Incarto n. 52.1999.00288
Lugano 22 agosto 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 29 ottobre 1999 di
__________, patr. da: avv. __________,
contro
la decisione 21 ottobre 1999 del Dipartimento delle opere sociali che respinge l'istanza dell'insorgente volta ad ottenere la riammissione al libero esercizio della professione di farmacista;
vista la risposta 14 dicembre 1999 del Dipartimento delle opere sociali;
preso atto della replica 10 gennaio 2000 del ricorrente e della duplica 31 gennaio 2000 del Dipartimento;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il dr. __________, qui ricorrente, è titolare di una farmacia situata nel centro di __________.
Agli inizi del 1993, il farmacista cantonale aggiunto ha constatato che nel corso del 1992 il dr. __________ aveva acquistato 1206 g di anfetamina solfato, vendendoli senza tenere le dovute registrazioni.
L'inchiesta avviata dall'autorità penale in collaborazione con quella di polizia sanitaria ha permesso di accertare che tra il 1. aprile 1983 ed il 23 marzo 1993 il dr. __________ aveva acquistato e venduto almeno 6936 g di sostanze stupefacenti, omettendo di registrare i relativi movimenti negli inventari trasmessi alle competenti istanze di controllo.
Destinatari dei prodotti così dispensati sarebbero stati corridori ciclisti. Il prezzo sarebbe stato quello di listino. Nell'agire del ricorrente non vi sarebbe quindi stato fine di lucro.
B. Per i fatti summenzionati, il Dipartimento delle opere sociali ha sospeso il ricorrente a titolo cautelare dall'esercizio della professione a far tempo dal 26 maggio 1996.
Con atto d'accusa del 13 dicembre 1993 il Procuratore Pubblico, dal canto suo, l'ha invece deferito davanti alla Corte delle Assise correzionali di Lugano per infrazione aggravata alla LFStup. Reato per il quale il presidente di quella Corte, con sentenza 14 giugno 1996, ha condannato il ricorrente alla pena di 18 mesi di detenzione, sospesa condizionalmente per un periodo di 2 anni.
C. Preso atto del giudizio penale e sentito il ricorrente, il 10 novembre 1996 la Commissione di vigilanza sanitaria (CVS) si è espressa in favore di una revoca dell'autorizzazione al libero esercizio della professione di farmacista a tempo indeterminato.
Raccolte le osservazioni formulate dal ricorrente sul preavviso in questione, con decisione 14 marzo 1997 il Dipartimento delle opere sociali (DOS) gli ha revocato l'autorizzazione al libero esercizio della professione a tempo indeterminato.
D. Contro questa risoluzione il dr. __________ è insorto davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo che la revoca dell'autorizzazione venisse limitata alla durata della sospensione cautelare.+
Con sentenza 9 maggio 1997 questo Tribunale ha confermato il provvedimento impugnato, ritenendo che l'infrazione addebitata al ricorrente fosse sicuramente tale da giustificare l'irrogazione della sanzione più grave prevista dall'ordinamento disciplinare della LSan.
E. Il 18 settembre 1998 il dr. __________ ha chiesto al DOS di essere riammesso al libero esercizio della professione di farmacista, annotando di adempiere tutti i requisiti previsti dalla legge per il rilascio dell'autorizzazione. Il presupposto della buona reputazione - ha soggiunto - sarebbe dato dalle risultanze del casellario giudiziale, ormai privo di iscrizioni.
Interpellata in merito, la Commissione di vigilanza sanitaria si è espressa negativamente, reputando che l'istante non garantisse a sufficienza lo svolgimento corretto e conforme alla legge dell'attività di farmacista. La CVS ha motivato questa presa di posizione sottolineando che negli ultimi anni il ricorrente non ha più seguito alcun corso di formazione/aggiornamento e che nel giugno del 1997, nonostante la condanna penale e la sanzione disciplinare inflittegli, ha venduto senza ricetta un farmaco contenente principi attivi classificati nella lista B dell'UICM.
Con decisione 21 ottobre 1999 il DOS ha fatto proprie le valutazioni della CVS, respingendo la domanda di riammissione.
F. Mediante ricorso 29 ottobre 1999 il dr. __________ ha impugnato la predetta determinazione davanti al Tribunale cantonale amministrativo, postulandone l'annullamento.
Il ricorrente ribadisce di soddisfare tutti i presupposti per il rilascio dell'autorizzazione, compreso quello riferito alla buona reputazione. Il casellario giudiziale ormai privo di iscrizioni dimostrerebbe che durante il periodo di prova ha tenuto buona condotta. Le deduzioni opposte operate dalla CVS sarebbero inammissibili, vuoi perché fondate su fatti banali per i quali non è stato nemmeno sentito, vuoi perché riferite ad un procedimento contravvenzionale che non lo riguarda siccome avviato nei confronti della sola sorella, attuale titolare della farmacia.
G. All'accoglimento del ricorso si è opposto il Dipartimento delle opere sociali, il quale ha sollecitato la conferma della decisione impugnata con diffuse argomentazioni che verranno discusse nei considerandi che seguono.
In sede di replica e di duplica le parti si sono riconfermate nelle rispettive tesi, allegazioni e domande.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva dell'insorgente e la tempestività dell'impugnativa sono date dall'art. 59 cpv. 5 LSan.
Il ricorso è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti senza procedere all'assunzione delle prove notificate dal ricorrente in sede di duplica, insuscettibili di procurare a questo Tribunale la conoscenza di ulteriori elementi rilevanti per il giudizio (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. La materia dell'odierno contendere si concentra sul quesito a sapere se il dr. __________ gode di buona reputazione ai sensi dell'art. 56 cpv. 1 lett. b LSan ed adempie quindi tutti i requisiti per riottenere l'autorizzazione al libero esercizio della professione di farmacista.
2.1. Il diritto federale non contempla alcuna disposizione legale che definisca il concetto di "buona reputazione" o indichi i criteri per accertarne gli estremi. Secondo la giurisprudenza (DTF 104 Ia 187 consid. 2b), in generale la buona reputazione è data dall'assenza di condanne penali iscritte a casellario giudiziale; non è tuttavia escluso che anche in difetto di iscrizioni per intervenuta cancellazione la reputazione di una persona possa risultare compromessa, segnatamente nel caso in cui sia incorsa in reiterate contravvenzioni (DTF 100 Ia 189 consid. 5a).
Allorquando si tratta di stabilire se un istante possiede la rinomanza positiva necessaria per poter essere ammesso all'esercizio di una professione soggetta ad autorizzazione, non è detto che l'autorità preposta al rilascio del permesso sia tenuta ad apprezzare la situazione soltanto dal profilo formale, riferendosi esclusivamente alle risultanze del casellario. Può anche valutare in maniera concreta e in applicazione del principio della proporzionalità se la condotta del richiedente è stata censurabile al punto da farlo apparire inidoneo all'esercizio dell'attività per cui postula il permesso (RVJ 1996 p. 29 e rinvii). L'autorità competente può quindi rifiutare l'autorizzazione ad una persona che ha tenuto un comportamento personale e professionale suscettibile di privarla della fiducia indispensabile per l'esercizio della sua professione e si è dimostrata indegna dell'affidamento che il pubblico e le autorità stesse ripongono in coloro che operano in quel settore (cfr. DTF 111 Ia 101 consid. 5c).
Confrontata con una domanda di riammissione conseguente ad una misura di revoca dell'autorizzazione, l'autorità cantonale gode di un ampio potere di apprezzamento nel valutare la ritrovata buona reputazione del richiedente. In quest'ambito, non solo può pretendere che il postulante si sia astenuto dal commettere trasgressioni dopo l'adozione del provvedimento, ma può esigere addirittura che agli abbia a provare positivamente di aver cambiato mentalità e di aver riacquisito le qualità morali richieste dall'esercizio della professione (Martin-Achard, La discipline des professions libérales, RDS 1951 p. 293/4 e giurisprudenza federale ivi citata).
2.2. In Ticino, per ottenere (o riottenere) l'autorizzazione all'esercizio di una professione sanitaria occorre tra l'altro godere di buona reputazione (art. 56 cpv. 1 Lett. b LSan). Tale requisito, specifica il cpv. 4 della medesima norma, è documentato dall'estratto del casellario giudiziale, riservato l'art. 59 cpv. 1 e "… ulteriori accertamenti da parte dell'autorità competente". Queste ultime precisazioni lasciano chiaramente intendere che la reputazione dell'operatore sanitario che postula l'autorizzazione non viene necessariamente valutata in base al solo estratto del casellario giudiziale. Altri elementi di giudizio possono entrare in linea di conto, segnatamente eventuali misure di revoca pronunciate in altri Cantoni (art. 59 cpv. 1 LSan) e tutto quanto di rilevante circa il comportamento del richiedente dovesse giungere a conoscenza del DOS in esito ad opportune indagini (art. 56 cpv. 4 in fine LSan).
2.3. L'estratto del casellario giudiziale allegato alla domanda di riammissione al libero esercizio della professione di farmacista del dr__________ non presenta nessuna iscrizione, poiché la pena irrogatagli nel 1996 è stata cancellata trascorso il periodo di prova di 2 anni fissato nella sentenza di condanna (cfr. art. 41 cifra 4 CP). Il DOS ha nondimeno respinto l'istanza, accreditando l'opinione della CVS secondo la quale il richiedente non sarebbe in grado di garantire il corretto esercizio dell'attività di farmacista essendo incorso, nel 1997, in un'ulteriore infrazione.
Il fatto evocato dall'autorità si riferisce alla vendita senza ricetta di un farmaco contenente principi attivi classificati nella lista B dell'UICM. Stando alla denuncia inoltrata al Farmacista cantonale dalla diretta interessata, nel giugno del 1997 il dr. __________ ha personalmente venduto alla signora __________. di __________ due sacchetti contenenti ciascuno 50 capsule anonime di un preparato dietetico/dimagrante che alle analisi, in seguito ordinate dalla stessa acquirente, è risultato essere composto da benzodiazepine, amfepramone e fenfluramina, ovvero prodotti dispensabili unicamente dietro prescrizione medica. Questo accadimento ha dato luogo ad un procedimento contravvenzionale nei confronti della sorella del ricorrente, gerente responsabile della farmacia, la quale ha ammesso l'infrazione attribuendola ad uno scambio di persona ed è stata punita con una multa di fr. 1'000.- rimasta incontestata.
Resosi conto che il diniego dell'autorizzazione si fonda essenzialmente su quell'episodio siccome oggettivamente suscettibile di pregiudicare la sua reputazione, in questa sede l'insorgente eccepisce una violazione del diritto di essere sentito e banalizza l'accaduto, generatore di una procedura che non lo ha minimamente coinvolto a dimostrazione della sua totale assenza di colpa. Il dr. __________ dimentica tuttavia a seguito della revoca dell'autorizzazione del 1996 il suo statuto professionale, dal profilo della LSan, corrisponde in tutto e per tutto a quello di un semplice aiuto di farmacia, operatore sanitario senza attività indipendente (art. 62 LSan) che lavora sotto la direzione, la sorveglianza e la responsabilità diretta del farmacista gerente.
Quest'ultimo risponde personalmente di eventuali disattenzioni alla legge sanitaria commesse dai suoi ausiliari (cfr. art. 62 cpv. 3 LSan e 47 cpv. 3 Regolamento concernente l'esercizio delle arti sanitarie maggiori). Non v'è quindi da stupirsi se il dr. __________ non ha subito una procedura contravvenzionale per aver venduto ad una sconosciuta priva di ricetta medica un preparato a base di principi attivi classificati nella lista B dell'UICM. Per l'accaduto il DOS ha perseguito e punito la sorella, gerente responsabile della farmacia, la quale ha riconosciuto i fatti costitutivi di infrazione rendendo così superflua l'audizione testimoniale del ricorrente. Questo non significa tuttavia che l'autorità cantonale debba ignorare l'episodio e non ne possa anzi tener conto nell'ambito del giudizio di valore che è chiamata rendere in ordine alla reputazione di colui che le ha chiesto di essere riammesso al libero esercizio della professione di farmacista. In effetti, il preparato dispensato all'occasionale cliente sprovvista di prescrizione medica non era un innocuo prodotto dietetico, ma un composto di sedativi/ipnotici e anoressigeni di tipo anfetaminico. A prescindere dal suo grado di gravità, che qui non occorre approfondire, l'avvenimento incontestato dal ricorrente per quel che riguarda la materialità dei fatti, è sintomatico della superficialità e della disinvoltura con la quale il dr. __________ ha continuato ad operare nella sua farmacia a dispetto della condanna penale e del provvedimento amministrativo inflittigli in passato. Ma soprattutto è indicativo della mancanza di un qualsiasi cambiamento nell'attitudine e nella mentalità dell'interessato, cui a suo tempo era stata imputata una preoccupante carenza dal profilo delle qualità etiche e professionali richieste ad un farmacista.
A torto il ricorrente eccepisce una lesione del diritto di essere sentito nella misura in cui il DOS ha omesso di informarlo che la vicenda del 1997 era stata presa in considerazione dalla CVS per emettere un preavviso negativo circa l'accoglimento della domanda di riammissione, da un lato, e di raccogliere le sue osservazioni a riguardo, dall'altro. In effetti, la doglianza si avvera chiaramente infondata ove solo si consideri che prima di emanare la decisione impugnata il Dipartimento ha domandato al patrocinatore del ricorrente se desiderava una copia di tutti i pareri raccolti presso varie istanze (Ufficio del Farmacista cantonale, Ufficio del Medico cantonale, Ordine dei farmacisti del Canton Ticino, Ministero pubblico, Tribunale penale cantonale, CVS) per un'eventuale presa di posizione in merito e questi vi ha rinunciato.
Se ne deve concludere che il DOS non è incorso in violazioni delle garanzie procedurali del ricorrente. Ritenendo che l'istante non assicurasse a sufficienza lo svolgimento corretto e conforme alla legge dell'attività di farmacista non ha neppure abusato della latitudine di giudizio che gli va riconosciuta nel valutare, in capo alla persona postulante la riammissione al libero esercizio della professione di farmacista, la sussistenza del requisito della buona reputazione di cui all'art. 56 cpv. 1 lett. b LSan.
3. Sulla scorta di quanto precede il gravame dev'essere respinto con la conseguente conferma della risoluzione impugnata.
La tassa di giustizia e le spese seguono la soccombenza del ricorrente (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 41 CP; 56, 59, 62 LSan; 47 Regolamento concernente l'esercizio delle arti sanitarie maggiori; 3, 18, 28, 60 e 61 PAmm
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Le spese e la tassa di giustizia di fr. 800.-- sono a carico del ricorrente.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario