Incarto n. 52.2000.00202
Lugano 23 ottobre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretaria:
Lorenza Ponti Broggini, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 21 agosto 2000 di
__________ patr. da: studio legale __________
contro
la decisione 27 giugno 2000, no. 2744, del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa della ricorrente avverso la risoluzione 6 aprile 2000, no. DIM 103, del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di autorizzazione d'entrata in Svizzera in favore della figlia __________ (ricongiungimento famigliare);
viste le risposte:
- 29 agosto 2000 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione;
- 5 settembre 2000 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 1. dicembre 1992 la cittadina dominicana __________ è entrata per la prima volta in Ticino per lavorare quale artista al beneficio di un visto turistico della validità di un mese. Dopo un soggiorno illegale nel nostro paese, il 31 luglio 1993 la ricorrente si è unita in matrimonio con il cittadino svizzero __________, ottenendo così un permesso di dimora annuale e, dall'agosto 1998, un permesso di domicilio.
L'insorgente è madre di __________, nata il __________ e frutto di una precedente relazione con un cittadino dominicano, che essa ha lasciato in patria in cura ai propri genitori.
B. Il 15 gennaio 1999 l'insorgente ha inoltrato una domanda d'entrata in Svizzera in favore della figlia a titolo di ricongiungimento famigliare, che è stata respinta con decisione 17 marzo 1999 dalla Sezione degli stranieri in virtù degli art. 4 e 16 LDDS nonché dell'art. 8 ODDS. Dopo aver evidenziato che l'interessata non aveva mai indicato di avere una figlia, ha osservato che non era stato dimostrato che la madre aveva mantenuto durante la separazione un rapporto stretto con la bambina. La risoluzione è stata impugnata dall'interessata, sostenendo in particolare che la nonna non era più in grado di occuparsi della nipote per motivi di salute. Con risoluzione 2 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha confermato la pronuncia dipartimentale.
C. Dopo vicissitudini che non occorre rievocare, il 3 marzo 2000 l'insorgente ha presentato, per il tramite dell'ambasciata svizzera a Santo Domingo, una domanda d'entrata in Svizzera per ricongiungersi con la figlia. Con decisione 6 aprile 2000 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha respinto la domanda, facendo proprie le conclusioni contenute nel giudizio 2 giugno 1999 e richiamate le norme legali applicate nella precedente risoluzione.
Con ricorso 3 maggio 2000 l'interessata ha chiesto al Consiglio di Stato di annullare la decisione impugnata, sostenendo che entrambi i propri genitori non erano più in grado di accudire __________ a causa del loro precario stato di salute. D'intesa con la ricorrente, il Consiglio di Stato ha trattato il ricorso quale domanda di riesame della propria precedente decisione. Il 27 giugno 2000 l'Esecutivo cantonale ha respinto l'istanza, ritenendo che dal 2 giugno 1999 le circostanze non si erano modificate a tal punto da giustificare un riesame del caso. La documentazione prodotta dall'interessata comprovante lo stato di salute dei propri genitori non è stata considerata sufficiente per dimostrare la sussistenza di gravi impedimenti alla cura della nipote.
D. __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo ribadendo le richieste formulate in precedenza. Afferma che la lunga separazione dalla figlia è stata causata da circostanze a lei non imputabili. Recatasi nel proprio paese d'origine all'inizio del 1994 per raccogliere la documentazione necessaria per presentare la domanda d'entrata in Svizzera in favore della figlia, le pratiche si sono arenate, in quanto il padre di __________, detentore dell'autorità parentale, era nel frattempo emigrato negli Stati Uniti, senza lasciare alcun recapito. Soltanto nel corso del 1998 egli è stato rintracciato ed il 7 settembre seguente ha rilasciato il consenso previsto. Ritiene di aver adeguatamente sostanziato il peggioramento dello stato di salute dei propri genitori, che non sono più in grado di accudire la nipote. Sottolinea infine di aver mantenuto rapporti intensi con la figlia e di aver seguito la sua educazione, nel limite delle proprie possibilità.
E. All'accoglimento dell'impugnativa si è opposta la Sezione dei permessi e dell'immigrazione, senza formulare particolari osservazioni. Ad identica conclusione è giunto il Consiglio di Stato, portando delle argomentazioni di cui si dirà, per quanto d'interesse, nel seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime sono suscettibili di essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso, solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica Dominicana alcun trattato che regoli in modo specifico il soggiorno in Svizzera dei cittadini dominicani, dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso a titolo di ricongiungimento famigliare. Anche la convenzione 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (RS 0.107) non istituisce un diritto in tal senso (DTF 124 II 361, consid. 3b).
1.4. Giusta l'art. 17 cpv. 2 LDDS i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che essi vivano con questi ultimi.
In concreto la ricorrente può invocare tale disposizione, in quanto essa è al beneficio di un permesso di domicilio e la figlia aveva dodici anni quando è stata depositata la domanda d'entrata. Pertanto se la censura di violazione dell'art. 17 cpv. 2 LDDS fosse sollevata innanzi al Tribunale federale attraverso un ricorso di diritto amministrativo, la Corte federale la dichiarerebbe ammissibile in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG. Il gravame è quindi ricevibile anche davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Sapere se, in concreto, la norma citata conduca al rilascio del permesso postulato è una questione di merito e non di ammissibilità.
1.5. Lo straniero che ha uno stretto legame di parentela con una persona che possiede un permesso di domicilio in Svizzera può invocare, a protezione della propria vita familiare, l'art. 8 CEDU. In tal caso, se il legame è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà delle autorità cantonali di rifiutare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata e contro una decisione di rifiuto è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG (DTF 122 II 5 consid. 1e, 292 consid. 1e, 389 consid. 1b, 93 consid. 1c) e, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 lett. a LALPS. La legittimazione a ricorrere compete in questi casi sia allo straniero a cui è stato negato il permesso, sia al parente con il quale egli intende ricongiungersi in Svizzera (DTF 119 Ib 84 consid. 1c). Nella fattispecie, la ricorrente sostiene di aver mantenuto con la figlia un legame intenso e vivo. Per la soluzione della vertenza non è ad ogni buon conto necessario esaminare più a fondo la natura e l'intensità del legame familiare che lega la madre alla figlia. In effetti, per le ragioni che seguono (cfr. consid. 5.3.), nella misura in cui la censura di violazione dell'art. 8 CEDU fosse ammissibile, essa andrebbe comunque respinta nel merito.
1.6. La legittimazione della ricorrente è certa (art. 43 PAmm; cfr. pure DTF 119 Ib 84 consid. 1c). Il ricorso, inoltrato tenendo conto delle ferie pasquali (art. 13 cpv. 1 lett. a PAmm), è tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm). La LALPS non regolamenta l'istituto delle ferie giudiziarie: le relative procedure di ricorso sono pertanto assoggettate alle stesse giusta l'art. 13 PAmm (cfr. STA 5 settembre 2000 in re E. B-K.).
1.7. Il gravame è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm).
2. Va innanzitutto ricordato che il 2 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha confermato, su ricorso, il rifiuto di autorizzare l'entrata in Svizzera di __________ per ricongiungersi con la madre. La decisione è cresciuta in giudicato. Va sottolineato che già in quella sede l'interessata aveva fatto valere che i propri genitori non erano più in grado di occuparsi della nipote a causa del loro precario stato di salute.
Con la nuova domanda di entrata in Svizzera, l'insorgente ha addotto un nuovo elemento, ossia l'impossibilità anche del proprio padre di continuare a prendersi cura della nipote, sostanziando quanto asserito con la produzione di un certificato medico e di una dichiarazione giurata.
3. Il Tribunale federale ha già avuto modo di constatare che l'art. 17 cpv. 2 LDDS non è stato pensato per regolare il ricongiungimento familiare nell'ambito delle famiglie monoparentali. Del resto, il testo stesso della norma indica che il citato diritto sussiste unicamente se i figli "vivono con i genitori". Nondimeno, lo scopo del disposto impone di ammettere la sua applicazione anche laddove non è richiesto il ricongiungimento dell'intera famiglia in quanto i genitori sono separati o divorziati o comunque non vivono assieme. In questo caso i figli hanno diritto di essere inclusi nel permesso del genitore domiciliato in Svizzera, solo se è con quest'ultimo che essi hanno le relazioni famigliari più intense. Nella valutazione di tale aspetto, si deve tenere conto non soltanto delle circostanze passate, ma anche di eventuali cambiamenti successivi e delle prospettive future (DTF 118 Ib 159 consid. 2b). Va poi osservato che l'art. 17 cpv. 2 LDDS ha come scopo di concedere ai genitori la possibilità di vivere in comunione con i propri figli. Esso può di conseguenza essere invocato solo per favorire una tale convivenza; ciò non è il caso se lo straniero domiciliato in Svizzera vive separato dai figli per anni e poco prima che essi compiano i diciotto anni li fa venire nel nostro paese. Un'eccezione può unicamente sussistere se validi motivi hanno impedito un ricongiungimento più tempestivo (DTF 119 Ib 88 consid. 3a). Va osservato che per giurisprudenza, anche qualora uno dei genitori viva in Svizzera e il figlio sia restato al paese d'origine in cura ad una terza persona o presso un altro famigliare che non sia né il padre né la madre, valgono per analogia i principi testé menzionati (RDAT II-1998 N. 41 pag. 151). Una situazione di questo genere denota di norma una profonda rottura del legami famigliari e dà adito a dubbi circa l'intensità degli stessi (STF 3 dicembre 1997 inedita in re L. consid. 3b).
4. 4.1. Nel dicembre 1992 __________ è entrata per la prima volta in Svizzera, lasciando __________ nel proprio paese d'origine in cura ai nonni materni. Malgrado a seguito della celebrazione del matrimonio sia stata posta al beneficio di un permesso di dimora fin dall'agosto 1993 e di un permesso di domicilio dall'agosto 1998, essa ha atteso fino al gennaio 1999 prima d'inoltrare una domanda d'entrata per la figlia. Va sottolineato che durante questo lungo lasso di tempo essa non ha mai manifestato l'intenzione di farsi raggiungere dalla figlia anche solo per un breve soggiorno a scopo turistico. Le argomentazioni addotte dalla ricorrente per giustificare tale comportamento ed il ritardo nel postulare il ricongiungimento non possono essere tutelate per i motivi seguenti. Innanzitutto va evidenziato che l'interessata non ha provato che il padre era partito senza lasciare alcun recapito. Inoltre, anche se così fosse stato, appare quantomeno strano che essa non abbia cercato di risolvere altrimenti la situazione, ad esempio attivandosi per farsi attribuire l'autorità parentale vista l'impossibilità di reperirne il genitore titolare, che si era disinteressato completamente del destino della figlia. Durante questi anni la bambina ha perciò sempre vissuto nella Repubblica Dominicana in cura dai nonni materni, dove ha pure frequentato le scuole. È quindi in quel paese che essa ha i legami sociali e culturali più stretti. La ricorrente sostiene di aver mantenuto intensi contatti con la figlia tramite lettere, telefonate ed occupandosi delle sua educazione per quanto la lontananza lo permettesse. A prescindere dal fatto che essa non ha dimostrato quanto sostenuto, appare comunque del tutto naturale che madre e figlia mantengano dei rapporti durante gli anni di separazione. Ciò non basta tuttavia a far apparire questa relazione prevalente su quelle esistenti nel proprio paese d'origine, segnatamente con i nonni materni. Va pure tenuto in considerazione l'atteggiamento assunto dall'insorgente verso le autorità di polizia degli stranieri, alle quali ha sempre sottaciuto l'esistenza della figlia (art. 3 cpv. 2 LDDS e 8 cpv. 4 ODDS). Questo modo di agire suscita ulteriori dubbi circa l'intensità del legame. Non si vedono pertanto quali siano potuti essere i fattori oggettivi che hanno impedito alla ricorrente, durante tutti questi anni, di avviare le pratiche per ricongiungersi con la figlia se non, presumibilmente, la volontà che quest'ultima trascorresse la sua infanzia nella Repubblica Dominicana per poi venire in Svizzera al fine di assicurarsi una formazione ed un avvenire professionale migliore rispetto al proprio paese d'origine.
4.2. La madre sostiene che a differenza della precedente richiesta di autorizzazione di ricongiungimento familiare, respinta in sede di ricorso dal Consiglio di Stato con decisione 2 giugno 1999 cresciuta in giudicato, sussisterebbero ora interessi familiari preponderanti che esigono una modifica delle relazioni esistenti. A tal proposito fa valere che i propri genitori sarebbero ora impossibilitati ad occuparsi di __________ a causa del loro compromesso stato di salute. Ciò sarebbe confermato dal certificato medico 7 novembre 1999 concernente la madre dell'insorgente e dalla dichiarazione giurata 5 settembre 1999 rilasciata dal padre. Il medico che ha visitato la madre della ricorrente ha certificato che essa soffre di ipertensione arteriale, aritmia cardiaca, ipertensione cardiovascolare e diabete. Non vi sono tuttavia indicazioni in merito alla gravità di tale stato clinico. Ritenuto che il medico si è limitato a raccomandare "riposo fisico senza lavoro produttivo e senza responsabilità familiari", astenendosi dal prescrivere una cura medicamentosa, vi è da ritenere che lo stato di salute della madre dell'insorgente non è così grave da non potersi più occupare della nipote. D'altra parte va rilevato che __________ ha ormai raggiunto un'età che le consente una maggiore indipendenza e che necessita di meno attenzioni, gravando dunque sempre meno sui nonni. Neppure la dichiarazione giurata sottoscritta dal padre giova all'interessata. Egli ha affermato che: "soffrendo di malattia grave il suo stato di salute è molto precario, per cui non è più in grado di accudire la minorenne __________, non potendola curare né offrirle la protezione che necessita la suddetta minorenne". Considerata la vaghezza del contenuto di tale dichiarazione, questa non può essere di rilievo nella fattispecie. Infatti non solo l'asserita precarietà dello stato di salute del nonno di __________ non è stata accertata da un medico, ma neppure è dato sapere di quale malattia egli soffra. In simili circostanze la sua dichiarazione ha limitato valore probatorio. Va d'altra parte rilevato che sebbene il procedimento amministrativo sia retto dal principio inquisitorio, in base al quale l'autorità amministrativa ha l'obbligo di accertare d'ufficio i fatti determinanti per la decisione (cfr. art. 18 PAmm), alla parte che inoltra una domanda nel proprio interesse incombe un dovere di collaborazione, che nella fattispecie la ricorrente non ha ossequiato.
A giusta ragione dunque il Consiglio di Stato ha ritenuto che la situazione di __________ non si è modificata in tale modo, da giustificare il rilascio dell'autorizzazione richiesta.
5. Resta da esaminare se la decisione impugnata viola l'art. 8 CEDU.
5.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
5.2. Un'ingerenza nella vita familiare è giustificata ai sensi dell'art. 8 n. 2 CEDU dalla politica restrittiva in materia di soggiorno degli stranieri praticata dalla Svizzera, segnatamente per garantire un rapporto equilibrato tra l'effettivo della popolazione svizzera e quello della popolazione straniera residente, come anche per migliorare la struttura del mercato di lavoro e assicurare così un equilibrio ottimale dell'impiego (cfr. art. 16 LDDS e art. 1 OLS). Il Tribunale federale ha già avuto modo di constatare che questi scopi sono conformi all'art. 8 n. 2 CEDU (DTF 120 Ib 4 consid. 3b, 24 segg. consid. 4a con richiami).
L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione familiare tra genitori e figli. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro paese un suo familiare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per venire a risiedere in Svizzera. Tale principio vale, a maggior ragione, laddove gli interessati dimostrano con il loro comportamento che il permesso richiesto non è volto in primo luogo a permettere una vita familiare comune, bensì al raggiungimento di altri obiettivi (DTF 122 II 392 consid. 4b con rinvii). Appare legittimo pertanto rifiutare un permesso di entrata e di soggiorno sul nostro territorio al figlio di uno straniero, quando la separazione della famiglia risulta dalla libera scelta o volontà del genitore residente in Svizzera, non sussistono interessi familiari preponderanti che impongono una modifica delle relazioni esistenti rispettivamente una modifica si appalesa imperativa ed infine che la continuazione delle relazioni familiari non siano ostacolate dall'autorità (ibidem). Va osservato inoltre che se i genitori sono separati o divorziati, il diritto di farsi raggiungere dal figlio presuppone che questi intrattenga con il genitore che vive in Svizzera una relazione familiare preponderante (DTF 118 Ib 159 segg. consid. 2b/c ).
La questione se, nel caso concreto, l'autorità di polizia degli stranieri sia tenuta a rilasciare un permesso di dimora, conformemente alle esigenze poste dall'art. 8 CEDU, va dunque risolta effettuando una ponderazione di tutti gli interessi pubblici e privati in gioco (DTF 120 Ib 25 consid. 4a; 115 Ib 6 consid. 6).
5.3. Sulla scorta delle considerazioni sin qui espresse è da escludere che nel caso concreto l'art. 8 CEDU imponga il rilascio della controversa autorizzazione od anche solo appaia violato.
Come si è detto, __________ è partita volontariamente dalla Repubblica Dominicana ed altrettanto volontariamente si è separata dalla figlia di primo letto. Alla stessa non spetta quindi di principio un diritto di rivendicare la presenza e residenza in Svizzera della figlia in applicazione dell'art. 8 CEDU.
In ogni caso anche qualora si dovesse ritenere la sussistenza di simile diritto, il controverso rifiuto di autorizzazione di entrare in Svizzera che ha colpito sua figlia appare conforme all'art. 8 n. 2 CEDU. __________ è infatti nata e cresciuta nella Repubblica Dominicana, dove intrattiene i legami sociali e culturali più intensi. Ritenuto che dall'età di tre anni e mezzo, ossia dalla partenza per la Svizzera della madre, essa vive con i nonni materni, relazione che si è consolidata con il tempo, questo rapporto può continuare a sussistere, senza dar adito a problemi di sorta.
5.4. In simili circostanze, poiché l'avversato diniego d'entrata trae indiscutibilmente origine dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dal nostro paese, esso deve essere considerato giustificato alla luce delle predetta normativa convenzionale. Questa soluzione s'impone a maggior ragione dal momento che sussistono fondati motivi per dubitare che la sua venuta in Svizzera poggi in misura preponderante sull'intenzione di riunire la famiglia e non risponda piuttosto semplicemente al soddisfacimento di obiettivi volti a condizioni di vita e di formazione migliori.
5.5. Va infine rilevato che il mantenimento di relazioni personali con la figlia non è impedito. In effetti non risulta che la madre abbia incontrato ostacoli nel richiedere dalla Svizzera un visto per un permesso di soggiorno a scopo di visita per la propria figlia. Anche da questo punto di vista, la decisione impugnata è compatibile con l'art. 8 CEDU.
6. Sulla scorta di quanto precede il ricorso, nella misura in cui è ammissibile, deve essere respinto. Quanto alla domanda di conferimento dell'effetto sospensivo, essa diviene priva d'oggetto. La tassa di giudizio deve essere posta a carico delle ricorrenti (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 8 CEDU; 3 cpv. 2, 4, 16 e 17 LDDS; 8 cpv. 4 ODDS; 1 OLS; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 1 segg. PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese di complessivi fr. 800.-- sono poste a carico dell'insorgente.
3. Contro la presente decisione è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel termine di 30 giorni dalla notifica.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria