Incarto n. 52.2000.00171
Lugano 12 dicembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 21 giugno 2000 di
__________ rappr. da __________
contro
la risoluzione 31 maggio 2000 (n. 2262) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 10 novembre 1999 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione dei permessi e dell'immigrazione, in materia di rilascio di un permesso di dimora per i figli __________ e __________ (ricongiungimento famigliare);
viste le risposte:
- 10 luglio 2000 del Dipartimento delle istituzioni,
- 11 luglio 2000 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a) __________, cittadina colombiana, è madre di __________ e __________, nati da relazioni con il __________. Nel luglio 1998 la ricorrente è entrata in Svizzera per sposarsi con il cittadino elvetico __________. Le nozze sono state celebrate il __________ a __________. In seguito al matrimonio, __________ ha ottenuto un permesso di dimora annuale, con ultima scadenza fissata al 18 novembre 2000.
b) A partire dal dicembre 1998, __________ ha dovuto ricorrere all'assistenza pubblica, in quanto malato ed in attesa di una decisione AI. Il 21 dicembre 1998, con effetto dal 1° gennaio 1999, i coniugi __________ hanno locato a __________ un appartamento sussidiato di 3 locali, adibito per due persone, per fr. 936.– mensili. Partita in seguito per la Colombia, __________ è rientrata in Svizzera il 3 febbraio 1999, questa volta accompagnata dai suoi figli di primo letto. Il 16 marzo 1999 __________ ha ottenuto ancora dall'Ufficio del sostegno sociale e dell'inserimento (USSI), questa volta per il periodo 1° aprile - 31 luglio 1999, un sussidio di fr. 2'550.– mensili per tutte le necessità della sua economia domestica. Il 30 marzo 1999, __________ ha iniziato a lavorare come ausiliaria delle pulizie a __________; il 19 aprile seguente, essa ha esteso la sua attività lucrativa esercitando pure l'attività di operaia in una fabbrica a __________. Il 27 aprile 1999, a seguito di una modifica contrattuale, l'abitabilità dell'appartamento della famiglia __________ è stata estesa a quattro persone.
B. a) Il 28 aprile 1999, __________ ha chiesto alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni il rilascio di un permesso di soggiorno in favore di __________ e __________. Essa ha indicato di guadagnare complessivamente all'incirca fr. 2'400.– lordi mensili ed ha prodotto una dichiarazione della cognata __________, la quale si impegnava ad assumersi le spese di mantenimento dei bambini. La domanda è stata preavvisata favorevolmente dal municipio di __________. Il 29 giugno 1999, la ricorrente ha cessato la sua attività di operaia; il 31 ottobre 1999, quella di ausiliaria delle pulizie.
b) Il 10 novembre 1999 la Sezione dei permessi e dell'immigrazione ha respinto la domanda di ricongiungimento famigliare. Ha ritenuto insufficienti le disponibilità finanziarie della ricorrente per mantenere __________ e __________ in Svizzera e di non poter prendere in considerazione le garanzie fornite dalla cognata. Il dipartimento ha rilevato inoltre l'assenza di indizi su un futuro miglioramento della situazione di indigenza della famiglia. La risoluzione è stata resa in applicazione degli art. 4, 9, 12, 16 LDDS; 8 ODDS. L'autorità ha ordinato ai figli di __________ di lasciare il territorio cantonale entro il 31 dicembre 1999.
c) Il 10 dicembre 1999, __________ è stata autorizzata dalla Sezione dei permessi e dell'immigrazione a lavorare fino al 9 marzo 2000 come operaia presso la __________ di __________. Il contratto della ricorrente, della durata di 4 mesi, prevedeva una retribuzione base di fr. 14.60 e un'indennità per ferie di fr. 1.20 all'ora.
C. Con giudizio 31 maggio 2000, il Consiglio di Stato ha confermato la decisione di prima istanza. Il Governo ha ritenuto che il ricorso fosse da respingere in ordine, in quanto __________ non aveva inoltrato la domanda di ricongiungimento famigliare tramite una rappresentanza elvetica all'estero. Le ha quindi rimproverato di aver fatto entrare i suoi figli in Svizzera senza un visto d'entrata e di aver di conseguenza posto le autorità di fronte al fatto compiuto. Secondo l'Esecutivo cantonale, il ricorso sarebbe da respingere anche nel merito a causa delle difficoltà finanziarie della famiglia, a quel momento a carico dell'assistenza pubblica per un importo complessivo di oltre fr. 30'000.– e senza prospettive di miglioramento. Ha considerato inoltre insufficiente la garanzia di mantenimento in favore di __________ e __________ formulata da __________, in quanto quest'ultima non aveva alcun obbligo legale nei confronti della prole. Ha infine respinto la domanda di assistenza giudiziaria.
D. Contro la predetta pronunzia, __________ si aggrava ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio di un permesso di dimora a __________ e __________. Contesta di aver fatto entrare illegalmente in Svizzera i suoi due figli e di aver posto le autorità di fronte al fatto compiuto raggirando l'OEnS, poiché i cittadini colombiani non erano sottoposti all'obbligo del visto fino al 1° marzo 1999. A tale scopo, invoca il caso analogo di una cittadina colombiana deciso favorevolmente dal dipartimento con il rilascio di un permesso di dimora. Sostiene di essere economicamente autosufficiente e di essere in grado di assicurare il mantenimento dei figli. Indica di lavorare ora a tempo indeterminato con un salario che oscilla tra fr. 3'200.– e fr. 3'900.–. Essa non correrebbe dunque il rischio concreto di dover ricorrere in maniera continua e rilevante all'assistenza pubblica. E' soltanto il marito a trovarsi a carico dello Stato. Asserisce di essere stata costretta a rifugiarsi con i figli presso una casa protetta a causa del comportamento aggressivo di __________ e di voler richiedere per questo motivo l'adozione di misure di protezione dell'unione coniugale ex art. 175 CC. Afferma che con una futura rendita AI del marito o una riformazione professionale di quest'ultimo, la famiglia non avrà più problemi di indigenza e la comunione domestica potrà essere ripristinata. Sottolinea che i suoi figli sono ben integrati socialmente e scolasticamente in Ticino. Con istanza pedissequa al gravame, chiede di essere posta al beneficio dell'assistenza giudiziaria.
E. All'accoglimento del ricorso si oppongono sia il Consiglio di Stato sia il dipartimento con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime sono suscettibili di essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste alcun trattato conchiuso tra la Confederazione svizzera e la Colombia dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso di soggiorno a titolo di ricongiungimento famigliare. Anche la convenzione 20 novembre 1989 sui diritti del fanciullo (RS 0.107) non istituisce un diritto in tal senso (DTF 124 II 361, consid. 3b).
1.4. Giusta l'art. 17 cpv. 2 LDDS i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che essi vivano con questi ultimi. In concreto, è incontestato che tali condizioni non sono soddisfatte. __________ non è infatti al beneficio di un permesso di domicilio, ma unicamente di un permesso di dimora annuale a far tempo dal 1998. Ne consegue che l'insorgente non ha alcun diritto di farsi raggiungere dai figli in virtù della norma precitata.
1.5. La ricorrente invoca l'art. 8 CEDU. Affinché tale norma sia applicabile, occorre che il membro della famiglia con il quale lo straniero intende ricongiungersi abbia il diritto di risiedere in Svizzera. In altre parole, egli deve possedere la cittadinanza elvetica oppure un permesso di domicilio (DTF 118 Ib 157 consid. c). Il titolare di un permesso di dimora non può, in linea di principio, prevalersi dell'art. 8 CEDU. Una deroga è consentita quando, in determinate circostanze, lo straniero al beneficio di siffatto permesso ha il diritto di risiedere nel nostro Paese, ossia ha la certezza di vedersi accordato un'autorizzazione di dimora (DTF 111 Ib 163 consid. 1a). Nel caso concreto, __________ può invocare la menzionata disposizione convenzionale a protezione della propria vita famigliare, dal momento che è sposata con un cittadino elvetico. Conformemente all'art. 7 cpv. 2 LDDS, essa ha il diritto certo alla proroga del suo permesso di dimora e, quindi, di soggiornare in Svizzera.
Affinché l'art. 8 CEDU sia applicabile e sia di conseguenza dato il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG come pure, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 lett. a LALPS, occorre in seguito che tra lo straniero che domanda un permesso di dimora e la persona della sua famiglia che beneficia del diritto di risiedere in Svizzera esista una relazione stretta, intatta ed effettivamente vissuta (DTF 122 II 5 consid. 1e). La ricorrente sostiene di avere sempre mantenuto con i figli un legame vivo e intenso. Nelle osservazioni al ricorso, il dipartimento nutre per contro qualche perplessità sull'intensità del loro legame. Sennonché, sollecitata dalla Sezione dei permessi e dell'immigrazione sui motivi che l'avevano spinta a richiedere il ricongiungimento famigliare, __________ aveva dichiarato che: "Prima del mio arrivo in Ticino convivevo regolarmente con i miei figli; li ho curati, cresciuti ed educati con affetto e responsabilità. Su decisione del Giudice, poiché non ero sposata con il loro papà, mi è stata conferita l'autorità parentale, che a tutt'oggi detengo". Essa aveva pure asserito di aver telefonato e scritto regolarmente a __________ e __________ durante la loro separazione durata circa 6 mesi e di aver versato loro del denaro (v. lettera 27 aprile 1999 di __________, ad 2 e 3, con copia di diversi bollettini). Va rilevato che nelle loro rispettive decisioni, né il dipartimento né il Consiglio di Stato avevano messo in discussione tali argomenti ed avevano negato il ricongiungimento famigliare per motivi di ordine finanziario. Osservato poi che i figli dell'insorgente vivono presso quest'ultima dal febbraio 1999, si può quindi considerare che esiste attualmente tra di loro una relazione stretta, intatta ed effettivamente vissuta. __________ può di conseguenza richiamarsi all'art. 8 CEDU al fine di ottenere il rilascio di un permesso di dimora in favore della prole. Sapere poi se questo diritto sussista è un problema di merito, non di ammissibilità (DTF 120 Ib 8 consid. 1; 119 Ib 419 consid. 2c). Ne discende che, nel caso specifico, la via del ricorso di diritto amministrativo è data (DTF 122 II 5 con rinvii).
1.6. Il gravame è inoltre tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm) e la legittimazione dell'insorgente certa (art. 43 PAmm). L'impugnativa può essere decisa sulla scorta degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm). Ai fini del presente giudizio non è infatti necessario richiamare dall'Ufficio AI e dall'USSI gli incarti concernenti __________.
2. In concreto, il Consiglio di Stato ha ritenuto che il gravame fosse da respingere già in ordine, poiché la ricorrente non aveva inoltrato la domanda di ricongiungimento famigliare tramite una rappresentanza elvetica all'estero e non aveva rispettato in questo modo le norme in materia di visto, che esso ha ritenuto applicabili per analogia al concreto caso (art. 4 cpv. 2 lett. a, 11 cpv. 2 OEnS). La tesi non può essere condivisa. Respingere in ordine il gravame per tale motivo viola il principio della proporzionalità: a maggior ragione nella fattispecie, ove il dipartimento era entrato nel merito della domanda. Di tale comportamento va semmai tenuto conto in quest'ultimo ambito (STF 9 maggio 2000 in re V.consid. 4b/aa, pagg. 10 e 11; 26 giugno 1998 in re A.S.R. consid. 3b, pag. 9).
3. 3.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e famigliare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
3.2. Un'ingerenza nella vita famigliare è giustificata ai sensi dell'art. 8 n. 2 CEDU dalla politica restrittiva in materia di soggiorno degli stranieri praticata dalla Svizzera, segnatamente per garantire un rapporto equilibrato tra l'effettivo della popolazione elvetica e quello della popolazione straniera residente. Il Tribunale federale ha già avuto modo di considerare che questi scopi sono conformi alla menzionata convenzione (DTF 120 Ib 4 consid. 3b, 24 segg. consid. 4a con richiami). L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione famigliare tra genitori e figli. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro paese un suo famigliare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per venire a risiedere nel nostro Paese. Tale principio vale, a maggior ragione, laddove gli interessati dimostrano con il loro comportamento che il permesso richiesto non è volto in primo luogo a permettere una vita famigliare comune, bensì al raggiungimento di altri obiettivi (DTF 122 II 392 consid. 4b con rinvii). Appare legittimo pertanto rifiutare un permesso di entrata e di soggiorno sul nostro territorio al figlio di uno straniero, quando la separazione della famiglia risulta dalla libera scelta o volontà del genitore residente in Svizzera, non sussistono interessi famigliari preponderanti che impongono una modifica delle relazioni esistenti rispettivamente una modifica si appalesa imperativa ed infine che la continuazione delle relazioni famigliari non siano ostacolate dall'autorità (ibidem). Va osservato inoltre che se i genitori sono separati o divorziati, il diritto di farsi raggiungere dal figlio presuppone che questi intrattenga con il genitore che vive in Svizzera una relazione famigliare preponderante (DTF 118 Ib 159 segg. consid. 2b/c ). La questione se l'autorità di polizia degli stranieri sia tenuta a rilasciare un permesso di dimora, conformemente alle esigenze poste dall'art. 8 CEDU, va dunque risolta effettuando una ponderazione di tutti gli interessi pubblici e privati in gioco (DTF 120 Ib 25 consid. 4a; 115 Ib 6 consid. 6). E' in tale ambito che dev'essere accuratamente appurato se vi è anche il rischio che i figli della ricorrente, rimanendo in Svizzera, chiedano prestazioni assistenziali (DTF 122 II 1 consid. 2 e rinvii).
4. 4.1. In concreto, __________ ha iniziato a percepire le prestazioni dell'assistenza pubblica nell'inverno 1998-99, pochi mesi dopo aver sposato la ricorrente. Dopo circa un anno, l'ammontare complessivo del debito era salito a fr. 30'000.– (ricorso al Consiglio di Stato ad 9a, pag. 5; risoluzione governativa ad H, pag. 9). A ragione le autorità inferiori hanno tenuto conto, nelle loro rispettive decisioni, del debito contratto dal marito. Le prestazioni versate dall'assistenza sociale permettono infatti alla famiglia __________ di far fronte a tutte le necessità della loro economia domestica. __________, del resto, aveva già dichiarato alla Sezione dei permessi e dell'immigrazione di farsi garante "materialmente" di __________ e __________, che alloggiava nel suo appartamento di __________ (v. scritto 27 aprile 1999). Sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato non hanno per contro valutato attentamente la situazione finanziaria della famiglia __________. Dinnanzi alle rispettive sedi, i coniugi avevano sostenuto che l'intervento finanziario dello Stato era dovuto al protrarsi della procedura di concessione della rendita AI in favore di __________, il quale era totalmente inabile al lavoro a causa di una malattia che aveva reso necessario il suo ricovero in ospedale per un intervento neurochirurgico (v. scritto 27 aprile 1999 del marito della ricorrente al dipartimento; doc. C e D prodotti dinnanzi al Consiglio di Stato). L'insorgente, al fine di dimostrare la propria tesi ricorsuale, aveva pure chiesto al Governo di richiamare gli incarti relativi alle procedura di invalidità e di assistenza del marito (ad 9a, pag. 5). Tuttavia l'Esecutivo cantonale ha negato il ricongiungimento famigliare senza esperire ulteriori indagini. Esso non ha valutato attentamente se la situazione finanziaria della famiglia __________ potesse migliorare con l'ottenimento dell'asserita rendita AI. Tanto più che il dipartimento aveva solamente avanzato perplessità sul rischio che la famiglia della ricorrente non rimanesse anche in futuro a carico dell'assistenza pubblica, fondandosi del resto su semplici indizi. Le autorità inferiori non hanno dato rilevanza nemmeno al fatto che la cognata della ricorrente aveva dichiarato di farsi garante del mantenimento di __________ e __________. Nella risposta al ricorso dinnanzi al Consiglio di Stato, il dipartimento aveva invero auspicato che __________ documentasse l'entità e la credibilità delle garanzie finanziarie della cognata. Il Governo l'aveva quindi invitata a replicare su tali argomenti. Benché l'insorgente fosse rimasta silente, l'Esecutivo cantonale non poteva rinunciare in tutti i casi ad esperire un'istruttoria per i motivi esposti in precedenza. Gli atti di causa si rivelano pertanto insufficienti per pronunciarsi nel merito.
4.2. In simili circostanze si giustifica annullare la decisione impugnata e rinviare gli atti all'autorità inferiore affinché provveda ad accertare ancora una volta se siano adempiuti tutti i requisiti di cui all'art. 8 CEDU. Essa verificherà in particolare se sussistano interessi famigliari preponderanti che impongano una modifica delle relazioni esistenti in precedenza o se un simile cambiamento si riveli imperativo. Il Governo richiederà in questo senso la decisione del giudice colombiano di affidamento dei figli e della loro autorità parentale ad __________ come pure la decisione che affidava in precedenza la custodia della prole alla zia paterna (v. dichiarazione 27 aprile 1999 della ricorrente). Valuterà inoltre l'incidenza nella dichiarazione 12 gennaio 1999 di autorizzazione di uscita dal territorio colombiano di __________ e __________, rilasciata dal padre __________, dalla quale risulta che esiste tra padre e figli un legame intenso e vivo. Il Consiglio di Stato esaminerà in seguito se con la venuta in Svizzera di __________ e __________ esista effettivamente il rischio per la famiglia __________ di cadere a carico dell'assistenza pubblica in maniera continua e rilevante. Esso aggiornerà pertanto l'accertamento circa la sua situazione economica, informandosi presso l'Ufficio AI sulle prospettive della rendita che la ricorrente sostiene verrà concessa al marito e facendo altresì precisare l'entità e la durata della garanzia di mantenimento in favore di __________ e __________ rilasciata dalla cognata dell'insorgente, dopo aver verificato l'effettiva possibilità, per quest'ultima, di adempiere a tale impegno. Il Governo accerterà pure se la ricorrente ha infine trovato un'attività lavorativa stabile e verificherà la sua situazione coniugale nonché l'idoneità dell'alloggio. L'Esecutivo cantonale terrà anche conto dell'espediente messo in atto da __________ per facilitare la venuta in Svizzera della prole senza richiedere il necessario visto (cfr. STA 9 maggio 2000 in re V. consid. 4b, pag. 10-11).
5. Il ricorso va pertanto accolto e la decisione del Consiglio di Stato annullata. Visto l'esito del ricorso, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia e delle spese. Dato che l'insorgente versa in precarie condizioni economiche, la domanda di assistenza giudiziaria va accolta.
Per questi motivi,
visti gli art. 8 CEDU; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 30, 31, 43, 46, 60, 61, 64 e 65 PAmm,
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 31 maggio 2000 (n. 2262) del Consiglio di Stato è annullata;
1.2. gli atti sono ritornati al Consiglio di Stato affinché proceda ad ulteriori accertamenti come illustrato nei considerandi.
2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
3. La domanda di assistenza giudiziaria è accolta.
§. Di conseguenza il patrocinatore della ricorrente è invitato a trasmettere al Tribunale cantonale amministrativo la propria nota professionale relativa alla procedura avanti a questa sede.
4. Contro la presente decisione, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
5. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario