premunizione e di bonifica (lett. b) e le ricomposizioni particellari (lett. c). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI). Il contributo è imponibile anche per il miglioramento o l'ampliamento di un'opera esistente, esclusi i lavori di manutenzione (art. 3 cpv. 4 LCMI). Un vantaggio particolare è presunto specialmente quando (art. 4 cpv. 1 LCMI): l'opera serve all'urbanizzazione dei fondi ai fini dell'utilizzazione prevista, oppure l'urbanizzazione viene migliorata secondo uno standard minimo (lett. a); la redditività, la sicurezza, l'accessibilità, la salubrità e la tranquillità dei fondi sono migliorate in modo evidente, tenuto conto della loro destinazione (lett. b); sono eliminati o ridotti inconvenienti od oneri (lett. c). Sono imponibili tutti i proprietari, i titolari di diritti reali limitati o di altri diritti, compresi gli enti pubblici, cui dalle opere derivi un vantaggio particolare (art. 5 cpv. 1 LCMI). Per il calcolo dei contributi sono determinanti le spese totali d'esecuzione o di acquisto dell'opera, comprese quelle per i terreni necessari, le indennità, i progetti, la direzione dei lavori e gli interessi di costruzione (art. 6 cpv. 1 LCMI); eventuali sussidi sono invece da dedurre (art. 6 cpv. 3 LCMI). Per le opere di urbanizzazione generale la quota a carico dei proprietari non può essere inferiore al 30% né superiore al 60% e per le opere di urbanizzazione particolare inferiore al 70% della spesa determinante; se la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e particolare non è agevole, può essere stabilita una percentuale media (art. 7 cpv. 1 LCMI). La natura dell'urbanizzazione è di regola dedotta dai piani regolatori (art. 7 cpv. 1 LCMI; inoltre le precisazioni di cui in RDAT I-1998 n. 53). Per le opere non contemplate da questo strumento la quota è fissata in base al vantaggio particolare presumibile (art. 7 cpv. 2 LCMI). La determinazione sul principio e sulla percentuale di prelievo spetta al Legislativo comunale (RDAT I-1994 n. 7 consid. 3.2.).
4.3. Il comune ticinese dispone di una grande libertà nell'ambito dell'applicazione della LCMI, che gli è affidata dal legislatore cantonale, e pertanto di autonomia protetta (RDAT II-1999 n. 41 consid. 2d in re comune di __________; II-1996 n. 52 consid. 4 in re comune di __________; I-1996 n. 49 consid. 4 in re comune di __________; 1987 n. 75 consid. 4 in re comune di __________, quest'ultima relativa all'or abrogata LCMI 1971). Questa prerogativa non solleva però il comune dall'obbligo di interpretare ed applicare correttamente le definizioni e le disposizioni contenute nella legislazione cantonale. Per quanto qui interessa, l'art. 3 LCMI definisce i concetti di urbanizzazione generale (cpv. 2) e di urbanizzazione particolare (cpv. 3), impiegando gli stessi termini utilizzati dal legislatore federale all'art. 4 della legge federale che promuove la costruzione d'abitazioni e l'accesso alla loro proprietà del 4 ottobre 1974 (LCAP). Con urbanizzazione generale si intende l'allacciamento di un territorio edificabile ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, segnatamente alle condotte dell'acqua, dell'approvvigionamento energetico e delle acque di rifiuto nonché a strade ed accessi che servono direttamente il territorio edificabile (art. 3 cpv. 2 LCMI = art. 4 cpv. 1 LCAP). L'urbanizzazione particolare comprende invece il raccordo dei singoli fondi ai rami principali degli impianti di urbanizzazione, nonché alle strade di quartiere aperte al pubblico ed alle canalizzazioni pubbliche (art. 3 cpv. 3 LCMI = art. 4 cpv. 2 LCAP). La legge cantonale definisce pertanto in maniera completa e precisa i concetti di urbanizzazione generale e di urbanizzazione particolare. Essa indica altresì il metodo che le autorità comunali devono seguire per procedere alla classificazione di determinate opere nell'una o nell'altra di queste due categorie: bisogna far capo, in principio, alle scelte effettuate in sede di piano regolatore (art. 7 cpv. 1 ultima frase LCMI). Quando questo strumento non fornisce una risposta, la determinazione della natura dell'urbanizzazione deve essere effettuata sulla scorta delle caratteristiche intrinseche dell'opera (RDAT I-1998 n. 53; inoltre art. 7 cpv. 2 LCMI). L'art. 7 cpv. 1 LCMI istituisce poi ancora una terza ipotesi: quella in cui la distinzione tra opere di urbanizzazione generale e opere di urbanizzazione particolare non è agevole. Ai fini della sussunzione di singole, specifiche fattispecie nei concetti appena definiti di urbanizzazione generale e di urbanizzazione particolare oppure nella categoria delle opere di incerta classificazione, il comune non dispone pertanto di importanti spazi di determinazione. E' solo dopo l'accertamento della natura dell'opera di urbanizzazione rispettivamente della difficoltà a determinarsi per l'una o per l'altra categoria che l'autorità comunale può effettivamente e pienamente disporre di quella notevole libertà decisionale che le è riconosciuta dalla prassi in questa materia e che è caratteristica dell'autonomia, fissando - in applicazione dell'art. 7 cpv. 1 LCMI - il prelievo dei contributi di miglioria tra il 30% ed il 60% nel caso di opere di urbanizzazione generale, tra il 70% ed il 100% per quelle di urbanizzazione particolare, oppure adottando una percentuale media nel caso in cui la distinzione tra le due categorie non apparisse, malgrado tutto, agevole (RDAT I-2000 n. 43 consid. 4.2.).
4.4. In sintesi, il comune ticinese non dispone di libertà di decisione quando si tratta di determinare il principio (obbligo) dell'imposizione dei contributi di miglioria e la natura dell'opera di urbanizzazione che ne sta alla base. Una volta assodati tali elementi, esso acquista invece un ragguardevole margine di manovra nel fissare la percentuale di imposizione. Nell'ambito della ratifica di una deliberazione del legislativo comunale effettuata in applicazione dell'art. 205 LOC, che - com'è stato spiegato - è circoscritta ad un puro esame di legalità della deliberazione, esclusivo quindi di ingerenze nell'autonomia del comune, il dipartimento deve pertanto limitarsi ad accertare - per quanto qui interessa - che, trattandosi di realizzare un'opera di urbanizzazione, la deliberazione preveda semplicemente l'obbligo di imporre i contributi di miglioria conformemente al genere di quest'ultima, ossia tra il 30% ed il 60% per un'opera di urbanizzazione generale e di almeno il 70% per un'opera di urbanizzazione particolare (art. 7 cpv. 1 LCMI). Non può invece sindacare anche la percentuale di prelievo adottata dall'organo comunale entro tali limiti. E questo diversamente da quando il dipartimento, per delega del Governo, è chiamato ad approvare la stessa deliberazione in applicazione dell'art. 9 LCint: disposizione che, com'è parimenti già stato spiegato, limita l'autonomia decisionale dei comuni che beneficiano dell'intervento del fondo di compensazione. A differenza dell'art. 205 LOC, l'art. 9 LCint conferisce pertanto all'autorità cantonale un potere di verifica completo della deliberazione del legislativo comunale.
4.5. Ai fini della ricevibilità dell'impugnativa in esame non appare di conseguenza necessario distinguere se ed in che misura le decisioni dipartimentali poggino sull'art. 205 LOC o piuttosto sull'art. 9 LCint, dal momento che l'applicazione di quest'ultima disposizione, che può essere contestata dinanzi a questo Tribunale, include necessariamente ed anzi va oltre - l'esame che deve essere effettuato in forza dell'altra norma. Non è comunque proponibile la domanda di contenere la spesa determinante relativa alla sistemazione finale della strada di PR n. 2 in località __________ a __________ ad un tracciato di soli 90 m, rispetto ad una lunghezza complessiva di m 231. In effetti tale domanda contraddice palesemente la deliberazione del legislativo di __________ 30 giugno 1999 di imporre i contributi per l'intero tracciato e la relativa istanza di ratifica della stessa inoltrata dal municipio al dipartimento il 18 agosto successivo; d'altra parte, proprio per questo motivo, simile conclusione era stata formulata per la prima volta solo in sede di ricorso dinanzi al Consiglio di Stato ed era, dunque, inammissibile già in quella sede (art. 57 cpv. 2 PAmm): non si giustifica pertanto il suo esame nemmeno da parte del Tribunale. L'impugnativa può, infine, essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
5. 5.1. L'art. 56 PAmm regolamenta il potere d'esame del Consiglio di Stato agente quale autorità di ricorso. Questa disposizione stabilisce che il Consiglio di Stato esamina liberamente tutte le questioni di fatto e di diritto della decisione impugnata. Il Governo, in veste di autorità di ricorso, fruisce dunque di pieno potere cognitivo: questo significa che un ricorso presentato innanzi allo stesso permette un riesame completo della decisione impugnata. Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo, quando é investito di un ricorso, é invece circoscritto alla violazione del diritto: concetto includente, in definitiva, anche l'accertamento inesatto od incompleto dei fatti (art. 61 seg. PAmm). La differenza tra il potere d'esame del Consiglio di Stato e quello conferito al Tribunale amministrativo si manifesta soprattutto quando queste autorità devono procedere alla verifica dell'esercizio del potere d'apprezzamento. Il concetto di violazione del diritto esclude infatti il controllo totale di detto esercizio, limitando la possibilità di intervento dell'autorità di ricorso ai soli casi di eccesso o di abuso (art. 61 cpv. 2 PAmm). Il potere cognitivo del Tribunale amministrativo non é dunque completo quando é chiamato a sindacare l'esercizio del potere d'apprezzamento effettuato da un'autorità inferiore e segnatamente il Tribunale amministrativo non può sostituire il proprio potere d'apprezzamento a quello di quest'ultima autorità. E questo contrariamente al Consiglio di Stato, il quale dispone di pieno potere cognitivo anche quando deve verificare l'esercizio del potere d'apprezzamento svolto dall'autorità inferiore. A maggior ragione se quest'autorità é un dipartimento cui il Governo ha delegato una competenza che la legge gli affida (RDAT I-1997 n. 21 consid. 3.3.).
5.2. Nel giudizio impugnato il Governo era chiamato a sindacare l'esercizio del potere d'apprezzamento svolto dal dipartimento in punto alla determinazione della percentuale di prelievo dei contributi di miglioria. Tale esercizio è culminato con l'aumento dal 30% ad almeno il 50% della quota di prelievo fissata dal consiglio comunale di __________ per quanto concerneva la realizzazione della sistemazione finale della strada di PR n. 2. Relativamente alla posa di una nuova condotta dell'acqua potabile sotto la menzionata strada esso esercizio ha condotto - una volta accertato l'obbligo impositivo - alla fissazione della medesima aliquota di prelievo dei contributi di miglioria. Il Consiglio di Stato ha espressamente limitato il suo potere d'esame all'arbitrio: ora, com'è appena stato spiegato, il Governo dispone di pieno potere cognitivo quando deve sindacare una decisione dipartimentale (cfr. RDAT I-1997 N. 21 consid. 3.3. citata e STA inedita 8 luglio 1999 in re comune di __________, concernenti dei casi analoghi in materia di compensazione intercomunale). Il Consiglio di Stato é dunque incorso in un diniego formale di giustizia, violando il diritto (art. 61 PAmm). Diniego che il Tribunale non può oltretutto sanare proprio a motivo del suo potere cognitivo limitato sull'oggetto. La risoluzione governativa impugnata deve pertanto essere annullata già per questo motivo.
5.3. La risoluzione impugnata soffre, ad ogni buono conto, di ulteriori ed importanti vizi, che l'autorità inferiore dovrà necessariamente emendare prima di emettere una nuova decisione.
Intanto il Consiglio di Stato ha circoscritto l'esame dell'impugnativa alla percentuale di imposizione dei contributi sancita dal dipartimento, del 50% almeno. Ciò facendo esso ha implicitamente avallato la tesi, fatta propria dalle autorità comunali e dal dipartimento, secondo cui le infrastrutture interessate dall'imposizione costituiscano delle opere di urbanizzazione generale. Ora, sulla base delle pur scarne informazioni che possono essere desunte dagli atti di causa, sorgono più che fondati dubbi che ciò sia il caso. Risulta infatti che la strada è classificata - sicuramente almeno nella sua parte iniziale, così come prevista dal PR originariamente sottoposto per approvazione al Consiglio di Stato (cfr. risoluzione di approvazione del PR 14 giugno 1988, pag. 36, cifra 3.6.4.3.) - nella categoria inferiore delle superfici di circolazione veicolare, ossia tra le strade di servizio (SS 4.2), che per definizione hanno lo scopo di servire i fondi (art. 6 cpv. 5 LStr). Tale qualifica giuridica trova poi riscontro nelle caratteristiche intrinseche del manufatto. Trattasi difatti di strada di larghezza molto modesta (gli estratti dei progetti agli atti indicano 3 m + 0,50 m di banchina), volta in primo luogo a permettere l'accesso da e per le proprietà adiacenti ubicate nella zona del nucleo (NV) e in quella residenziale (R3), ad est di quest'ultimo. Il fatto che la strada sia stata prolungata sino al limite della zona edificabile per collegarla con quella prevista nell'ambito della procedura di raggruppamento dei terreni e che possa altresì servire, insieme questa, per accedere più comodamente ai rustici ubicati a monte della frazione non sembra prima facie - ma anche questa circostanza andrà debitamente approfondita e chiarita da parte dell'autorità inferiore - poter mutare tale conclusione, così come il fatto che il terreno necessario all'opera sia stato ceduto gratuitamente da parte dei proprietari. Lo stesso discorso vale, a maggior ragione, per la condotta dell'acqua potabile, posata per servire esclusivamente i fondi edificabili posti lungo la menzionata strada. Le infrastrutture in rassegna potrebbero pertanto costituire, di conseguenza, delle opere di urbanizzazione particolare ai sensi dell'art. 3 cpv. 3 LCMI, per cui la loro realizzazione potrebbe soggiacere al prelievo di contributi di miglioria in una percentuale variante tra il 70% ed il 100% della spesa determinante (art. 7 cpv. 1 LCMI). Conclusione che potrebbe condurre alla reiezione dell'impugnativa del comune già sulla base di un semplice esame di legalità, se non addirittura ad un adeguamento della percentuale di imposizione. Un accertamento preventivo ed accurato del genere di urbanizzazione, da effettuare mediante congrua istruttoria, appare pertanto imprescindibile ai fini della resa della nuova decisione sull'oggetto da parte del Consiglio di Stato.
Inoltre, nella misura in cui si limita a confermare le decisioni dipartimentali, la risoluzione impugnata risulta estremamente imprecisa e, pertanto, inattuabile. In primo luogo, la quota di imposizione dei contributi che il comune viene obbligato a prelevare dai privati deve essere esattamente stabilita: non basta stabilire a livello di dispositivo che tale quota "non potrà essere inferiore al 50%" (cfr. la decisione del dipartimento 9 marzo 2000 concernente la sistemazione finale della strada di PR n. 2). In secondo luogo, non è dato in alcun modo di sapere, per quanto concerne la sistemazione finale della strada di PR n. 2, se tale percentuale di prelievo debba essere applicata solo per l'imposizione dei contributi relativi all'esecuzione di questa seconda fase (pavimentazione ecc.), per la quale è stato stanziato un credito di fr. 307'000.--, ratificato attraverso la decisione dipartimentale impugnata, oppure se detta percentuale debba essere estesa anche ai contributi che il comune dovrà imporre per la prima fase (creazione di una pista carrozzabile), in relazione alla quale il 28 maggio 1997 il dipartimento aveva ratificato la deliberazione del legislativo di __________ autorizzante la contrazione di un prestito di fr. 130'00.-- e che sanciva l'imposizione dei contributi nella misura del 30%.
Per quanto concerne invece la posa di una nuova condotta dell'acqua potabile sotto la menzionata strada, il Consiglio di Stato non ha affrontato la censura secondo cui, ai fini del prelievo, dai costi della realizzazione, stimati in fr. 83'100.--, andrebbero dedotte le spese dovute al semplice spostamento di un tratto della condotta già esistente, di circa 100 m. A fronte della risposta ambigua del dipartimento, il Consiglio di Stato ha difatti ritenuto che spetta al municipio di __________ di decidere quali saranno i costi determinanti ai fini del prelievo nell'ambito dell'allestimento del prospetto dei contributi (cfr. risoluzione impugnata, consid. H, pag. 14). Tale inconferente motivazione riposa, verosimilmente, su di un'inappropriata applicazione della giurisprudenza di questo Tribunale, secondo cui il proprietario chiamato a versare dei contributi può contestare l'inclusione di singole posizioni di spesa solo mediante l'impugnazione del prospetto dei contributi, ad esclusione quindi della deliberazione del legislativo (cfr. STA inedita 1 marzo 1999 in re F. e B. Fontana, consid. 6.2.). Ora, questa restrizione vale solo per il privato, non nei rapporti tra autorità, tantomeno quando una di queste obbliga l'altra ad agire in un certo modo.
6. La risoluzione governativa impugnata dev'essere pertanto necessariamente annullata e gli atti retrocessi al Consiglio di Stato per un nuovo giudizio (art. 65 cpv. 2 PAmm). Il Tribunale rinuncia al prelievo di una tassa di giudizio, la quale andrebbe altrimenti caricata allo Stato (art. 28 PAmm). Quest'ultimo non può però sottrarsi alla condanna al versamento delle ripetibili a favore del comune ricorrente: ripetibili che devono tuttavia essere commisurate all'accoglimento parziale del gravame (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. da 7 a 9, 12 LCint, 9 RLCint, 151 , 194, 195, 205, 207 LOC, 1, 3, 4, 6, 7, 14 LCMI, 3, 18, 28, 43, 46, 51, 55, 56, 57, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso é parzialmente accolto.
§. E' di conseguenza annullata la risoluzione 7 novembre 2000 (n. 4866) del Consiglio di Stato.
§§. Gli atti sono retrocessi al Consiglio di Stato per un nuovo giudizio.
2. Non si preleva una tassa di giudizio. Lo Stato rifonderà al comune di __________ fr. 500.-- per ripetibili.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario