Incarto n. 52.1999.00222
Lugano 18 maggio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna e Stefano Bernasconi
segretario:
Thierry Romanzini, vicecancelliere
statuendo sul ricorso 27 agosto 1999 di
__________, patr. dall'avv. __________,
Contro
la decisione 20 luglio 1999 (n. 3107) del Consiglio di Stato, che ha accolto l'impugnativa presentata dal Dipartimento del territorio avverso la risoluzione 11 febbraio 1999 con cui il municipio di __________ aveva rilasciato al ricorrente la licenza edilizia in sanatoria per la costruzione di una baracca attrezzi sul fondo n. __________ RFD situata fuori zona edificabile;
viste le risposte:
- 8 settembre 1999 del Consiglio di Stato;
- 14 settembre 1999 del municipio di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente __________ è proprietario del mappale n. __________ RFD situato a __________, in località __________, fuori zona edificabile (zona residua). Il fondo confina, tra l'altro, con il n. __________ di proprietà comunale su cui sorge lo stabile denominato __________, che funge da ostello ed ospita un osservatorio astronomico.
B. a) Nell'ottobre 1996 __________ ha iniziato a costruire una baracca da adibire a deposito di attrezzi da giardino (mq 9,936). Il 21 febbraio 1997 il ricorrente ha intrapreso lo scavo per l'allacciamento dell'impianto elettrico. Lo stesso giorno, l'UTC di __________ ha fornito al municipio un rapporto tecnico sulla costruzione in rassegna, indicando che al momento della realizzazione l'opera non soggiaceva all'obbligo del permesso.
b) Il 30 dicembre 1997 l'allora municipale avv. __________ ha inoltrato al Consiglio di Stato un'istanza di intervento, al fine di tutelare la confinante proprietà comunale. Ha indicato che la costruzione litigiosa, rialzata, era talmente vicina alla __________ da disturbarne gli ospiti e diminuirne il valore venale. Ha inoltre ritenuto che il manufatto necessitasse dell'autorizzazione cantonale, siccome posto fuori zona edificabile, e che fosse da demolire siccome in contrasto con il diritto materiale. Dal canto suo, il municipio ha osservato che la baracca, date le sue ridotte dimensioni, non necessitava della licenza edilizia in virtù dell'art. 3 cpv. 1 lett. f RLE, in vigore al momento della sua realizzazione, e che la stessa non pregiudicava in tutti i casi il valore del vicino stabile comunale. Il 22 aprile e 12 maggio 1998, la Sezione degli enti locali ha invitato il municipio di __________ affinché sollecitasse il ricorrente a presentare una domanda di costruzione a posteriori del manufatto siccome situato fuori zona edificabile.
c) Dopo diversi solleciti, il 16 novembre 1998 __________ ha infine chiesto al municipio di __________ la licenza edilizia in sanatoria, che gli è stata rilasciata con risoluzione dell'11 febbraio 1999 nonostante l'opposizione del Dipartimento del territorio.
C. Con giudizio 20 luglio 1999 il Consiglio di Stato ha accolto il ricorso interposto dal Dipartimento del territorio e ha annullato la licenza edilizia in sanatoria. L'Esecutivo cantonale ha ritenuto che l’opera litigiosa non potesse ottenere la licenza chiesta, poiché non adempiva le condizioni poste dall'art. 24 LPT, segnatamente perché era priva delle tipiche caratteristiche di una baracca d'attrezzi da giardino e non risultava indispensabile per lo sfruttamento del fondo. Il Governo non ha per contro ritenuto necessario accertare se l'art. 3 cpv. 1 lett. f RLE era ancora in vigore al momento della costruzione del manufatto, in quanto l'abrogata disposizione si applicava in tutti i casi soltanto alle costruzioni realizzate all'interno delle zone edificabili.
D. Contro la predetta pronuncia governativa __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento. Non contesta che i lavori dovevano essere sottoposti a licenza edilizia previa autorizzazione cantonale. Sottolinea tuttavia di aver realizzato la costruzione in buona fede sulla base delle esplicite rassicurazioni fornitegli dall'autorità comunale. Rimprovera pertanto il Governo di non aver rispettato il principio dell'affidamento, violando in tal modo l'art. 4 Cost (ora: 5 Cost). Inoltre vi sarebbero buone probabilità che entro breve tempo, il suo fondo verrà incluso nella zona edificabile.
E. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che ne postula il rigetto senza formulare particolari osservazioni. Il municipio di __________ interviene invece a sostegno dell'insorgente, invocando le rassicurazioni rilasciate a quest'ultimo dal tecnico comunale.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo discende dall'art. 21 cpv. 1 LE. La legittimazione attiva del ricorrente, direttamente e personalmente toccato dal provvedimento impugnato, è pacifica (art. 21 cpv. 2 LE; 43 PAmm).
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 25 cpv. 2 LPT, le eccezioni previste dall'art. 24 sono autorizzate dall'autorità cantonale o con il suo consenso. Tale disposizione, che ha condotto all'introduzione di un capoverso 5 all'art. 7 LE, esige il rilascio di un permesso esplicito da parte dell'autorità cantonale per tutti gli interventi edilizi che interessano fondi situati fuori della zona edificabile e che non risultano conformi alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione (DTF 111 Ib 220 consid. 5b; STA 10.6.1994 in re Pasta consid. 2.3.). L'esigenza di un permesso esplicito, sancita dalla norma in questione, prescinde dall'importanza dell'opera edilizia. Soggiacciono quindi a tale obbligo anche le opere di minima entità che, a causa della loro destinazione, ricadono nel campo di applicazione dell'art. 24 LPT.
L'allora art. 3 cpv. 1 lett. f RLE, concretizzante il disposto dell'art. 1 cpv. 3 lett. b LE, prevedeva invero che non soggiacevano all'obbligo della licenza le costruzioni elementari aventi una superficie non superiore a 10 mq, destinate al deposito di attrezzi per la lavorazione dei fondi. Sennonché, questo Tribunale aveva già avuto modo di considerare che tale disposizione non era applicabile nel caso di manufatti concernenti fondi situati fuori delle zone edificabili, in quanto disattendeva il chiaro ed inequivocabile precetto dell'art. 25 LPT (STA 26.1.1995 in re F. e P. Campana consid. 2.2. pubbl. in: RDAT-II 1995 81 N. 29). L'art. 3 cpv. 1 lett. f RLE è stato quindi abrogato con effetto a partire dal 1° gennaio 1997.
2.2. Nell'evenienza concreta, l'opera in contestazione è stata edificata a decorrere dall'ottobre 1996 su un fondo situato fuori della zona edificabile, in un comprensorio territoriale al quale non è stata assegnata alcuna funzione specifica (zona residua, art. 30 NAPR di __________). Il manufatto è stato realizzato quale deposito attrezzi da giardino. Non avendo una destinazione conforme alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT), esso soggiace quindi all'ordinamento retto dall'art. 24 LPT. Pertanto, conformemente all'art. 25 cpv. 2 LPT, la sua realizzazione presupponeva un'autorizzazione o, quantomeno, un consenso esplicito dell'autorità cantonale, ciò che non si era verificato nella fattispecie. La costruzione litigiosa è stata pertanto realizzata senza valida autorizzazione.
3. Il ricorrente sottolinea di aver iniziato i lavori di costruzione della baracca senza presentare una domanda di costruzione conformemente all'allora vigente art. 3 cpv. 1 lett. f RLE, poiché espressamente dispensato dalla cancelleria comunale, preventivamente e formalmente interpellata a tale proposito. Egli invoca in sostanza il principio dell'affidamento, rimproverando il Consiglio di Stato per non averne tenuto conto nel proprio giudizio.
3.1. Il principio della buona fede - o dell'affidamento -, sancito espressamente dall'art. 2 cpv. 1 CC, regge anche l'attività delle autorità amministrative. Sotto questo aspetto, esso sgorga direttamente dall'art. 5 cpv. 3 Cost 1999 (in precedenza: 4 Cost) e può essere invocato anche nell'ambito di un ricorso di diritto amministrativo (DTF 105 Ib 404 con rif.). Secondo prassi e dottrina, il cittadino ha diritto di essere protetto per la fiducia legittima che egli ripone nelle assicurazioni ricevute dalle autorità, per cui egli può eccezionalmente esigere la disattenzione di norme legali oggettivamente applicabili. Affinché ciò possa avvenire, occorre che le assicurazioni fornite dall'autorità si riferiscano a un caso concreto che tocchi il destinatario, che esse siano rilasciate da un'autorità competente oppure che l'incompetenza non sia manifesta, che il cittadino non abbia immediatamente potuto rendersi conto dell'inesattezza delle assicurazioni ricevute o delle sue proprie deduzioni, che in seguito a queste egli abbia preso disposizioni tali da non poter essere modificate senza pregiudizio e, infine, che non siano intervenuti mutamenti legislativi posteriori al rilascio delle assicurazioni. La modifica del diritto non può tuttavia aver luogo in dispregio delle regole sulla buona fede (DTF 108 Ia 385, 104 Ib 237, 103 Ia 113, 102 Ia 336; Knapp, Précis de droit administratif, 4a ed., pag. 108-109 N. 509; Grisel, Droit administratif suisse, pag. 187-188; Imboden/Rhinow, Schweizerische Verwaltungsrechtsprechung, Bd I, pag. 469-470). D'altro canto, la violazione della buona fede da parte dell'autorità non implica tuttavia la modifica automatica della decisione a favore del privato, se un interesse pubblico prevalente esige l'applicazione della legge (RDAT 1983 233 N. 118).
3.2. In concreto, è incontestato che la costruzione litigiosa è stata realizzata dall'insorgente dopo aver ricevuto l'assicurazione, da parte del responsabile dell'Ufficio tecnico comunale arch. __________, che non era necessaria la licenza edilizia ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 lett. f RLE (doc. D, come pure la risposta del municipio di Carona al ricorso). Va osservato innanzitutto che la baracca, di dimensioni inferiori a 10 mq e realizzata per contenere attrezzi da giardino, risulta rialzata tramite un terrapieno con una barriera in legno sui due lati ed è munita di portico sulla facciata E (v. fotografie del 30 gennaio 1997, agli atti). Come ha osservato il Consiglio di Stato (p. 9), la costruzione si presenta curata nel suo insieme, sia dal profilo delle forme che quello dei materiali. Va pure rilevato che il 21 febbraio 1997 sono iniziati gli scavi per l'allacciamento elettrico (v. piani, in particolare pianta rilievo arch. __________, agli atti). Da quanto precede, risulta alquanto dubbio che l'opera litigiosa possa essere qualificata come costruzione elementare ai sensi dell'art. 3 cpv. 1 lett. f RLE. Ma tant'è. Anche considerandola come tale, a torto il ricorrente invoca il principio della buona fede.
Innanzitutto il nulla osta alla costruzione non poteva in nessun caso sopperire alla mancanza di una decisione conforme alle esigenze di interesse pubblico poste dal diritto federale. Inoltre, l'insorgente poteva agevolmente rendersi conto che la competenza relativa alle domande di costruzione non spettava in tutti i casi al tecnico comunale o alla cancelleria, bensì al municipio (cfr. DTF 98 Ia 463 consid. 2). Il fatto che il fondo avrebbe buone probabilità di essere incluso in futuro nella zona edificabile non permette di mutare il giudizio, dal momento che la revisione generale del PR risulta ancora in fase di studio e la modifica prospettata dall'insorgente non è ancora certa (doc. D).
4. L'intervento in questione non può fruire in tutti i casi di un'autorizzazione ai sensi dell'art. 24 LPT.
L’opera litigiosa, situata in zona senza destinazione specifica, non esige affatto un’ubicazione fuori della zona edificabile ai sensi dell'art. 24 cpv. 1 lett. a LPT siccome non indispensabile per la continuazione dell'incerta utilizzazione del fondo di una superficie di 1050 mq composto di prato e bosco. Come già accennato in precedenza (supra 3.2.), la costruzione è rialzata tramite un terrapieno con una barriera in legno su due lati e munita di portico sulla facciata E e di impianto elettrico. Essa non è sorretta quindi da concrete ed oggettive necessità, bensì da mere esigenze di comodità, le quali non possono essere tutelate.
L’interesse pubblico alla conservazione inalterata del terreno sul quale è stata realizzata l’opera abusiva, prevale d’altra parte chiaramente su quello dell’insorgente. E' dunque irrilevante sapere se l'adiacente Ca' __________ di proprietà comunale abbia o meno sofferto finanziariamente della presenza della costruzione abusiva. Il rilascio di un permesso in sanatoria non entra quindi in considerazione, nemmeno dal profilo dell’art. 24 cpv. 1 lett. b LPT.
5. In esito alle considerazioni che precedono, il giudizio governativo, immune da violazioni del diritto, va quindi confermato.
Tassa e spese di giustizia seguono la soccombenza (art. 28 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 26, 29 Cost; 1, 3, 22, 24 e 25 LPT; 1, 2, 4, 7 e 21 LE; 5 RLE; 3, 18, 28, 43, 46, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. La tassa di giustizia e le spese di fr. 800.– sono a carico del ricorrente.
3. Contro la presente decisione, è dato ricorso di diritto amministrativo al Tribunale federale a Losanna nel termine di 30 giorni dall'intimazione.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario