Incarto n. 52.2000.00179
Lugano 14 agosto 2001
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 15 dicembre 1998 di
__________ patrocinata da: avv. __________
contro
la decisione 25 novembre 1998 (no. 5433) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 12 settembre 1997 con cui il Direttore del Dipartimento delle opere sociali le ha negato il rinnovo dell'autorizzazione ad esercitare l'attività psicoterapeutica sotto controllo in vista della completazione della formazione;
viste le risposte:
- 14 gennaio 1999 del Consiglio di Stato;
- 18 gennaio 1999 del Dipartimento delle opere sociali;
richiamata la sentenza 21 giugno 2000 del Tribunale federale;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. L'11 dicembre 1990 il Dipartimento delle opere sociali (in seguito DOS) ha concesso ad __________, titolare di una laurea in filosofia con indirizzo in psicologia conseguita presso l'università statale di __________, l'autorizzazione, valida fino al 30 novembre 1996, ad esercitare l'attività di psicoterapeuta sotto controllo in vista della completazione della formazione ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 del Regolamento concernente l'esercizio della professione di psicologo e psicoterapeuta (in seguito Repsi).
__________, dopo aver svolto uno stage presso la Clinica __________ di __________ dal 10 giugno 1991 al 9 giugno 1992, ha proseguito la propria formazione di psicoterapeuta a __________, non essendo riuscita a trovare un posto di lavoro per continuare la pratica clinica in Svizzera.
B. Il 29 novembre 1996 l'interessata ha postulato il rinnovo, per ulteriori 5 anni, dell'autorizzazione a suo tempo concessale, al fine di poter completare la propria formazione.
Con decisione 12 settembre 1997 il Direttore del DOS, sentito il parere della Commissione consultiva, ha respinto l'istanza, ritenendo che l'interessata non disponesse di sufficiente formazione psicoterapeutica teorica tale da permetterle un'adeguata attività clinica e che non sussistessero quindi i requisiti per il rinnovo dell'autorizzazione ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 Repsi.
C. Con giudizio 25 novembre 1998 il Consiglio di Stato ha confermato il diniego dell'autorizzazione, respingendo l'impugnativa contro di esso presentata da __________.
In sostanza, il Governo ha accreditato le valutazioni negative espresse della Commissione consultiva in ordine alla preparazione ed alle doti personali della richiedente.
D. La soccombente ha impugnato la risoluzione governativa innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, che il 18 febbraio 2000 ha dichiarato inammissibile il gravame per difetto di competenza a statuire quale seconda istanza di ricorso sui ricorsi proposti contro le decisioni rese dal Direttore del DOS in base all'art. 57 LSan.
E. Adito da __________ mediante ricorso di diritto pubblico, con sentenza 21 giugno 2000 il Tribunale federale ha annullato la predetta pronunzia siccome lesiva del diritto della ricorrente di far giudicare la propria contestazione di carattere civile da un tribunale indipendente e imparziale ai sensi dell'art. 6 n. 1 CEDU.
Donde il rinvio degli atti al Tribunale cantonale amministrativo per decidere se entrare direttamente nel merito del ricorso sottopostogli sulla base di un'interpretazione conforme alla CEDU del vigente diritto procedurale ticinese o trasmettere la causa all'autorità cantonale affinché designi entro un termine ragionevole un'istanza giudiziaria competente a statuire.
F. Il 13 luglio 2001 sono entrate in vigore le modifiche alla LSan votate dal Gran Consiglio il 19 dicembre 2000 (BU 34/2001 p. 189 ss.). L'art. 57 non ha subito mutamenti di rilievo, ma l'aggiornamento del Regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994 (RL 2.4.1.8) conseguente alla riforma della LSan ha sottratto al Direttore del DOS la facoltà di concedere autorizzazioni eccezionali a favore di operatori sanitari in possesso di titoli di studio conseguiti all'estero. In base al nuovo ordinamento regolamentare (BU 35/2001, p. 216), la competenza di rilasciare autorizzazioni eccezionali giusta l'art. 57 appartiene ora al DOS, contro le cui decisioni è dato ricorso al Consiglio di Stato prima (art. 4 cpv. 4 legge 25 giugno 1928 concernente la delega di competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti; RL 2.4.1.6) ed al Tribunale cantonale amministrativo poi (art. 59 cpv. 5 LSan nella versione entrata in vigore il 13 luglio 2001).
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono date dagli art. 59 cpv. 5 LSan, nonché 43 e 46 PAmm. Al contrario della pregressa normativa, quella attualmente in vigore conferisce infatti al Tribunale cantonale amministrativo la competenza di statuire in tema di diniego di un'autorizzazione eccezionale all'esercizio di una professione sanitaria ex art. 57 LSan.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti senza procedere all'assunzione delle prove notificate dall'insorgente, insuscettibili di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. L'esercizio indipendente o dipendente delle professioni sanitarie, fra le quali rientra anche quella di psicoterapeuta (art. 54 cpv. 1 LSan), è soggetto ad autorizzazione. L'autorizzazione è di norma rilasciata dal DOS (art. 55 cpv. 1 LSan) ed è subordinata al possesso di un diploma, di un attestato o di un certificato di un istituto universitario o scuola svizzeri riconosciuti (art. 56 cpv. 1 lett. a LSan). Dal tenore degli art. 55 cpv. 1 e 56 cpv. 1 lett. a LSan si desume che, di regola, i titolari di diplomi esteri non possono essere autorizzati all'esercizio indipendente o dipendente della professione. Autorizzazioni in deroga a questo principio possono tuttavia essere rilasciate dal Consiglio di Stato se l'interesse pubblico o circostanze eccezionali lo richiedono (cfr. art. 57 cpv. 1 LSan nella versione entrata in vigore il 13.7.2001, che ha abbandonato il requisito dell'accertata mancanza di portatori di diplomi, attestati o certificati di istituti universitari o scuole svizzeri riconosciuti previsto dal testo previgente). L'autorizzazione eccezionale è limitata nel luogo e/o nel tempo.
Per ottenere l'autorizzazione all'esercizio dell'attività di psicoterapeuta, il richiedente - oltre ai titoli di studio e altra documentazione (cfr. art. 5 Repsi) - deve produrre certificati attestanti una formazione specifica in psicoterapia e un periodo di pratica clinica (art. 5 lett. b Repsi), il cui espletamento è disciplinato nel dettaglio da apposite direttive emanate dalla Commissione consultiva concernente le professioni di psicologo e psicoterapeuta, un organo nel quale siedono sette specialisti del settore, il medico cantonale, che funge pure da Presidente, e un rappresentante del Dipartimento (art. 11 cpv. 2 Repsi).
Chi intende iniziare l'attività psicoterapeutica sotto controllo in vista della completazione della formazione prevista dall'art. 5 lett. b deve chiedere l'autorizzazione al Dipartimento. L'autorizzazione ha una durata di sei anni e può essere rinnovata, per fondati motivi, sentito l'avviso della Commissione consultiva (art. 3 cpv. 2 e 3 Repsi). Quest'ultima esprime il proprio parere valutando sia dal punto di vista qualitativo sia da quello quantitativo la formazione degli operatori e, per gli psicoterapeuti, considerando le esigenze di formazione formulate dai corrispondenti orientamenti scientifici specializzati (art. 11 cpv. 1 lett. a Repsi).
3. 3.1. __________ è nata il __________. Nel 1982 ha iniziato a frequentare la "__________" di __________, una scuola di psicanalisi condotta da __________, e nel dicembre del 1988 ha conseguito la laurea in filosofia presso l'università statale di __________. Due anni dopo ha chiesto ed ottenuto l'autorizzazione di svolgere l'attività di psicoterapeuta sotto controllo in vista della completazione della formazione.
Dal giugno del 1991 al giugno del 1992 la ricorrente ha effettuato uno stage al 50% presso la clinica __________ di __________ senza ottenere il certificato di pratica clinica, esercitando nel contempo la professione di docente di disegno al fine di garantirsi il sostentamento. Il contratto di ausiliaria presso l'__________ - si legge nel rapporto stilato all'epoca dai supervisori della stagista - non è stato rinnovato per "carenze nei requisiti teorici di base, indispensabili per il lavoro in un'istituzione psichiatrica, oltre ad un'attitudine personale nei confronti dell'utente e dell'equipe terapeutica a volte poco compatibile con i piani terapeutici impostati. Tale dimensione, a cui l'interessata era già stata resa attenta, è apparsa scarsamente modificabile a breve/medio termine, in particolare in un assetto sicuramente complesso come quello dell'istituzione psichiatrica ospedaliera di cui alla signorina è mancata la sensibilità nel cogliere gli aspetti chiave" (cfr. rapporto 18 maggio 1992 Dr. __________).
Non riuscendo a trovare un posto di lavoro in Ticino per continuare la formazione, __________ ha deciso di ritornare a __________. Nel 1994 ha svolto un periodo di osservazione e lavoro pratico sull'elaborazione della cartella clinica presso il centro psico-sociale USSL del capoluogo lombardo e lo stesso anno ha seguito un corso sul test di Rorschach presso la clinica psichiatrica del __________. A partire dal 1995, sempre a __________, ha frequentato un seminario teorico-tecnico di psicoterapia supportivo-espressiva, avendo poi modo di trattare un caso con la sovrintendenza del prof. __________ della clinica psichiatrica dell'Università di __________. L'insorgente ha inoltre seguito altri pazienti sotto la supervisione dei due psicoanalisti (__________di __________ e __________ di __________) approvati a suo tempo dalla Commissione consultiva.
Il 29 novembre 1996 __________ ha domandato il rinnovo della sua autorizzazione di psicoterapeuta in formazione per ulteriori cinque anni, in modo da poter portar avanti e concludere la pratica clinica in concomitanza con l'insegnamento del disegno. L'incarto è stato trasmesso alla Commissione consultiva, che il 23 aprile 1997, dopo aver indagato circa gli esiti della pratica clinica che l'istante aveva svolto tra il 1991 ed il 1992 presso la Clinica __________, ha risolto all'unanimità di preavvisare negativamente la richiesta di rinnovo in assenza dei fondati motivi necessari per poterla concedere (vedi verbale della seduta del 23.4.1997 della Commissione), in particolare "visto che nonostante una psicoanalisi durata undici anni e 950 sedute si debba notare, nel lavoro concreto con pazienti psicotici, un'inadeguatezza strutturale della persona, come viene riportata da colleghi con lunga ed approfondita esperienza, la quale, inoltre, non appare più modificabile in tempi utili" (vedi scritto 23.4.1997 del commissario __________ alla Sezione sanitaria).
Donde la decisione 12 settembre 1997 con la quale il direttore del DOS ha formalmente respinto l'istanza di __________ siccome "…non dispone di sufficiente formazione psicoterapeutica teorica tale da permettere un'adeguata attività clinica…" circostanza, questa, che preclude "…all'interessata la possibilità di portare a termine lo stage in una struttura riconosciuta come prescritto dalle vigenti disposizioni in materia, ai fini dell'ottenimento dell'autorizzazione definitiva di psicoterapeuta…", cosicché "…non sussistono i requisiti per il rinnovo dell'autorizzazione ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 Repsi".
3.2. Come in prima istanza di ricorso, anche in questa sede __________ contesta i fondamenti di tale decisione. La sua formazione teorica sarebbe ampiamente sufficiente, prova ne sarebbe la prima autorizzazione accordatale nel 1990 in base ai titoli di studio presentati. L'inconsistenza di questa argomentazione - soggiunge - è stata d'altronde implicitamente riconosciuta anche dal Consiglio di Stato, che per confermare la risoluzione impugnata ha dovuto far capo in modo illegittimo ad altre motivazioni rimproverandole una mancanza di idoneità allo svolgimento dell'attività terapeutica e disturbi della personalità.
3.3. Sennonché, a ben guardare, laddove si è richiamato in maniera esplicita all'art. 3 cpv. 2 Repsi il Direttore del DOS ha negato il rinnovo dell'autorizzazione ritenendo che in casu difettassero i fondati motivi richiesti dalla legge per poterlo concedere. A mente delle autorità sanitarie cantonali, le lacune emerse nel corso dello stage alla CPC non consentirebbero comunque all'interessata di portare a termine la formazione così come prescritta dalle disposizioni vigenti in materia e, di riflesso, di ottenere l'autorizzazione definitiva.
Inquadrata in questi termini, la querelata decisione resa dal Direttore del DOS non presta il fianco a critiche di sorta.
Intanto non si può fare a meno di annotare che al contrario di quanto suppone la ricorrente, l'autorizzazione del 1990 le è stata concessa dopo un sofferto iter decisionale e a dispetto delle perplessità manifestate da alcuni membri della Commissione consultiva circa la sua idoneità personale (vedi lettera 22.2.1990 __________ /Sezione sanitaria) e la validità della formazione teorica svolta a __________ (cfr. scritto 28.6.1989 Dr. __________ /Sezione sanitaria). La vasta documentazione contenuta nel fascicolo costituito all'epoca della prima richiesta di autorizzazione testimonia infatti con ogni evidenza l'estremo disagio della Commissione nell'apprezzare l'anomalo curricolo di studi esibito nel 1989 dalla richiedente.
Questi accadimenti non sono tuttavia di assoluto rilievo. Ben più decisivi si avverano per contro i risultati del lavoro che la ricorrente ha svolto dal 1991 in vista della completazione della formazione, segnatamente gli esiti sfavorevoli dello stage di un anno effettuato a __________ all'inizio del periodo di pratica. Il fallimento di quell'esperienza, riconducibile - secondo i supervisori dell'epoca - a vistose mancanze in ambito teorico e attitudinale (vedi quanto esposto al considerando 3.1.) non solo ha indotto i responsabili dell'__________ a non rinnovarle lo stage e a non rilasciarle il certificato di pratica clinica, ma di fatto le ha precluso la possibilità di completare la formazione nel rispetto delle direttive emanate a riguardo. In effetti, per sua stessa ammissione, da allora __________ non ha più trovato un posto di lavoro in Ticino che le consentisse di svolgere la pratica clinica di due anni (di cui uno almeno in un'istituzione di categoria A riconosciuta dal cantone) richiesta dal Repsi per ottenere l'autorizzazione definitiva all'esercizio della psicoterapia.
A fronte di simili emergenze, la risoluzione adottata dal direttore del DOS resiste con certezza alle critiche ricorsuali. Nella fattispecie non è oggettivamente dato di vedere quali fondati motivi giusta l'art. 3 cpv. 2 Repsi avrebbero giustificato il rinnovo della chiesta autorizzazione, né la ricorrente medesima si è mai curata di indicare con precisione le serie ragioni che avrebbero imposto l'accoglimento della sua domanda. Il generico richiamo alla necessità di dover portare avanti la pratica clinica contemporaneamente all'insegnamento contenuto nella richiesta di rinnovo del 29 novembre 1996 non è sufficiente. Quand'anche lo fosse, alla proroga dell'autorizzazione osterebbero comunque le competenti valutazioni di segno negativo contenute nelle tavole processuali riguardo alla preparazione e alle attitudini della ricorrente, che fanno apparire come del tutto corretta la decisione di impedirle la continuazione di un'attività psicoterapeutica sotto controllo ormai priva di sbocchi concreti.
4. Sulla scorta di quanto precede il gravame deve essere respinto con la conseguente conferma della risoluzione governativa impugnata.
La tassa di giudizio segue la soccombenza della ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 55, 56, 57, 59 LSan; 1 ss. Repsi, 3, 18, 28, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è posta a carico della ricorrente.
3. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario