Incarto n. 52.1999.00224
Lugano 22 maggio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 30 agosto 1999 di
__________, patrocinata dall'avv. __________,
Contro
la risoluzione 6 luglio 1999 (n. 2959) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la decisione 17 marzo 1999 del Dipartimento delle istituzioni, Sezione permessi e immigrazione, in materia di permesso di soggiorno per i figli __________ e __________ (ricongiungimento famigliare);
viste le risposte:
- 7 settembre 1999 del Dipartimento delle istituzioni;
- 14 settembre 1999 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ (1967), cittadina dominicana, ha lavorato in Svizzera dal giugno al novembre 1992 in qualità di artista/cantante di piano bar grazie a successivi permessi di dimora di breve durata (permessini). Alla fine di marzo 1993, è rientrata in Ticino per svolgere nuovamente tale attività. Il 6 agosto 1993 si è sposata a __________ con il cittadino svizzero __________ (1964). Dalla loro unione è nata __________ (18 marzo 1994). A seguito del matrimonio, __________ ha ottenuto un permesso di dimora; dal 6 agosto 1998 è al beneficio di un permesso di domicilio. La ricorrente ha altri due figli gemelli, __________ e __________ (18 marzo 1989), cittadini dominicani nati da una precedente relazione, i quali sono rimasti a vivere nel loro Paese d'origine.
B. Con decisione 17 marzo 1999, la Sezione dei permessi e dell'immigrazione del Dipartimento delle istituzioni ha respinto la domanda di entrata in Svizzera presentata da __________ in favore di __________ e __________ a titolo di ricongiungimento famigliare in virtù degli art. 4, 16 LDDS e 8 ODDS. L'autorità ha ritenuto che non vi fossero rapporti stretti e duraturi con la madre da quando quest'ultima risiede in Svizzera. Inoltre essa non avrebbe mai indicato di avere figli residenti all'estero.
C. Adìto da __________, il Consiglio di Stato ne ha respinto il gravame il 6 luglio 1999. Secondo l'Esecutivo cantonale, la ricorrente non avrebbe apportato alcun elemento oggettivo che potesse giustificare il ricongiungimento con i figli di primo letto. L'autorità ha dato particolare rilievo alla durata pluriennale della separazione tra madre e figli, alla mancata notifica fino a quel momento dell'esistenza di quest'ultimi, alla carenza di provate relazioni strette, durature ed effettivamente vissute, nonché al fatto che essi hanno sempre vissuto nella Repubblica Dominicana presso i nonni materni. La risoluzione è stata resa in applicazione degli art. 17 LDDS e 8 CEDU.
D. Contro la predetta pronunzia governativa, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando che a __________ e __________ venga rilasciato un permesso per soggiornare in Svizzera. Sostiene che il legame con i figli sarebbe intatto ed effettivamente vissuto. Asserisce di non averne precedentemente richiesto il ricongiungimento, in quanto era intenzione della famiglia di trasferirsi nella Repubblica Dominicana presso i figli di primo letto. Tale ipotesi sarebbe stata definitivamente scartata nel 1998 per motivi di lavoro del marito e a seguito della nascita di __________. Adduce di non aver indicato l'esistenza dei due figli residenti all'estero, perché riteneva che la sua "famiglia" fosse quella costituita con il matrimonio con __________.
E. All'accoglimento del gravame si oppongono sia il dipartimento sia il Consiglio di Stato con argomenti di cui si dirà, per quanto necessario, in seguito.
Considerato, in diritto
1. 1.1. In materia di diritto degli stranieri, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire in merito ai gravami inoltrati avverso le decisioni del Consiglio di Stato è data soltanto nella misura in cui queste ultime sono suscettibili di essere impugnate con ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale (cfr. art. 10 lett. a LALPS).
1.2. Giusta l'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG, in materia di polizia degli stranieri il ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale non è esperibile contro il rilascio o il rifiuto di permessi al cui ottenimento la legislazione federale non conferisce un diritto. L'art. 4 LDDS sancisce che l'autorità competente decide liberamente, nei limiti delle disposizioni della legge e dei trattati con l'estero, in merito alla concessione del permesso di dimora o di domicilio. Lo straniero ha quindi un diritto all'ottenimento di un simile permesso solo laddove tale pretesa si fonda su di una disposizione particolare del diritto federale o di un trattato internazionale (DTF 122 II 3 consid. 1a, 388 consid. 1a con rinvii).
1.3. Non esiste alcun trattato conchiuso tra la Confederazione Svizzera e la Repubblica Dominicana che regoli in modo specifico il soggiorno in Svizzera dei cittadini dominicani, dal quale potrebbe scaturire un diritto al rilascio di un permesso a titolo di ricongiungimento famigliare.
1.4. Giusta l'art. 17 cpv. 2 LDDS i figli celibi d'età inferiore ai 18 anni hanno il diritto di essere inclusi nel permesso di domicilio dei genitori, a condizione che essi vivano con quest'ultimi. In concreto, la ricorrente è domiciliata in Svizzera dall'agosto 1998. La domanda di ricongiungimento famigliare è stata depositata l'11 dicembre 1998, quando __________ e __________ avevano 9 anni: conformemente alla norma menzionata, di principio, essi dispongono dunque di un diritto al permesso sollecitato. Se quindi la censura di violazione dell'art. 17 cpv. 2 LDDS fosse sollevata innanzi al Tribunale federale attraverso un ricorso di diritto amministrativo, la Corte federale la dichiarerebbe ammissibile in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG. Il gravame è pertanto ricevibile anche avanti al Tribunale cantonale amministrativo. Il quesito di sapere se, in concreto, la pretesa citata conduca al rilascio del permesso postulato è una questione di merito e non di ammissibilità.
1.5. Lo straniero che ha uno stretto legame di parentela con una persona che possiede un permesso di domicilio in Svizzera può invocare, a protezione della propria vita familiare, l'art. 8 CEDU. In tal caso, se il legame è intatto ed effettivamente vissuto, la libertà delle autorità cantonali di rifiutare un permesso di soggiorno (cfr. art. 4 LDDS) è limitata e contro una decisione di rifiuto è ammissibile il ricorso di diritto amministrativo dinanzi al Tribunale federale in applicazione dell'art. 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG (DTF 122 II 5 consid. 1e, 292 consid. 1e, 389 consid. 1b, 93 consid. 1c) e, di riflesso, nella presente sede attraverso il rinvio di cui all'art. 10 lett. a LALPS. La legittimazione a ricorrere compete in questi casi sia allo straniero a cui è stato negato il permesso, sia al parente con il quale egli intende ricongiungersi in Svizzera (DTF 119 Ib 84 consid. 1c). Nella fattispecie, la ricorrente sostiene di aver mantenuto con i figli di primo letto un legame intenso e vivo. Per la soluzione della vertenza non è ad ogni buon conto necessario esaminare più a fondo la natura e l'intensità del legame familiare che lega la madre al figlio. In effetti, per le ragioni che seguono (cfr. consid. 4), nella misura in cui la censura di violazione dell'art. 8 CEDU fosse ammissibile, essa andrebbe comunque respinta nel merito.
1.6. Il gravame, tempestivo (art. 10 LALPS e 46 cpv. 1 PAmm) e presentato da una persona senz'altro legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Il Tribunale federale ha già avuto modo di stabilire che l'art. 17 cpv. 2 LDDS non è stato pensato per regolare il ricongiungimento familiare nell'ambito delle famiglie monoparentali. Del resto, il testo stesso della norma indica che il citato diritto sussiste unicamente se i figli "vivono con i genitori". Nondimeno, lo scopo del disposto impone di ammettere la sua applicazione anche laddove non è richiesto il ricongiungimento dell'intera famiglia in quanto i genitori sono separati o divorziati. In questo caso i figli hanno però diritto di essere inclusi nel permesso del genitore domiciliato in Svizzera, solo se è con quest'ultimo che essi hanno le relazioni famigliari più intense. Nella valutazione di tale aspetto, si deve tenere conto non soltanto delle circostanze passate, ma anche di eventuali cambiamenti successivi e delle prospettive future (DTF 118 Ib 159 consid. 2b). Va poi osservato che l'art. 17 cpv. 2 LDDS ha come scopo di concedere ai genitori la possibilità di vivere in comunione con i propri figli. Esso può di conseguenza essere invocato solo per favorire una tale convivenza; ciò non è il caso se lo straniero domiciliato in Svizzera vive separato dai figli per anni e poco prima che essi compiano i diciotto anni li fa venire nel nostro paese. Un'eccezione può unicamente sussistere se validi motivi hanno impedito un ricongiungimento più tempestivo (DTF 119 Ib 88 consid. 3a). Va osservato che, per giurisprudenza, anche qualora uno dei genitori viva in Svizzera e i figli siano restati al paese d'origine in cura ad una terza persona o presso un altro famigliare che non sia né il padre né la madre, valgono per analogia i principi testé esposti (RDAT II-1998 N. 41 pag. 151). Una situazione di questo genere denota di norma una profonda rottura del legami famigliari e dà adito a dubbi circa l'intensità degli stessi (STF 3 dicembre 1997 inedita in re L. consid. 3b).
3. In concreto, __________ è entrata la prima volta in Svizzera nel 1992 per lavorarvi tramite successivi permessi di soggiorno di breve durata fino alla fine di novembre dello stesso anno, lasciando i propri figli nella Repubblica Dominicana presso i nonni materni. L'insorgente non adduce di essere stata costretta a separarsi da __________ e __________. Nel dicembre 1992 essa è a suo dire ritornata nel proprio Paese d'origine, ma alla fine di marzo 1993 è nuovamente ripartita, sempre da sola, ancora alla volta della Svizzera, dove si è sposata ed ha avuto una figlia. Orbene, a partire dalle nozze celebrate nell'agosto 1993, essa ha beneficiato di un permesso di dimora annuale ed aveva quindi la possibilità di richiedere il ricongiungimento famigliare con i due figli gemelli; tuttavia non ne ha fatto richiesta, preferendo lasciarli in Patria. E' solo nel dicembre 1998, poco più di 5 anni dopo il matrimonio, che la madre ha voluto che essi entrassero in Svizzera. La ricorrente giustifica il ritardo del ricongiungimento, adducendo che era sua intenzione trasferirsi insieme al marito nella Repubblica Dominicana. Il lavoro di quest'ultimo e la nascita di __________ li avrebbero fatti definitivamente desistere nel 1998. Tale argomento, comunque non provato, non è in tutti i casi sufficiente per giustificare gli oltre 5 anni di ritardo del ricongiungimento. Non risulta che in precedenza la madre abbia fatto tutti gli sforzi possibili per ricongiungersi con __________ e __________. In particolare, essa ha preferito prolungare la loro separazione, fintanto che non fosse presa la decisione definitiva sul luogo di residenza della famiglia __________. Qualora il legame tra madre e i due figli gemelli fosse davvero intenso e prioritario su qualsiasi altra relazione, la madre avrebbe dovuto tentare di ottenere in precedenza il ricongiungimento, quando essi avevano un'età in cui necessitavano maggiormente della sua presenza. Durante questo lungo lasso di tempo l'insorgente adduce di essersi recata uno o due volte l'anno al proprio Paese d'origine, dove ha trascorso complessivamente oltre 12 mesi, e di non essersi pertanto separata dai figli per più di 10 mesi (ricorso pag. 7 in alto; doc. 9: dichiarazione dell'agenzia viaggi __________ prodotto dinnanzi al Consiglio di Stato). Sostiene pure di aver mantenuto da sempre i contatti con i figli telefonando loro almeno 2 volte la settimana per sapere come stavano e inviando loro regolarmente del denaro (v. dichiarazione 18 febbraio 1999 della ricorrente agli atti; doc. 8: dichiarazione di __________, madre della ricorrente). Sennonché, a prescindere dal fatto che la semplice documentazione prodotta non è ancora atta a provare la tesi della ricorrente, va rilevato che è comunque del tutto naturale che madre e figli mantengano dei rapporti durante gli anni di separazione e che ciò non basta, da solo, a far apparire questa relazione famigliare prevalente su quelle esistenti nel proprio Paese d'origine, segnatamente con i nonni che si occupano della loro cura e della loro educazione almeno dal 1993 e che la ricorrente indica quali detentori effettivi dell'autorità parentale (ricorso al Consiglio di Stato ad 5). Inoltre non si può certo sostenere che la madre abbia dimostrato di essersi assunta la responsabilità dell'educazione dei figli di primo letto a distanza. Ma vi è di più. La ricorrente indica in __________ il padre naturale di __________ e __________. Gli atti di nascita dei figli (doc. 4), del resto registrati soltanto il 18 settembre 1997, non escludono assolutamente che il padre li abbia riconosciuti e fors'anche mantenuti. Dall'inserto di causa risulta pure che egli ha ceduto la tutela dei figli alla ricorrente (v. deposizione giurata 19 novembre 1998, la quale non è mai stata ritrattata). Non è quindi vero che il padre non esiste. Dalle tavole processuali non risulta nemmeno che da quando i nonni si sono assunti la cura dei nipoti, la situazione famigliare di questi ultimi sia mutata al punto tale da rendere necessario il loro trasferimento presso la madre, unico legame che hanno in Svizzera. Non esistono dunque interessi preponderanti che impongano una modifica delle relazioni famigliari esistenti, potendo i figli di primo letto continuare a vivere presso i famigliari nella Repubblica Dominicana, Paese in cui si trovano da sempre i loro principali legami sociali, culturali ed affettivi. Va pure tenuto in debita considerazione l'atteggiamento assunto dall'insorgente, la quale ha sottaciuto l'esistenza dei due figli di primo letto alle competenti autorità di polizia degli stranieri, fornendo altresì informazioni inesatte sulla propria prole (art. 3 cpv. 2 LDDS e 8 cpv. 4 ODDS). Essa adduce invero di aver creduto che la domanda relativa all'esistenza di altri membri della famiglia (figli residenti all'estero; v. questionario 10 ottobre 1993 pto 19) si riferisse alla famiglia creata nell'agosto 1993 con __________. L'errore sarebbe pertanto riconducibile al fatto che all'epoca essa non padroneggiava ancora la lingua italiana. Sennonché essa, a quel momento, aveva già trascorso almeno 13 mesi in Ticino nell'arco di un anno e mezzo e prima di contrarre matrimonio aveva comunque già omesso di indicare di aver figli nella Repubblica Dominicana (v. questionario 28 giugno 1993, successivamente annullato con la domanda presentata nell'ottobre seguente). Tale modo di agire suscita ulteriori dubbi circa l'intensità del legame. In questo senso non si vedono oggettivamente quali siano potuti essere i fattori che hanno impedito alla ricorrente, durante tutti questi anni, di avviare le pratiche per ricongiungersi con i figli di primo letto se non, presumibilmente, la volontà che questi ultimi trascorressero la loro prima infanzia nella Repubblica Dominicana per in seguito giungere in Svizzera al fine di avere un futuro migliore, segnatamente una formazione scolastica e un avvenire professionale più favorevoli di quelli ottenibili nel loro Paese d'origine. Visto quanto precede, si deve concludere che i presupposti di cui all'art. 17 cpv. 2 LDDS non sono adempiuti e che il principio della proporzionalità non è stato violato. Il ricorso, su questo punto, va dunque respinto.
4. Occorre ora esaminare se la decisione impugnata viola l'art. 8 CEDU.
4.1. Giusta l'art. 8 CEDU ogni persona ha diritto al rispetto della sua vita privata e familiare, del suo domicilio e della sua corrispondenza (n. 1). Non può esservi ingerenza della pubblica autorità nell'esercizio di tale diritto se non in quanto tale ingerenza sia prevista dalla legge e in quanto costituisca una misura che, in una società democratica, è necessaria per la sicurezza nazionale, l'ordine pubblico, il benessere economico del paese, la prevenzione dei reati, la protezione della salute o della morale, o la protezione dei diritti e delle libertà altrui (n. 2).
4.2. L'art. 8 CEDU tutela, tra l'altro, la relazione familiare tra genitori e figli. Non assicura tuttavia alla persona residente in Svizzera un diritto assoluto di far venire nel nostro paese un suo familiare, segnatamente quando essa stessa ha preso la decisione di vivere separata da quest'ultimo per venire a risiedere in Svizzera. Tale principio vale, a maggior ragione, laddove gli interessati dimostrano con il loro comportamento che il permesso richiesto non è volto in primo luogo a permettere una vita familiare comune, bensì al raggiungimento di altri obiettivi (DTF 122 II 392 consid. 4b con rinvii; 119 Ib 91 consid. 4a; 118 Ib 153 consid. 2c). Difatti, in presenza di un'ingerenza nella vita famigliare giustificata ai sensi dell'art. 8 n. 2 CEDU dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dalla Svizzera - in particolare dalla salvaguardia del mercato svizzero del lavoro e dal mantenimento di un rapporto equilibrato tra popolazione svizzera e straniera - appare legittimo rifiutare un permesso di entrata e di soggiorno sul nostro territorio al figlio di uno straniero quando la separazione della famiglia risulta dalla libera scelta o volontà del genitore residente in Svizzera, non sussistono interessi familiari preponderanti che impongono una modifica delle relazioni esistenti rispettivamente una modifica si appalesa imperativa, ed infine la continuazione delle relazioni familiari non è ostacolata dall'autorità (ibidem).
4.3. In concreto, è da escludere che l'art. 8 CEDU imponga il rilascio del controverso permesso od anche solo appaia violato. Intanto __________ è partita volontariamente dalla Repubblica Dominicana ed altrettanto volontariamente si è separata da __________ e __________. L'insorgente non ha inoltre reso verosimile la sussistenza di interessi famigliari preponderanti che esigano una modifica delle relazioni esistenti. In simili circostanze, poiché l'avversato diniego del permesso sollecitato trae indiscutibilmente origine dalla politica restrittiva in materia di stranieri praticata dal nostro paese, esso deve essere considerato giustificato. Questa soluzione si impone a maggior ragione se si tien conto che, come è già stato spiegato dinanzi, sussistono più che fondati motivi per ritenere che la venuta in Svizzera dei figli di primo letto non poggi in misura preponderante sull'intenzione di riunire la famiglia ma risponda semplicemente al soddisfacimento di obiettivi di natura squisitamente economica, come migliori condizioni d'insegnamento e un futuro professionale più favorevole. Va infine rilevato che nulla impedisce alla madre di continuare a mantenere le relazioni personali come le ha intrattenute con i figli finora. Non risulta del resto che essa abbia incontrato ostacoli di rilievo recandosi nel proprio Paese d'origine per render loro visita. Anche da questo punto di vista, la decisione impugnata è compatibile con l'art. 8 CEDU.
5. Sulla scorta di quanto precede il ricorso deve essere respinto.
Tassa e spese di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 4, 17 cpv. 2 LDDS, 8 ODDS; 8 CEDU; 100 cpv. 1 lett. b n. 3 OG; 10 lett. a LALPS; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese, per complessivi fr. 800.–, sono poste a carico della ricorrente.
3. Contro la presente decisione, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario