Incarto n. 52.2000.00164
Lugano 31 ottobre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 16 giugno 2000 di
__________ patr. da: avv. __________
contro
la decisione 6 giugno 2000 del Consiglio di Stato (no. 2351) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la multa 10 novembre 1999 inflittagli dal municipio di __________ per abusi edilizi;
viste le risposte:
- 27 giugno 2000 del Consiglio di Stato;
- 04 luglio 2000 del municipio di __________;
preso atto della replica 18 luglio 2000 e delle dupliche:
- 24 agosto 2000 del municipio di __________;
- 30 agosto 2000 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. a. Sui monti sopra __________, nel 1997 erano in corso i lavori di costruzione della prima tappa della strada che collega la frazione di __________ al monte __________ in territorio di __________. L'opera, prevista dal PR, ma di natura privata, è promossa dall'Associazione __________, presieduta da __________ qui ricorrente.
Il 4 giugno 1997 __________ ha segnalato al municipio di __________ che la strada era stata abusivamente prolungata oltre il limite della prima tappa, sul territorio di quel comune. Esperito un sopralluogo alla presenza del ricorrente, l'autorità comunale ha ingiunto all'__________ di sospendere i lavori, di attenersi alla licenza ricevuta e di presentare una domanda di costruzione in sanatoria per il tratto di strada, lungo alcune centinaia di metri, escavato abusivamente. Il 13 giugno l'__________ ha comunicato al municipio di non aver intrapreso alcun lavoro.
Il 20 giugno l'autorità comunale ha quindi inviato un'analoga ingiunzione ai proprietari dei fondi attraversati dall'opera abusiva. Tutti si sono dichiarati estranei all'intervento.
Il 27 giugno 1999 il municipio ha allora chiesto alla __________, appaltatrice dei lavori di costruzione della prima tappa, di indicargli se ed eventualmente chi avesse costruito il tratto di strada abusivo. Anche la __________ ha declinato qualsiasi responsabilità per l'abuso commesso, rilevando che la larghezza del tratto di strada (2 m) era di gran lunga inferiore alla larghezza (3 m) delle scavatrici presenti sul cantiere. La ditta in questione ha aggiunto di essere venuta a sapere dai suoi operai che l'opera abusiva era stata realizzata con una scavatrice del tipo pel-job.
Il 21 luglio 1997 il municipio ha sentito il direttore della __________, il quale ha riferito che in occasione del ponte del 29-30 maggio 1997 un suo dipendente (__________) aveva lasciato a __________ le chiavi della scavatrice per eseguire lavori di sondaggio. Il direttore della __________ ha inoltre aggiunto che il 2 giugno, alla ripresa dei lavori, il dipendente avrebbe constatato che la scavatrice sarebbe stata usata assieme ad una macchina pel-job per scavare il tratto di strada in contestazione. Dell'audizione del direttore della __________ non è stato tenuto alcun verbale. Le informazioni raccolte dal municipio sono semplicemente registrate a protocollo come risoluzione municipale.
b. Fondandosi sulle informazioni raccolte sino a quel momento il 31 luglio 1997 il municipio ha notificato a __________ un rapporto di contravvenzione, invitandolo a giustificarsi. Il prevenuto in contravvenzione ha respinto qualsiasi addebito. Ha ammesso di aver ricevuto le chiavi della scavatrice della __________, ma ha negato d'aver eseguito i lavori, rilevando che la macchina messagli a disposizione dall'impresa era più larga della strada realizzata abusivamente e che i suoi mezzi, un bagger gommato largo m 2.50 ed una scavatrice con cingoli in ferro, larga m 1.70, non entravano in considerazione, il primo perché pure più largo, la seconda perché ferma da mesi su un cantiere in paese e non dotata di cingoli gommati come la macchina pel-job che sarebbe stata utilizzata.
Il 26 agosto 1997 il municipio ha precisato al ricorrente di non procedere nei suoi confronti per aver eseguito personalmente i lavori abusivi, ma per aver "concorso all'infrazione per negligenza". Contemporaneamente, il municipio ha sospeso la procedura contravvenzionale, poiché __________, cugino del ricorrente e proprietario di uno dei terreni attraversati dalla pista, aveva denunciato l'abuso al PP. Il procedimento penale è sfociato in un decreto di non luogo a procedere in seguito a ritiro della denuncia.
c. Il 6 settembre 1999, nel corso di una seduta del municipio, il segretario comunale ha riferito di essere venuto da tempo a sapere che l'__________ aveva interpellato il dr. __________ affinché intercedesse presso la Fondazione __________ per indurla a ritirare l'opposizione alla domanda di costruzione per la seconda tappa della strada, che era stata pubblicata nel frattempo. In occasione di un incontro con i membri del comitato dell'__________, il dr. __________ avrebbe chiesto ai presenti di indicargli se il comitato fosse responsabile dell'abuso o fosse a conoscenza dell'autore. I membri del comitato avrebbero risposto che i lavori erano stati eseguiti dal ricorrente __________, presente alla riunione. Il dr. __________ avrebbe allora subordinato il suo intervento presso la __________ alla condizione che il ricorrente fosse escluso dal comitato dell'associazione. Alla richiesta del dr. __________ non è stato dato seguito.
Le notizie riferite dal segretario comunale ai municipali sono state verbalizzate nel protocollo delle risoluzioni municipali. Il 10 settembre 1999 sono state sottoposte per iscritto al dr. __________, che ne ha confermato il contenuto.
Il 19 ottobre 1999 il municipio ha riattivato la procedura contravvenzionale, sottoponendo a __________ le nuove risultanze. Questi ha ribadito la propria estraneità.
B. Fondandosi sulle risultanze degli accertamenti esperiti, in particolare sulle informazioni fornite dal dr. __________, il 10 novembre 1999 il municipio ha inflitto a __________ una multa di fr. 10'000.-- per violazione formale della LE.
Contro questa decisione __________ è insorto davanti al Consiglio di Stato contestando qualsiasi responsabilità. Al ricorso l'insorgente ha allegato due dichiarazioni. Una rilasciata da __________, che affermava di essere stato indotto dal segretario comunale a sporgere denuncia penale ed una rilasciata da __________, segretaria dell'__________, che negava che in occasione dell'incontro con il dr. __________ fosse stato fatto il nome del ricorrente quale autore dell'abuso.
C. Con giudizio 6 giugno 2000 il Consiglio di Stato ha respinto il ricorso, ritenendo sufficientemente provata la responsabilità del ricorrente. Illustrati i fatti, il Governo ha fondato il proprio giudizio di colpevolezza sul fatto che la __________ aveva lasciato la propria scavatrice a disposizione del ricorrente, sulle informazione raccolte dal dr. __________, su indicazioni in tal senso, espresse pubblicamente da __________ in occasione di un sopralluogo e su un invito ad ammettere le proprie responsabilità, che il direttore della __________ avrebbe rivolto per telefono allo stesso ricorrente, quando è stata interpellata dal municipio. Le dichiarazioni prodotte dal ricorrente sono state considerate inaffidabili.
D. Contro la predetta risoluzione governativa il soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendogli di annullarla assieme alla multa.
Rievocati gli antefatti, l'insorgente contesta le deduzioni tratte dal Consiglio di Stato dai riscontri prodotti dal municipio, ai quali non potrebbe essere riconosciuta dignità di prova.
E. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Consiglio di Stato senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione è pervenuto il municipio, contestando in dettaglio le tesi del ricorrente.
In sede di replica e di duplica le parti si sono confermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dagli art. 46 e 21 LE, applicabili al caso in considerazione della natura privata dell'opera abusiva in discussione. La legittimazione attiva del ricorrente è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). Non spetta a questo Tribunale sopperire ad eventuali lacune dell'istruttoria poste in essere dalle precedenti istanze. Tanto meno si giustifica porvi rimedio ove si consideri la natura essenzialmente penale della vertenza. Spetta anzitutto all'autorità titolare dell'azione penale istruire il caso, assumendo le prove necessarie. È quindi anzitutto compito del municipio raccogliere i documenti, esperire i sopralluoghi e sentire i testimoni necessari.
2. Le contravvenzioni alla legge edilizia, ai piani regolatori ed ai regolamenti edilizi sono punite dal municipio con la multa sino a fr. 10'000.-- a seconda della natura e della gravità dell'infrazione (art. 46 cpv. 1 LE).
Se l'autore è recidivo, ha agito intenzionalmente o per fine di lucro, il municipio non né vincolato da questi massimi (art. 46 cpv. 2 LE). Sono punibili tutte le persone che hanno concorso all'infrazione, anche solo per negligenza (art. 46 cpv. 4 LE). La procedura è retta dagli art. 147 e 148 LOC (art. 46 cpv. 5 LE).
Essa si instaura pertanto mediante notifica di un rapporto di contravvenzione al presunto autore dell'infrazione. Il rapporto di contravvenzione è un atto di procedura essenziale volto a permettere al prevenuto in contravvenzione di difendersi adeguatamente, partecipando all'accertamento dei fatti in contraddittorio e prendendo posizione sugli addebiti mossigli. Esso deve quindi indicare con sufficiente precisione gli estremi fattuali e giuridici dell'infrazione per la quale il municipio procede.
3. Nel caso concreto, il ricorrente eccepisce anzitutto la conformità del rapporto di contravvenzione notificatogli.
La censura va disattesa.
Il rapporto di contravvenzione intimato al ricorrente indicava, infatti, con sufficiente precisione gli estremi dell'infrazione addebitatagli. Il prevenuto, che aveva partecipato al primo sopralluogo indetto dal municipio, non poteva avere dubbi sugli estremi fattuali e giuridici dell'infrazione che il municipio gli addebitava. L'avviso di riattivazione del procedimento contravvenzionale, sospeso in considerazione di quello penale, indicava inoltre chiaramente che il municipio intendeva perseguire il ricorrente quale autore materiale dell'abuso e non più soltanto per "concorso per negligenza" nell'infrazione, come il municipio aveva specificato con scritto del 26 agosto 1997. Il ricorrente non poteva ignorare che l'autorità comunale gli rimproverava di avere realizzato senza permesso una pista sterrata, lunga alcune centinaia di metri e di larghezza non superiore a 2 m, che partendo dalla strada in costruzione giungeva a poca distanza dal monte __________. Addebito, questo, che è stato successivamente posto a fondamento della multa qui impugnata.
4. Accertato che il ricorrente non è stato pregiudicato nell'esercizio dei suoi diritti di difesa dall'avviso di contravvenzione notificatogli, integrato dall'avviso di riattivazione del procedimento contravvenzionale temporaneamente sospeso, resta da esaminare, sulla base degli atti, se possa essere effettivamente considerato autore materiale dell'abuso in discussione.
Orbene, gli atti a disposizione non consentono di trarre le conclusioni alle quali sono giunte le precedenti istanze. Tanto il municipio, quanto il Consiglio di Stato hanno fondato in larga misura il proprio convincimento su uno scritto del dr. __________, che conferma il resoconto fatto dal segretario comunale al municipio in merito ad un incontro, svoltosi tra lo stesso dr. __________ ed i membri del comitato dell'__________, nel corso del quale quest'ultimi avrebbero indicato il ricorrente, presente all'incontro, quale autore materiale dell'abuso. Episodio, questo, di cui lo stesso dr. Nussbaumer, tempo addietro, avrebbe dato notizia al segretario comunale.
Orbene, quella che le precedenti istanze hanno considerato come una prova inconfutabile della colpevolezza del ricorrente è in realtà poco più di un indizio. Per conferirgli valore di prova, l'autorità non poteva esimersi dall'esperire ulteriori accertamenti, volti a chiarire le circostanze esatte in cui si è svolto l'incontro fra i membri del comitato dell'__________ ed il dr. __________, individuando, in particolare, chi di loro ha indicato il ricorrente come autore materiale dell'infrazione e la reazione di quest'ultimo di fronte ad una simile accusa. Contrariamente a quanto assume il Consiglio di Stato non ci si può accontentare di uno scritto in cui il dr. __________ conferma il resoconto fatto dal segretario comunale al municipio in merito all'episodio di cui si è detto in narrativa. Affinché tale episodio possa suffragare l'accusa rivolta al ricorrente, non si può fare a meno di sentire come testimoni, in contraddittorio, tanto il dr. __________, quanto i suoi interlocutori. Inevitabile è pure l'audizione dell'operaio della __________ che ha messo la scavatrice a disposizione del ricorrente e del direttore dell'impresa di costruzione che ha conferito con il ricorrente per sollecitarlo ad assumersi le proprie responsabilità. Non ci si può accontentare delle informazioni raccolte in modo informale dal municipio, che sono state consegnate a verbale nel protocollo delle risoluzioni municipali. Se sia necessario sentire anche il cugino del ricorrente, psichicamente labile, è questione che va risolta soltanto dopo aver sentito i primi testimoni. Ai fini dell'istruttoria converrà pure ricostruire le risultanze del primo sopralluogo esperito dal municipio alla presenza del ricorrente, nel corso del quale sarebbero state rilevate le tracce (vernice, impronte di ruote o di cingoli) del mezzo meccanico impiegato per effettuare lo scavo; risultanze che l'autorità comunale ha omesso di documentare a futura memoria.
5. In esito alle considerazioni che precedono, il ricorso va parzialmente accolto, annullando la decisione governativa impugnata e rinviando gli atti all'istanza inferiore, affinché completata l'istruttoria renda un nuovo giudizio.
Dato l'esito si prescinde dall'applicazione di una tassa di giustizia. Le ripetibili, ridotte in considerazione dell'accoglimento parziale dell'impugnativa, sono poste a carico del comune di __________.
Per questi motivi,
visti gli art. 21, 46 LE; 148 LOC; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza:
1.1. la decisione 6 giugno 2000 del Consiglio di Stato è annullata.
1.2. gli atti sono rinviati al Consiglio di Stato affinché renda una nuova decisione, previa completazione dell'istruttoria.
2. Non si preleva tassa di giustizia.
3. Il comune di __________ rifonderà al ricorrente fr. 500.-- a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
__________
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario