Incarto n. 52.1999.00321
Lugano 5 settembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 1. dicembre 1999 di
__________, rappr. da: avv. __________,
Contro
la decisione 10 novembre 1999 del Consiglio di Stato (n. 4665) che respinge l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 22 luglio 1999 con cui il municipio di __________ le ha negato la licenza edilizia per alcuni interventi riferiti ad una casa d'abitazione situata fuori della zona edificabile (part. n. __________ RF);
viste le risposte:
- 10 dicembre 1999 del Comune di __________;
- 10 dicembre 1999 del Dipartimento del territorio (UDC), Bellinzona;
- 12 dicembre 1999 dell'arch. __________;
- 14 dicembre 1999 del Consiglio di Stato, Bellinzona;
- 21 gennaio 2000 dell'avv. dott. __________;
preso atto della replica 15 febbraio 2000 della ricorrente e delle dupliche:
- 22 febbraio 2000 del Comune di __________;
- 23 febbraio 2000 del Consiglio di Stato;
- 4 aprile 2000 dell'avv. dott. __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. La ricorrente __________ è usufruttuaria di una casa d'abitazione, situata a __________ in località __________, fuori della zona edificabile (part. no. __________ RF), di cui sono proprietari i figli __________, __________ e __________, in ragione di un terzo ciascuno.
Il 14 aprile 1999 la ricorrente ha chiesto al municipio il permesso in sanatoria per alcuni lavori di sistemazione, che erano stati eseguiti dal figlio __________ al piano terreno dell'edificio ed all'esterno al fine di ricavarvi un appartamento, ove venire ad abitare per assistere la madre ultranovantenne. I lavori interni consistevano nello spostamento di alcune pareti e nella formazione di alcune aperture. Le opere esterne consistevano invece nella costruzione di una pergola, nella posa di una cinta e nel montaggio di una piscina prefabbricata, seminterrata, in sostituzione di quella esistente, che non era mai stata portata a compimento.
Alla domanda si sono opposti il Dipartimento del territorio ed il figlio __________, proprietario della casa che sorge sul fondo contermine, che hanno contestato gli interventi dal profilo dell'art. 24 LPT.
Il 22 luglio 1999 il municipio ha negato il permesso, facendo propria l'opposizione dell'autorità cantonale.
B. Con giudizio 10 novembre 1999 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo l'impugnativa contro di esso inoltrata da __________.
Evase le questioni d'ordine, il Governo ha in sostanza ritenuto che la trasformazione di una casa d'abitazione monofamiliare in una casa bifamiliare, pur rientrando nei limiti dell'art. 24 cpv. 2 LPT, non rispondesse alle esigenze poste dall'art. 75 LALPT, poiché non sarebbe indispensabile alla continuazione dell'utilizzazione attuale dell'immobile.
C. Contro il predetto giudizio governativo la soccombente si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rilascio del permesso rifiutato.
Rivendicato il diritto di chiedere il permesso di costruzione indipendentemente dal consenso dei proprietari dell'immobile, l'insorgente nega che i modesti lavori previsti al pianterreno dello stabile, già adibito ad uso abitativo, costituiscano una trasformazione inammissibile dal profilo dell'art. 75 LALPT. Nei previsti lavori interni non sarebbe ravvisabile alcun cambiamento di destinazione.
Considerata la prassi instauratasi a livello cantonale, la piscina andrebbe invece autorizzata per considerazioni riferite alla parità di trattamento.
D. All'accoglimento del ricorso si oppongono il Consiglio di Stato ed il Dipartimento del territorio senza formulare osservazioni. Ad identica conclusione perviene l'opponente __________, contestando in dettaglio la tesi della ricorrente.
Il municipio di __________ Inferiore rinuncia invece a prendere posizione.
In sede di replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente confermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva della ricorrente, personalmente e direttamente toccata dal giudizio censurato, è certa. Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dell'oggetto della contestazione è chiaramente deducibile dalle tavole processuali. Un sopralluogo non appare quindi atto a procurare a questo tribunale la conoscenza di ulteriori fatti rilevanti per il giudizio.
2. 2.1. Giusta gli art. 4 cpv. 1 LE e 8 cpv. 2 RLE, la domanda di costruzione deve essere firmata dall'istante, dal proprietario del fondo e dal progettista. Come giustamente ricorda il Consiglio di Stato, lo scopo principale di queste disposizioni è quello di evitare che l'autorità perda tempo ad esaminare domande di costruzione insuscettibili di tradursi in realizzazioni concrete perché l'istante non ha diritto di disporre liberamente del fondo (RDAT 1990 no. 50; Scolari, Commentario, II. ed., ad art. 4 no. 737).
Il municipio deve sommariamente esaminare se l'istante è legittimato a chiedere il permesso di costruzione, ossia se è abilitato a disporre del fondo a fini edilizi. Se ritiene che il richiedente abbia questa facoltà, avvia la procedura di rilascio del permesso, pubblicando la domanda e dandone avviso ai proprietari confinanti (art. 6 LE). Se invece ritiene che l'istante non possa disporre del fondo a tale scopo, respinge la domanda in limine. Spetterà semmai al richiedente dimostrare il contrario davanti alle istanze di ricorso.
Eventuali opponenti possono contestare la legittimazione dell'istante a chiedere il permesso di costruzione. La procedura di rilascio del permesso, ormai avviata, segue tuttavia il suo corso e l'autorità non è tenuta a rinvenire sulla decisione di dar seguito alla domanda di costruzione, adottata in sede di esame preliminare della domanda. Né la licenza che ne scaturisce deve essere annullata qualora dovesse risultare che l'istante non ha diritto di disporre del fondo. La licenza si limita in effetti ad accertare la conformità dell'intervento oggetto della domanda di costruzione con il diritto edilizio materialmente applicabile. Non statuisce con effetti vincolanti anche sul diritto di disporre del beneficiario.
2.2. Nell'evenienza concreta, la ricorrente, usufruttuaria della costruzione in cui abita, ha di principio diritto di disporre del fondo per tutti quegli interventi che appaiono necessari per assicurarne il possesso, l'uso ed il godimento (art. 755, 769 cpv. 2 CC). Una piccola parte dei lavori in contestazione potrebbe rientrare nel novero degli interventi che l'usufruttuario può eseguire autonomamente. La maggior parte sembra tuttavia travalicare questo limite. Ai fini del presente giudizio la questione può comunque restare indecisa, poiché l'autorità comunale, dando seguito alla domanda di costruzione, ha rinunciato a prevalersi della facoltà di respingerla in limine per difetto del diritto di disporre dell'istante. Determinazione, questa, che per i motivi dinanzi illustrati, sfugge alla critica dell'opponente. Il ricorso va quindi esaminato nel merito.
A maggior ragione si giustifica questa conclusione ove si consideri che la domanda di costruzione era volta al conseguimento di un permesso in sanatoria, ossia ad un accertamento a posteriori della conformità delle opere eseguite abusivamente con il diritto edilizio materialmente applicabile.
3. 3.1. Giusta l'art. 24 cpv. 1 LPT, fuori delle zone edificabili possono essere eccezionalmente essere rilasciate autorizzazioni per la costruzione o il cambiamento di destinazione di edifici ed impianti non conformi alla funzione assegnata dal PR alla zona d'utilizzazione a condizione che la loro destinazione esiga tale ubicazione (lett. a; ubicazione vincolata) e che non vi si oppongano interessi preponderanti (lett. b).
Il diritto cantonale può inoltre permettere la rinnovazione, la trasformazione parziale e la ricostruzione di edifici ed impianti, esistenti fuori dalle zone edificabili e non conformi alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione, in quanto compatibili con le importanti esigenze della pianificazione territoriale (art. 24 cpv. 2 LPT). Fondandosi su questa disposizione, l'art. 75 LALPT permette di autorizzare eccezionalmente trasformazioni parziali, da attuare una volta tanto, di queste costruzioni, se l'intervento risulta indispensabile per la continuazione dell'utilizzazione attuale e compatibile con le importanti esigenze della pianificazione territoriale. Per trasformazione parziale occorre intendere un intervento che modifica le caratteristiche qualitative e quantitative di una costruzione in misura limitata, insuscettibile di sovvertirne l'identità sostanziale (DTF 113 Ib 114; Scolari, op. cit., ad art. 71/72 LALPT, n. 543). Il requisito dell'indispensabilità di cui all'art. 75 LALPT va applicato secondo criteri oggettivi. Determinanti non sono le esigenze personali del richiedente, ma quelle che chiunque potrebbe ragionevolmente porre al fine di continuare ad utilizzare la costruzione. Per evitare che la norma risulti del tutto inapplicabile il metro di giudizio non deve tuttavia essere eccessivamente rigoroso.
3.2. Nell'evenienza concreta, l'anziana ricorrente (91 anni) intende apportare alla casa in cui vive alcune modifiche interne (installazione di una cucina, spostamento di pareti) ed altre esterne (piscina, pergola, nuove finestre) onde permettere al figlio di stabilirsi nell'appartamento che verrebbe sistemato a pianterreno, allo scopo di prestarle assistenza. Trattandosi di una costruzione esistente fuori della zona edificabile, che non si conforma alla funzione assegnata alla zona di situazione e non risponde nemmeno al requisito dell'ubicazione vincolata (art. 24 cpv. 1 lett. a LPT), l'ammissibilità degli interventi in contestazione va esaminata dal profilo degli art. 24 cpv. 2 LPT e 75 LALPT.
3.2.1. Contrariamente a quanto assumono le precedenti istanze il semplice insediamento del figlio della ricorrente nei locali a pianterreno della sua abitazione non integra gli estremi di un cambiamento di destinazione rilevante dal profilo della polizia delle costruzioni. E' ben vero che la costruzione è stata a suo tempo concepita ad autorizzata come casa d'abitazione monofamigliare, ma questa specificazione non costituiva un limite della destinazione autorizzata. Quest'ultima era determinata esclusivamente dall'uso della costruzione a scopo residenziale, indipendentemente dal numero degli abitanti e dall'assetto interno dell'edificio. All'infuori di alcuni casi particolari, che non occorre qui evocare, determinanti dal profilo pianificatorio e della polizia delle costruzioni sono soltanto l'uso autorizzato e la misura della superficie abitabile (SUL). Parametri, questi, che non vengono minimamente modificati dall'insediamento del figlio della ricorrente nella costruzione, i cui locali a pianterreno sono già attualmente destinati all'abitazione. A maggior ragione s'impone questa conclusione ove si consideri che i controversi lavori non comportano nemmeno una suddivisione dell'edificio in due distinti appartamenti. Contrariamente a quanto assume il resistente, l'insediamento del figlio della ricorrente nei locali a pianterreno dell'abitazione non ingenera effetti nuovi e diversi da quelli attuali sull'utilizzazione del suolo, sulle opere d'urbanizzazione o sull'ambiente circostante. Da questo profilo, l'aumento del numero delle persone che risiedono in una casa d'abitazione situata fuori della zona edificabile è sostanzialmente irrilevante.
Nella misura ritengono che l'insediamento del figlio della ricorrente nello stabile determini una modifica rilevante delle condizioni di utilizzazione, la decisione di diniego della licenza e quella del Consiglio di Stato che la conferma vanno quindi annullate siccome lesive del diritto.
3.2.2. Parimenti da annullare sono le decisioni delle precedenti istanze in quanto riferite agli insignificanti adattamenti interni previsti dalla domanda di costruzione (cfr. punti 4.2, 4.3, 4.4 della relazione tecnica = RT).
La formazione di una parete in vetro (cm 80 x 265), destinata a dar luce al corridoio interno (4.2 RT), l'ingrandimento di un locale definito come "disponibile" (+ cm 35) allo scopo di istallarvi una cucina (4.3 RT) e la demolizione di una parete interna fra due camere per sistemarvi un armadio (4.4 RT) costituiscono in effetti interventi esenti da permesso di costruzione (art. 3 cpv. 1 lett. b e d RLE).
3.2.3. Il diniego della licenza non regge nemmeno nella misura in cui ha per oggetto l'apertura di una finestra supplementare (cm 90 x 90) nella facciata SE (4.5 RT). Si tratta invero di una modifica che incide in misura minima sull'aspetto esterno della costruzione e che può essere considerata ragionevolmente necessaria per conferire al locale studio ricavato dal "carnotzet" adeguate condizioni di abitabilità, assicurandogli una conveniente illuminazione naturale. Apparendo perfettamente compatibile con le importanti esigenze della pianificazione territoriale, nulla si oppone al rilascio del permesso.
3.2.4. Il rifiuto della licenza va invece confermato per quel che riguarda la formazione di una pergola in legno (4.6 RT), l'apertura di una porta-finestra (cm 110 x 220) nella facciata NW (4.1 RT), la costruzione di una piscina prefabbricata (cm 280 x 700 x 130/55) nell'angolo SW del giardino (4.7 RT) e la posa di una cinta (4.8 RT).
La posa di una pergola in legno sul lato W della casa e l'apertura di una porta-finestra per accedere a questa struttura direttamente dal soggiorno non rispondono manifestamente al requisito dell'indispensabilità sancito dall'art. 75 LALPT quale condizione per autorizzare in via d'eccezione trasformazioni parziali di edifici esistenti fuori della zona edificabile, in contrasto con la funzione assegnata alla zona di situazione.
Per lo stesso motivo, nemmeno la cinta di rete metallica può essere autorizzata. Resta ovviamente riservata alla ricorrente la facoltà di posare una siepe viva.
Quanto alla piscina, è sufficiente rilevare che l'impianto non può essere configurato né come una costruzione ad ubicazione vincolata (art. 24 cpv. 1 lett. a LPT), né come una trasformazione parziale (art. 24 cpv. 2 LPT), indispensabile per la continuazione dell'utilizzazione attuale della casa della ricorrente (art. 75 LALPT).
Le numerose domande pubblicate sul FU per la costruzione di piscine fuori della zona edificabile non soccorrono la ricorrente. Esse non dimostrano ancora che il Dipartimento del territorio preavvisi favorevolmente questi interventi. E quand'anche lo dimostrassero, la prassi instaurata - chiaramente illegale - non potrebbe essere invocata per motivi di parità di trattamento. Il principio di legalità prevarrebbe in ogni caso su quello di eguaglianza (Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed., N. 71 B I seg.).
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono il ricorso va parzialmente accolto, annullando la decisione municipale denegante il permesso per gli interventi di cui alla domanda di costruzione 25 marzo 1999 ed il giudizio governativo nella misura in cui la conferma.
Ritenuto che l'insediamento del figlio al pianterreno della casa d'abitazione della ricorrente non ne cambia la destinazione (consid. 3.2.1.) e che gli interventi interni sfuggono all'obbligo del permesso (consid. 3.2.2.), gli atti vanno rinviati al municipio affinché autorizzi l'apertura della finestrella prevista sulla facciata SE (consid. 3.2.3.).
La tassa di giustizia è posta a carico delle parti in ragione di metà ciascuna. Le ripetibili si ritengono invece compensate.
Per questi motivi,
visti gli art. 22, 24 LPT; 75 LALPT; 4, 21 LE; 3, 8, RLE; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è parzialmente accolto.
§. Di conseguenza, sono annullate:
1.1. la decisione 10 novembre 1999 del Consiglio di Stato (n. 4665) nella misura in cui respinge il ricorso inoltrato contro la decisione 22 marzo 1999 del municipio di Morbio Inferiore,
1.2. la decisione 22 marzo 1999 del municipio di Morbio Inferiore.
2. Gli atti sono rinviati al municipio di __________, affinché rilasci alla ricorrente la licenza per aprire una finestra di cm 90 x 90 nella facciata SE della casa in cui abita.
3. La tassa di giustizia di fr. 800.- è suddivisa in parti uguali fra la ricorrente ed il resistente.
4. Contro la presente decisione, nella misura in cui è fondata sul diritto pubblico federale, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale di Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
5. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario