Incarto n. 52.2000.00249-271
Lugano 16 novembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Raffaello Balerna, vicepresidente, Stefano Bernasconi e Michele Rusca quest'ultimo in sostituzione del giudice Lorenzo Anastasi, astenutosi;
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorsi 29 settembre e 20 ottobre 2000 della
__________
contro
il bando di concorso 20 settembre 2000 e i documenti per la prequalifica concernenti la progettazione di un nuovo ponte sulla strada cantonale __________ allestiti dal dipartimento del territorio, divisione delle costruzioni (pubblicazione sul foglio ufficiale del __________, pag. __________ seg.);
vista la risposta al ricorso 29 settembre 2000:
- 6 ottobre 2000 del Dipartimento delle costruzioni, Divisione delle costruzioni;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Con bando 20 settembre 2000, pubblicato sul foglio ufficiale del __________ (n. __________, pag. __________ seg.), il dipartimento del territorio, divisione delle costruzioni, ha promosso una procedura di selezione (prequalifica) degli interessati a partecipare al concorso per l'assegnazione dell'incarico di progettazione di un nuovo ponte (sopra il fiume Ticino) sulla strada cantonale __________. Il bando indica che la partecipazione alla procedura di prequalifica, cui farà seguito un concorso di progetto, è aperta a tutti gli studi di ingegneria e consorzi di studi di ingegneria con la necessaria competenza ed esperienza nel campo specifico della progettazione di ponti (lett. b e c). Chi intende concorrere è invitato ad annunciarsi entro il 6 ottobre 2000: i documenti per la prequalifica gli saranno inviati l'11 ottobre successivo (lett. d). La lett. i) del bando, intitolata "rimedi giuridici", indica che contro "il programma di prequalifica" è data facoltà di ricorso dinanzi al Tribunale amministrativo nel termine di 10 giorni.
B. a) Con ricorso 29 settembre 2000, la __________, ha impugnato a titolo cautelativo il bando di concorso in rassegna dinanzi a questo Tribunale. Temendo che "il programma di prequalifica" si esaurisse in quel solo documento, la ricorrente ha denunciato la mancanza, in esso, dell'indicazione dei criteri di idoneità, necessari per operare una selezione tra i concorrenti. Essa ha pertanto domandato al Tribunale di imporre al committente una modifica del bando conforme alle sue richieste.
b) Con risposta 10 ottobre 2000 il dipartimento del territorio ha postulato la reiezione dell'impugnativa, nella misura in cui è ricevibile.
C. a) Il 20 ottobre 2000, la __________, ha inoltrato un ulteriore ricorso contro il bando di concorso per contestare, questa volta, i documenti per la prequalifica inviati ai concorrenti che si erano annunciati. L'insorgente ha anzitutto sostenuto che i criteri di idoneità, definiti alla cifra 7.1. del documento "indicazioni generali e basi per la prequalifica", non permettono di effettuare una selezione oggettiva e verificabile. Essa ha altresì censurato la mancanza di indicazioni circa la fase successiva del concorso. La ricorrente ha pertanto chiesto al Tribunale di obbligare il committente a rimediare a tanto.
b) Il Tribunale non ha proceduto ad intimare questo secondo gravame (art. 48 PAmm).
Considerato, in diritto
1. 1.1. In merito alla competenza ad evadere il ricorso in esame il Tribunale considera quanto segue.
1.1.1. Il concordato intercantonale sugli appalti pubblici (CIAP) è stato approvato dall'assemblea straordinaria del 25 novembre 1994 della conferenza dei direttori cantonali dei dipartimenti delle pubbliche costruzioni, pianificazione del territorio e della protezione dell'ambiente e della conferenza dei direttori cantonali dei dipartimenti dell'economia pubblica. Il Cantone Ticino vi ha aderito mediante decreto legislativo del 6 febbraio 1996. Il CIAP, approvato dal dipartimento federale dell'economia pubblica il 14 marzo successivo, è entrato in vigore il 21 maggio 1996. Le direttive di esecuzione del CIAP (DECIAP) sono state approvate dal Consiglio di Stato mediante decreto esecutivo 6 novembre 1996, entrato in vigore il 12 novembre successivo.
1.1.2. Il CIAP è, tra l'altro, applicabile all'aggiudicazione di prestazioni di servizi, vale a dire contratti tra committente e offerente in merito alla fornitura di prestazioni di servizio, conformemente all'allegato I, appendice 4 dell'accordo GATT (art. 6 cpv. 1 lett. c CIAP), allorché il loro valore stimato, al netto dell'IVA, raggiunge i fr. 403'000.-- (art. 7 cpv. 1 lett. c CIAP): valore quest'ultimo adeguato in fr. 383'000.-- da parte dell'organo intercantonale in applicazione dell'art. 4 cpv. 2 lett. c CIAP. Al CIAP sottostanno, tra l'altro, in qualità di committente, lo Stato, i suoi istituti pubblici e le sue aziende (art. 8 cpv. 1 lett. a CIAP). L'art. 15 cpv. 1 CIAP stabilisce che contro le decisioni del committente è dato ricorso a un'istanza cantonale indipendente, che decide in via definitiva. Nel nostro Cantone è stato designato all'uopo il Tribunale cantonale amministrativo (art. 4 cpv. 1 del decreto legislativo di adesione).
1.1.3. Nel concreto caso committente è lo Stato, agente attraverso il dipartimento del territorio. Secondo le indicazioni date da quest'ultimo nella risposta 10 ottobre 2000, la commessa in discussione, che concerne una prestazione di servizio contemplata all'allegato I, appendice 4 dell'accordo GATT (corrispondente agli allegati 2 del CIAP e DECIAP), supera il valore soglia fissato all'art. 7 cpv. 1 lett. b CIAP. Il bando di concorso costituisce, infine, una decisione impugnabile (§ 33 lett. b DECIAP); i documenti di concorso - in casu i documenti per la prequalifica inviati ai concorrenti l'11 ottobre 2000 - devono esse considerati come parte integrante del bando stesso (§ 13 cpv. 3 lett. g e § 14 DECIAP; DTF 125 I 206). La competenza del Tribunale amministrativo a decidere il gravame in discussione è pertanto data (art. 4 cpv. 1 del decreto legislativo di adesione al CIAP).
1.2. I gravami sono inoltre tempestivi (art. 15 cpv. 2 CIAP). Quanto alla legittimazione della ricorrente, il Tribunale considera quanto segue.
2. 2.1. Secondo l'art. 4 cpv. 2 del decreto legislativo di adesione al CIAP, salvo disposizioni contrarie del concordato, la procedura di ricorso è retta dalla PAmm. In assenza di regolamentazione da parte del CIAP, la legittimazione a ricorrere è retta pertanto dall'art. 43 PAmm. Hanno quindi qualità per interporre ricorso persone o enti pubblici lesi direttamente nei loro legittimi interessi dalla decisione impugnata (art. 43 PAmm). La nozione di interesse legittimo corrisponde, secondo la prassi di questo Tribunale, a quella di interesse degno di protezione giusta gli art. 103 lett. a OG e 48 lett. a PA. Introducendo il requisito dell'interesse legittimo il legislatore ha quindi voluto, in primo luogo, escludere l'actio popularis, cosicché difetta della legittimazione ricorsuale chi dal provvedimento impugnato non sia toccato altrimenti che qualsiasi altro singolo cittadino o che la collettività; occorre pertanto l'esistenza di una relazione rilevante o speciale del ricorrente con l'oggetto della contestazione. D'altro lato basta però l'esistenza di un interesse degno di protezione dal profilo processuale e non occorre la lesione di diritti soggettivi; anche un interesse di mero fatto, ad esempio di natura economica, ideale o morale può essere sufficiente. Affinché il gravame sia ricevibile in ossequio all'art. 43 PAmm basta pertanto che il ricorrente possa prevalersi di un interesse personale, immediato ed attuale all'annullamento o alla modificazione della decisione contestata e dunque all'ottenimento di un giudizio più favorevole (cfr. RDAT I-1998 n. 13 consid. 2.2. e relativo rinvio a RDAT I-1993 n. 22 consid. 1.2.; inoltre RDAT I-1999 n. 11 consid. 2b).
2.2. La ricorrente non interviene nella lite in quanto (potenziale) concorrente: essa non è dunque lesa dalla decisione dipartimentale direttamente nei suoi propri (legittimi) interessi, non essendone destinataria. In quanto associazione, essa ha per contro inoltrato il ricorso in difesa dei diritti dei suoi soci (cosiddetto ricorso corporativo di natura "egoista"). Affinché possa essere riconosciuta a favore dell'insorgente la legittimazione ricorsuale è pertanto necessario che la potestà ricorsuale a tutela dei diritti in questione competa ai suoi singoli soci, che la maggioranza o molti di essi siano toccati dall'atto impugnato e che gli statuti le affidino la difesa degli interessi comuni (ZBl 100/1999, pag. 399 e 446; Häfelin/Müller, Grundriss des Allgemeinen Verwaltungsrechts, 3.a edizione, Zurigo 1998, n. 1383; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, Lugano 1996, n. 6 ad art. 43, con rinvii alla giurisprudenza pubblicata nella RDAT; Evelyne Clerc, L'ouverture des marchés publics: effectivité et protection juridique, Friborgo 1997, pag. 528 seg.; Gauch/Stöckli, Thèses sur le nouveau droit fédéral des marchés publics, Friborgo 1999, cifra 25.7 e nota 292 a piè di pagina). Al pari degli altri presupposti processuali, la sussistenza della legittimazione a ricorrere dev'essere esaminata d'ufficio; la prova delle circostanze fattuali che la fondano spetta tuttavia al ricorrente (ZBl cit., pag. 399).
2.3. Nel concreto caso la ricorrente ha allegato al primo ricorso i suoi statuti e quelli dell'associazione nazionale. Questa Corte ha quindi invitato l'insorgente ad indicare il numero dei suoi soci e la loro suddivisione per professioni. Richiesta cui questa ha dato seguito il 20 ottobre 2000. L'insorgente ha inoltre approfittato del secondo ricorso per annettere un breve parere rilasciato alla __________ dal dott. __________ in merito alla legittimazione a ricorrere della stessa secondo il diritto zurighese.
E' quantomeno dubbio che la documentazione prodotta dalla ricorrente possa bastare, da sola, a comprovare l'adempimento dei requisiti posti dalla prassi per riconoscerle la legittimazione ricorsuale. Gli ulteriori accertamenti esperiti d'ufficio (art. 18 cpv. 1 PAmm) dal Tribunale confermano ad ogni buon conto che i gravami in rassegna devono essere dichiarati irricevibili.
2.4. La __________ della __________ è un'associazione giusta gli art. 60 segg. CCS (preambolo dello statuto __________). Essa è attiva nel Cantone conformemente agli scopi della __________ (art. 1 cpv. 1 statuto __________). Il suo scopo è di promuovere l'affiatamento e i sentimenti di amicizia e solidarietà tra i suoi membri, di contribuire al progresso dell'ingegneria e dell'architettura, dal lato tecnico, scientifico e estetico, di salvaguardare il prestigio professionale rappresentando e difendendo la dignità e gli interessi comuni dei suoi membri (art. 1 cpv. 2 statuto __________). Può diventare socio attivo della __________, ogni persona fisica che abbia concluso studi superiori e che svolga l'attività di architetto, di ingegnere o di qualsiasi categoria riconosciuta (art. 2 cpv. 1 Statuto __________). L'ammissione alla __________, effettuata tramite la __________, conferisce anche la qualità di socio di quest'ultima; chi è invece già socio della __________, può chiedere di far parte della __________ (art. 3 statuto __________).
La qui ricorrente __________, conta 682 membri. Tra questi 330 appartengono alla categoria architettura, 352 alla categoria ingegneria. Di quest'ultima categoria 215 soci appartengono al settore del genio civile, gli altri a diversi altri settori (tecnica sanitaria, industriale ecc.; cfr. risposta 20 ottobre 2000 della segreteria __________).
2.5. La commessa in rassegna riguarda la progettazione di un ponte. Trattandosi di un'opera del genio civile, la partecipazione alla procedura di selezione è stata aperta agli studi di ingegneria. Il bando precisa altresì che questi ultimi devono disporre della necessaria competenza ed esperienza nel campo specifico della progettazione di ponti. Anche prescindendo da questa importante restrizione, l'impugnazione del bando è, comunque sia, circoscritta ai soli studi di ingegneria operanti nell'ambito della progettazione di opere del genio civile: solo questi ultimi possono essere considerati potenziali concorrenti toccati nei loro legittimi interessi dal bando di concorso, di cui sono destinatari. Concorrenti possono inoltre essere solo i datori di lavoro: chi è dipendente - od anche solo titolare dello studio d'ingegneria costituito sottoforma di persona giuridica non dispone invece della necessaria legittimazione all'uopo (ZBl 100/1999, pag. 444).
Nemmeno 1/3 dei soci della __________, appartengono al settore del genio civile: non si tratta quindi della maggioranza, ma di una chiara minoranza di soci. Non è inoltre dato di sapere quanti, tra di essi, siano datori di lavoro (nell'accezione restrittiva appena descritta). Ai fini del presente giudizio non appare indispensabile di fornire una risposta esatta a questa domanda. Tale risposta potrebbe, d'altra parte, condurre solo ad un ulteriore, senz'altro significativo assottigliamento dei membri della __________, legittimati a ricorrere, a titolo individuale, contro il bando in rassegna e nuocere, di riflesso, al riconoscimento della potestà ricorsuale dell'insorgente. Al di là infatti delle nude cifre, determinante per il Tribunale appare piuttosto il fatto che, essendo necessario procedere a successive, per certi versi anche laboriose selezioni per determinare i membri a favore dei quali la __________, può inoltrare il gravame in rassegna, l'agire di quest'ultima non si identifica più con il requisito giurisprudenziale della tutela degli interessi comuni dei suoi soci, ma con la rappresentanza di interessi specifici di una ben precisa e minoritaria categoria di essi - gli ingegneri datori di lavoro nel campo del genio civile - ai quali l'accoglimento del ricorso permetterebbe di partecipare all'aggiudicazione della commessa. L'esercizio dei diritti di difesa in simile frangente è pertanto precluso ad un'associazione come quella ricorrente, che raccoglie una vasta cerchia di tecnici per rami di attività esercitata e indipendentemente dalla loro condizione professionale; spetta invece esclusivamente al singolo membro della stessa di tutelarsi.
2.6. Il breve parere del dott. __________, annesso al secondo ricorso, concernente la legittimazione a ricorrere della __________ secondo il diritto zurighese, non permette di mutare questa conclusione. Giustamente esso attira piuttosto l'attenzione sui problemi costituiti, per il riconoscimento della potestà ricorsuale, dal fatto che i suoi soci appartengono a più rami professionali ed dall'adempimento del requisito secondo cui tutti i soci di un ramo toccato da una decisione siano legittimati ad impugnarla (cfr. pag. 5 seg. di quel documento).
3. Sulla scorta di quanto precede i gravami devono essere dichiarati irricevibili. La tassa di giudizio deve essere posta a carico della ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 4, 6, 7, 15, 16 CIAP, 4 del decreto legislativo di adesione, § 13, 14, 33 delle direttive di esecuzione, 3, 18, 28, 43, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono irricevibili.
2. La tassa di giudizio, di fr. 500.--, è posta a carico della ricorrente.
3. La presente decisione è definitiva.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il vicepresidente Il segretario