Incarto n. 52.1999.00313
Lugano 22 dicembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 17 novembre 1999 del
__________, patr. da: avv. __________,
Contro
la decisione 27 ottobre 2000 del Consiglio di Stato (n. 4472) che annulla la decisione 26 luglio 1999 con cui il municipio di __________ ha negato alla __________ il permesso di aprire un locale notturno in uno stabile commerciale situato nella zona industriale (part. n. __________ RF);
viste le risposte:
- 1. dicembre 1999 del Consiglio di Stato;
- 6 dicembre 1999 della __________;
- 6 dicembre 1999 di __________, __________ e __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il 14 aprile 1999 la __________ ha chiesto al municipio di __________ il permesso di trasformare in locale notturno l'ala N di un capannone, adibito a "spaccio di rappresentanze industriali", che sorge nella zona industriale (I) di Mendrisio, in prossimità del centro commerciale denominato __________. La richiedente ha precisato che il locale avrebbe avuto una capienza di 100-120 posti e che l'attrazione sarebbe stata costituita da un gruppo di sei danzatrici in topless. Agli avventori sarebbero stati messi a disposizione i 110 posteggi che di giorno servono ai clienti del vicino centro commerciale.
La domanda non ha suscitato opposizioni ed è stata preavvisata favorevolmente dal Dipartimento del territorio.
B. Con decisione 26 luglio 1999 il municipio ha negato il permesso, ritenendo che il locale notturno si ponesse in contrasto con la funzione industriale assegnata alla zona dal vigente PR 77 e con quella prevista dal PR 97 in via di adozione. L'autorità comunale ha inoltre rilevato che l'intensificazione dell'uso dei posteggi avrebbe ingenerato ripercussioni negative per tutta la zona. Ha infine paventato la nascita di attività connesse alla prostituzione.
C. Con decisione 27 ottobre 1999 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dalla __________.
Pur riconoscendo che la destinazione del locale non era conforme alla funzione industriale assegnata alla zona, il Governo ha nondimeno ritenuto che le immissioni ingenerate imponessero di ubicarlo in una zona come quella in esame, nella quale sono ammesse attività moleste. Zona, nella quale il municipio ha peraltro autorizzato l'insediamento di numerosi stabilimenti commerciali. Questa conclusione sarebbe avvalorata dalla previsione del PR 97 di attribuire alla zona anche una funzione commerciale.
I posteggi sarebbero sufficienti e le preoccupazioni del municipio per le ripercussioni derivanti dalla nascita di attività collaterali non giustificherebbero il diniego del permesso.
D. Contro il predetto giudizio governativo il comune di Mendrisio si aggrava davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo il ripristino della decisione annullata.
Riassunti i fatti salienti, l'insorgente ribadisce e sviluppa in questa sede le tesi addotte senza successo in prima istanza. Il locale notturno, rileva, si porrebbe in contrasto insanabile con la funzione industriale assegnata alla zona di utilizzazione. Le immissioni moleste che ne deriveranno non lo renderebbero conforme alla funzione della zona. Né giustificherebbe questa conclusione il fatto che il municipio abbia autorizzato la realizzazione di un centro commerciale. Il contrasto, conclude l'insorgente, non verrebbe peraltro rimosso nemmeno dall'attribuzione alla zona di una funzione commerciale prospettata dal PR pendente per approvazione davanti al Consiglio di Stato.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, senza formulare osservazioni.
Ad identica conclusione pervengono la __________ ed i proprietari dell'immobile, che sollecitano la conferma del giudizio impugnato, richiamandosi al principio della parità di trattamento ed alla prassi instaurata dal municipio in tema di rilascio di permessi di costruzione per l'insediamento di attività commerciali nella zona industriale.
F. Il 2 novembre 2000 il Consiglio di Stato ha approvato il nuovo PR, che per quanto qui interessa permette, a determinate condizioni, di insediare nella zona industriale anche attività commerciali.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo è data dall'art. 21 LE. La legittimazione attiva del comune ricorrente è certa. L'impugnativa, tempestiva, è dunque ricevibile in ordine.
Il giudizio può essere reso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 PAmm). La situazione dei luoghi e dell'oggetto della contestazione è ampiamente nota a questo tribunale.
2. 2.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, la licenza edilizia è rilasciata solo se gli edifici e gli impianti sono conformi alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. La norma in questione, ripresa dall'art. 67 LALPT, sancisce il principio della conformità di zona; principio, che permette di autorizzare unicamente interventi edilizi la cui destinazione si integra convenientemente nelle finalità perseguite dalla funzione attribuita dal PR alla zona in cui sorgono (RDAT 1994 II n. 56; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 22 n. 29; Scolari, Commentario, II ed., ad art. 67 LALPT, n. 472).
2.2. A norma dell'art. 30 NAPR 77, ancora vigente al momento della decisione del Consiglio di Stato, la zona I (industriale) era destinata ad accogliere costruzioni industriali ed artigianali. Abitazioni erano permesse unicamente se servivano alla sorveglianza degli stabilimenti industriali. Non essendo espressamente previsto, l'insediamento di attività commerciali o di servizio era da ritenere escluso. A differenza di analoghe disposizioni di altri PR, l'art. 30 NAPR non precisava ulteriormente in base al grado di molestia le caratteristiche degli insediamenti ammissibili.
Sono considerate industriali od artigianali le attività volte alla lavorazione ed alla trasformazione di materiali, rispettivamente alla produzione di beni di consumo o d'altro genere. Sono invece commerciali o di servizio le attività riferite alla compravendita di tali beni od alla fornitura di prestazioni.
2.3. Il locale notturno che la __________ intende aprire nell'ala N del capannone di proprietà dei resistenti __________ e __________ è destinato a svolgere un'attività commerciale o di servizio. La sua destinazione non è né industriale, né artigianale.
Ne consegue che lo stabilimento non risponde al requisito della conformità di zona posto dall'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT.
A torto ha ritenuto il Consiglio di Stato che le immissioni moleste derivanti dal locale permettessero di ritenere soddisfatto tale requisito. Il criterio della molestia, al quale l'art. 30 NAPR non fa riferimento, serve unicamente a precisare la funzione delle singole zone. Non costituisce un criterio alternativo o sostitutivo della funzione assegnata ad esse. La produzione di immissioni moleste non permette quindi di affermare che il locale si integri convenientemente nella funzione industriale ed artigianale che il PR 77 assegna alla zona industriale.
Dal profilo della conformità di zona, la decisione governativa impugnata non può di per sé essere confermata.
3. 3.1. Il principio di legalità dell'amministrazione esige che le decisioni dell'autorità si attengano alla legge. Esso prevale, in linea di massima, sul principio della parità di trattamento. Nessuno può, di regola, prevalersi di una precedente violazione della legge per esigere che l'autorità se ne scosti nuovamente in suo favore.
Il principio della parità di trattamento nell'illegalità può essere invocato con successo soltanto in casi particolari, quando la violazione della legge non lede interessi pubblici preponderanti ed è ormai assurta a prassi che l'autorità non intende abbandonare (Imboden Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, V. ed, No. 70 B I seg.; Scolari, Diritto amministrativo, vol I, no. 121 seg.).
3.2. Nell'evenienza concreta, i numerosi stabilimenti commerciali, insediatisi negli ultimi dieci anni nella zona industriale, dimostrano chiaramente che in tema di rilascio di permessi di costruzione l'autorità comunale ha instaurato una prassi non conforme all'art. 30 NAPR. Lo stesso ricorrente non nega che il municipio si sia ripetutamente scostato dalla norma succitata per autorizzare l'insediamento di attività tipicamente commerciali, che non possono in nessun caso essere ricondotte alla funzione industriale ed artigianale della zona. Il centro commerciale __________, composto da decine di negozi, il casinò __________ e lo stesso capannone in cui dovrebbe essere aperto il controverso locale notturno, autorizzato nel 1995 come stabilimento per lo "spaccio di rappresentanze industriali", fanno stato di una prassi che si pone in palese contrasto con la funzione assegnata alla zona in discussione. La destinazione "spaccio di rappresentanze industiali" non è altro che un espediente per dissimulare un'attività tipicamente commerciale, caratterizzata dalla vendita al pubblico di merci e prodotti di dettaglio.
La possibilità di insediare in questa zona anche attività commerciali, prevista a determinate condizioni dal nuovo PR, conferma l'intenzione dell'autorità comunale di perseverare negli orientamenti assunti, legalizzando la prassi sin qui seguita.
Sotto questo profilo, il giudizio governativo regge alla critica del ricorrente e merita di essere condiviso nelle sue conclusioni. Le spiegazioni fornite dal ricorrente per giustificare i numerosi permessi rilasciati nell'ultimo decennio per l'insediamento di stabilimenti a chiara vocazione commerciale nella zona industriale non sono per nulla convincenti. Il fatto che il centro commerciale riunisca una serie di negozi in un unico stabilimento non basta a legittimare la palese, ripetuta disattenzione della funzione industriale assegnata alla zona dall'art. 30 NAPR 77. Una giustificazione può tutt'al più essere data dalla totale mancanza di zone riservate o comunque utilizzabili per gli insediamenti commerciali. Ma questa deve allora valere per tutte le attività mercantili o di servizio e non soltanto per determinate attività, considerate inopportune o disdicevoli per motivi che nulla hanno a che vedere con la pianificazione del territorio.
Stando così le cose, ben poteva la resistente richiamarsi al principio della parità di trattamento per ottenere il permesso che non avrebbe altrimenti potuto esserle rilasciato.
4. Secondo l'art. 14 cifra 1 lett. f. NAPR 77, i ristoranti ed i bar dovevano essere dotati di un posteggio ogni 4 posti a sedere. Nel caso concreto, il locale notturno è in grado di ricevere un centinaio di avventori, ai quali sono riservati altrettanti posteggi, utilizzati soltanto di giorno dal vicino centro commerciale. Considerata la posizione periferica del locale, vicina allo svincolo dell'autostrada, dal profilo del traffico non sussistono impedimenti , poiché le vie d'accesso, capaci di sopportare - sia pur con qualche difficoltà - il traffico indotto dal centro commerciale, sono sicuramente in grado di assorbire i movimenti veicolari ingenerati dal locale notturno, che inizia la sua attività soltanto dopo la chiusura dei negozi.
Anche da questo profilo, nulla osta pertanto al rilascio del permesso.
5. 5.1. Giusta l'art. 44 cpv. 1 NAPR 97, approvato dal Consiglio di Stato con riserve che non interessano la presente fattispecie, la zona IC (Industrie e Commerci), in cui verrebbe a sorgere il locale in contestazione, è destinata principalmente all'insediamento di attività artigianali e industriali. In questa zona, soggiunge la norma, sono tuttavia anche ammesse attività commerciali e amministrative nella misura in cui siano connesse alle prime oppure, per le dimensioni, le ripercussioni ingenerate sull'ordinamento delle utilizzazioni o altro valido motivo pianificatorio o organizzativo non risultino compatibili o non possano altrimenti essere insediate nelle altre zone di PR.
5.2. Nel caso concreto, il municipio ha escluso che il controverso locale notturno fosse conforme alla funzione prevista per la zona di situazione del PR a quel momento pendente davanti al Consiglio di Stato per approvazione. Nemmeno questa deduzione può essere condivisa.
Il locale non risponde invero alla destinazione principale della zona, prevista dal nuovo PR, che resta di natura artigianale ed industriale. Le ripercussioni ambientali, che notoriamente ed inevitabilmente ingenera un esercizio pubblico di questo tipo, permettono tuttavia di ritenerlo incompatibile con le altre zone di PR, tutte a vocazione esclusivamente o comunque prevalentemente residenziale. Insostenibile appare in tali circostanze la tesi del municipio laddove ritiene preferibile ubicare il controverso locale notturno in uno dei comparti speciali previsti dal nuovo PR (__________), negando in tal modo che siano date le premesse per ammetterlo nella zona IC siccome incompatibile con le altre zone di PR a causa delle ripercussioni ingenerate. Non v'è invero chi non veda come simili insediamenti vadano ubicati in posizione più discosta possibile dalle zone residenziali.
Ne discende che dal profilo del nuovo PR, il locale notturno risulta conforme alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione. Il permesso che prima dell'approvazione del nuovo PR doveva essere accordato per motivi di parità di trattamento va ora rilasciato perché l'intervento è conforme al diritto.
6. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, seppur per motivi diversi da quelli addotti dal giudizio impugnato, il diritto della resistente ad ottenere la licenza va quindi confermato.
Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia. Le ripetibili sono invece poste a carico del ricorrente secondo soccombenza.
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 67 LALPT; 21 LE; 14, 30 NAPR 77; 44 NPAR 97 di Mendrisio; 3, 18, 28, 31, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Il comune di __________ rifonderà fr. 800.-- alla __________ e fr. 800.-- ai resistenti __________ e __________ a titolo di ripetibili.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario