Incarto n. 52.1999.00189
Lugano 27 giugno 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 28 giugno 1999 di
__________,
Contro
la decisione 9 giugno 1999, no. 2471, del Consiglio di Stato che ha respinto l'impugnativa del ricorrente avverso la risoluzione 2 dicembre 1997, no. 164/97, del Dipartimento delle istituzioni, Ufficio permessi e passaporti in materia di applicazione della Legge sugli esercizi pubblici;
viste le risposte:
- 2 luglio 1999 della Sezione dei permessi e dell'immigrazione;
- 6 luglio 1999 del Consiglio di Stato;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il ricorrente __________ e suo fratello __________ sono comproprietari di un vecchio stabile d'appartamenti, situato nel centro di __________ (part. n. __________ RF). Da anni essi offrono alloggio a turisti di passaggio o in vacanza mettendo a loro disposizione i locali degli appartamenti situati ai piani superiori. In relazione a quest'attività, sono a più riprese pervenute alle autorità comunali o di polizia lamentele degli sprovveduti turisti, che si dolevano dei prezzi praticati, eccessivamente alti per rapporto alla scadente qualità delle prestazioni fornite. __________ (__________), preoccupato per il danno che tale attività arreca all’immagine turistica della valle, si è rifiutato di inserire questi alloggi nell’offerta turistica locale.
In seguito a queste lamentele, il 2 dicembre 1997 l'Ufficio permessi e passaporti del Dipartimento delle istituzioni (ora: Sezione dei permessi e dell'immigrazione) ha formalmente stabilito che l’attività del ricorrente era soggetta all'obbligo di patente quale ostello ai sensi dell'art. 5 lett. b) LesPub. Con la stessa decisione l'autorità cantonale ha ordinato la sospensione di ogni attività di locazione di camere e l'eliminazione di tutti i cartelli indicanti l'offerta di camere.
B. Con giudizio 9 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, respingendo il gravame contro di esso inoltrato da __________. In sostanza, il Governo ha ritenuto che l'attività da questi svolta consistesse essenzialmente nella locazione di camere a scopo di lucro e che potesse essere esercitata soltanto previo conseguimento di una patente di ostello giusta l'art. 5 lett. b LEsPub.
C. Contro il predetto giudizio, __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendogli di annullarlo assieme alla decisione dell’autorità dipartimentale impugnata.
A mente dell’insorgente, la controversa attività consisterebbe nella semplice locazione di camere ammobiliate, rispettivamente di appartamenti di vacanza arredati, che andrebbe esente da permesso.
D. Il Consiglio di Stato ed il Dipartimento delle istituzioni (Sezione dei permessi e dell'immigrazione) si oppongono all'accoglimento del gravame, senza formulare particolari osservazioni.
Considerato, in diritto
1. Giusta l'art. 71 cpv. 3 LEsPub le decisioni del Consiglio di Stato concernenti il rilascio, il rifiuto, la sospensione o la revoca di patenti, di certificati di capacità e di autorizzazioni a gestire un esercizio pubblico possono essere impugnate davanti al Tribunale cantonale amministrativo. Le altre decisioni del Consiglio di Stato sono invece definitive.
Il rilascio o il rifiuto della patente d’esercizio pubblico presuppone che venga accertato in via pregiudiziale che una determinata attività imprenditoriale nel campo della ristorazione può essere esercitata soltanto con il permesso dell'autorità. Contro l'atto mediante il quale l'autorità accerta che una determinata attività soggiace all’obbligo del permesso secondo la LEsPub devono pertanto essere dati gli stessi mezzi d'impugnazione che la legge prevede per contestare il rilascio od il rifiuto della patente (art. 41, 42 e 44 PAmm).
La competenza del Tribunale cantonale amministrativo a conoscere il merito dell'impugnativa proposta contro il giudizio con cui il Consiglio di Stato ha confermato che l'attività svolta dal ricorrente soggiace a patente d'esercizio pubblico va quindi ammessa.
La legittimazione attiva dell'insorgente, direttamente e personalmente toccato dal provvedimento impugnato, è certa.
Il ricorso, tempestivo, è dunque ricevibile in ordine.
Date le circostanze, può essere deciso senza ripetere il sopralluogo esperito dal Consiglio di Stato (art. 18 PAmm).
2. 2.1. Giusta l'art. 2 LEsPub sono considerati esercizi pubblici gli immobili o parti di essi, dove, a titolo professionale e a scopo di lucro diretto o indiretto, si alloggiano ospiti (lett. a) e/o si vendono cibi o bevande da consumare sul posto (lett. b).
Un esercizio pubblico, dispone l'art. 3 cpv. 1 LEsPub, può essere aperto e gestito se il proprietario dell'immobile è in possesso della patente corrispondente e se il gerente è in possesso del certificato di capacità corrispondente e dell'autorizzazione dipartimentale di cui all'art. 28 LesPub. La patente è definita come una decisione amministrativa con la quale un immobile o una parte ben definita di esso è ritenuto idoneo all'apertura e alla gestione del tipo di esercizio pubblico indicato (art. 4 cpv. LEs-Pub).
Non tutti gli esercizi pubblici sono soggetti all'obbligo della patente.
Soggetti all'obbligo della patente sono soltanto gli esercizi pubblici elencati dall'art. 5 LEsPub, ossia alberghi, apparthôtel, garni e pensioni (lett. a), ostelli della gioventù (lett. b), ristoranti, locande, osterie, grotti, canvetti e birreria (lett. c), caffé, bar e tea-rooms (lett. d), locali notturni, discoteche e pianobar (lett. e), circoli e club in cui si servono bevande (lett. f), case di salute, cura, convalescenza, riposo, istituti di educazione e colonie di vacanza (lett. g), pensioni private di famiglia con più di quattro pensionati (lett. h), rifugi e capanne di montagna raggiungibili direttamente con strade carrozzabili o con impianti di risalita (lett. i), mescite aperte regolarmente (lett. l), cantine e cucine operaie, con o senza alloggio, mense aziendali e scolastiche (lett. m).
Non sono invece soggetti all'obbligo della patente (art. 6 LEs-Pub) pensioni private di famiglia con meno di quattro pensionanti (lett. a), mense riservate alla polizia, ai pompieri e agli altri servizi di pronto intervento (lett. b), spacci di aziende agricole limitatamente ai loro prodotti (lett. c) e mescite aperte saltuariamente (lett. d).
Trattandosi di norme che limitano la libertà economica sancita dall'art. 27 Cost., l'elenco degli esercizi pubblici soggetti all'obbligo della patente sancito dall'art. 5 LesPub è da considerare esaustivo. Non è invece tale, nonostante il suo tenore, l'elenco degli esercizi esenti da siffatto obbligo sancito dall'art. 6 LEsPub. Vale, in altri termini, la regola secondo cui gli esercizi pubblici che non sono contemplati né dall'art. 5, né dall'art. 6 LEsPub, non soggiacciono all'obbligo della patente.
I singoli esercizi pubblici sono definiti dal regolamento (art. 7 LEsPub).
2.2. La LEsPub 1967 assoggettava all'obbligo della patente le case con solo alloggio con più di venti letti (art. 2 lett. b LEsPub 1967). Le case con solo alloggio fino a venti letti, la locazione professionale di camere in domicili privati e la locazione professionale di case di vacanza e appartamenti a ospiti di passaggio e soggiornanti per periodi inferiori a 15 giorni erano invece assoggettate a semplice permesso (art. 3 d, f , g LEsPub 1967).
2.3. Dal confronto delle disposizioni della LEsPub 1967 con quelle della legge attualmente in vigore discende chiaramente che la locazione professionale di camere in domicili privati e la locazione professionale di case di vacanza e appartamenti ad ospiti di passaggio o soggiornanti non sono più sottoposte a regime autorizzativo. Il fatto che questi stabilimenti, destinati ad alloggiare ospiti, siano comunque da configurare come esercizi pubblici (art. 2 lett. a LEsPub) non basta a giustificare l'obbligo della patente. Fa eccezione il caso in cui vi si possano ravvisare gli estremi di un ostello della gioventù (cd. Jugendherberge).
2.4. L'ostello della gioventù è definito come l'esercizio pubblico nel quale il servizio è limitato all'alloggio a prezzi modici (art. 19 RLEsPub). Determinanti ai fini della qualifica di questo genere d'esercizio pubblico sono il prezzo accessibile ad una vasta clientela e la limitazione del servizio all'alloggio, con cambio della biancheria e pulizia delle stanze. Per essere considerato come un ostello, lo stabilimento deve inoltre apparire come una struttura unitaria e dotata di un minimo di organizzazione. Diversamente, andrebbe ravvisato un ostello in qualsiasi locazione professionale di camere ammobiliate o d'appartamenti arredati, con servizio di pulizia e messa a disposizione della biancheria. Caratteristica dell'ostello è l'assenza di un servizio di cucina e di strutture per cucinare. Se l'offerta è estesa ai cibi ed alle bevande, l'ostello è infatti assimilato ad una pensione (art. 19 cpv. 2 RLEsPub)
3. 3.1. Dagli atti dell'incarto risulta che lo stabile dei fratelli __________ è strutturato su quattro piani. Al piano terreno vi sono dei vani locati stabilmente a privati, mentre al primo piano si trova l'appartamento del qui ricorrente. Sulla rampa di scale che porta al secondo piano v'è una doccia con WC e lavabo. Il secondo piano, accessibile attraverso una porta che chiude le scale, è composto da due appartamenti separati di tre locali, con un locale adibito a cucina e dotato di stufa a gas, frigorifero e lavandino. Sul pianerottolo superiore v'è un bagno con WC. Al terzo piano si trovano infine due camere doppie ed una cucina scarsamente arredata con un lavandino.
3.2. Orbene, i vani che il ricorrente concede in locazione a turisti e viandanti sotto forma di singole camere o come appartamenti non formano in nessun caso un ostello per la gioventù. Il fatto che la locazione comprenda un servizio di biancheria e di pulizia non basta ad accreditare la tesi dell'autorità cantonale. Lo esclude anzitutto la presenza di cucine, del tutto estranee al genere di esercizio pubblico ipotizzato dalle precedenti istanze. Corrobora inoltre questa deduzione l'impossibilità di ravvisare nell'insieme di questi vani una struttura unitaria, dotata di quel minimo d'organizzazione che contraddistingue un ostello per la gioventù da singole camere od appartamenti di vacanza locati per scopo di lucro a turisti e viandanti.
Tenuto conto dell'insieme delle circostanze, l'attività esplicata dal ricorrente può essere unicamente assimilata a quella di un affittacamere, ovvero ad un'attività che la nuova LEsPub ha rinunciato ad assoggettare ulteriormente all'obbligo della patente. Questo tribunale comprende perfettamente i motivi che hanno indotto l'autorità cantonale ad adottare il provvedimento impugnato. L’ordinamento giuridico attualmente in vigore non permette tuttavia di assoggettare l'attività in questione al regime d'autorizzazione sancito dall'art. 5 LEsPub per gli ostelli della gioventù. L’esigenza di prevenire i danni arrecati al buon nome del turismo valmaggese dalle discutibili pratiche commerciali del ricorrente non costituisce in particolare un motivo sufficiente per estendere la nozione di ostello al punto da comprendervi anche l’attività degli affittacamere e dei locatori professionali d'appartamenti ammobiliati o di vacanza con servizio di biancheria e di pulizia.
Stando così le cose, il ricorso va accolto, annullando la decisione dipartimentale impugnata e quella governativa che la conferma, siccome lesive del diritto.
Dato l'esito, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili, poiché il ricorrente non si è avvalso del patrocinio di un avvocato (art. 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 27 Cost.; 2, 3 cpv. 1, 4 cpv. 1, 5 lett. b e 71 cpv. 2 LEsPub; 19 REsPub; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Di conseguenza, sono annullate:
1.1. la decisione 2 dicembre 1997, n. 164/97, del Dipartimento delle istituzioni, Ufficio permessi e passaporti,
1.2. la decisione 9 giugno 1999, n. 2471, del Consiglio di Stato.
2. Non si prelevano né tassa di giustizia, né spese.
3. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
Versione Lorenza
ritenuto, in fatto
A. __________ e __________ sono comproprietari del mappale no. __________ RF di __________, sul quale sorge uno stabile abitativo.
Dal 1991 al 1995 __________ ha rilasciato a __________ dei permessi di affittacamere, mentre nel 1996 l'__________ gli ha rifiutato il rilascio di un ennesimo permesso, poiché i locali non adempivano più i requisiti igenico-sanitari e di sicurezza (impianto elettrico).
Il 21 luglio 1997 la polizia cantonale ha constatato che dal 14 al 18 luglio 1997 __________ aveva alloggiato delle persone nella casa in oggetto, per un totale di 45 pernottamenti.
Con decisione 2 dicembre 1997 l'Ufficio permessi e passaporti (ora: Sezione dei permessi e dell'immigrazione) ha sottoposto la locazione a titolo professionale a scopo di lucro esercitata nell'immobile in questione all'obbligo di ottenere una patente quale ostello ai sensi dell'art. 5 lett. b) LEsPub; parimenti è stata ordinata la sospensione di ogni attività di locazione di camere in assenza della relativa patente e l'eliminazione di tutti i cartelli all'interno ed all'esterno dell'immobile riguardanti la locazione di camere.
B. Con decisione 9 giugno 1999 il Consiglio di Stato ha respinto il gravame inoltrato dal ricorrente, confermando la decisione dipartimentale. In sostanza il Governo ha ritenuto che l'attività svolta verta principalmente nella locazione di camere a scopo di lucro e che la stessa soggiaccia alla LEsPub ed all'obbligo della patente quale ostello giusta l'art. 5 lett. b LEsPub.
C. __________ insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendo l'annullamento della decisione impugnata. Sostiene che l'infrastruttura da lui messa a disposizione si compone di tre appartamenti, due al terzo piano che fanno capo alla stessa sala da bagno, mentre l'appartamento al quarto piano ha a disposizione un servizio indipendente. Non si tratterebbe invece di camere.
D. La Sezione dei permessi e dell'immigrazione ed il Consiglio di Stato si oppongono all'accoglimento del gravame, senza formulare particolari osservazioni.
Considerato, in diritto
1. Prima di entrare nel merito di un ricorso il Tribunale cantonale amministrativo esamina d'ufficio la propria competenza (art. 3 PAmm). Le decisioni dipartimentali, di commissioni speciali o del Consiglio di Stato sono impugnabili al Tribunale cantonale amministrativo non per clausola generale, ma secondo il cosiddetto sistema enumerativo, ovvero soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 60 PAmm). Giusta l'art. 71 cpv. 3 LEsPub le decisioni del Consiglio di Stato concernenti il rilascio, il rifiuto, la sospensione o la revoca di patenti, di certificati di capacità e di autorizzazioni a gestire un esercizio pubblico possono essere impugnate davanti al Tribunale cantonale amministrativo, mentre le altre decisioni del Consiglio di Stato sono definitive. Dal tenore letterale della norma sembrerebbe che le risoluzioni, mediante le quali l'autorità accerta che l'attività svolta ricade sotto la LEsPub e che il suo esercizio necessita di una patente, non sono impugnabili davanti a questo tribunale. Da una lettura dei materiali legislativi si evince tuttavia che altre erano le intenzioni del legislatore. Con l'emanazione della LEsPub del 1994 egli ha infatti voluto dichiarare definitive le decisioni "su questioni di secondaria importanza o rimesse in larga misura all'apprezzamento dell'autorità decidente in prima istanza" (cfr. Messaggio del 14 aprile 1992, no. 3923, pubblicato in: Verbali del Granconsiglio, sessione autunnale 1994, pag. 1677).D'altronde non si vede per quale motivo le decisioni concernenti il rilascio di patenti sono impugnabili a questo tribunale, mentre non lo sarebbero le risoluzioni di assoggettamento. Va dunque ammessa la competenza del Tribunale cantonale amministrativo a statuire sulla vertenza.
Il gravame, tempestivo (art. 46 PAmm) e presentato da una persona legittimata a ricorrere (art. 43 PAmm), è pertanto ricevibile in ordine e può essere evaso sulla base degli atti, senza procedere al sopralluogo richiesto dal ricorrente che non porterebbe alcun elemento di rilievo per il giudizio (art. 18 PAmm).
2. Sono considerati esercizi pubblici gli immobili o parti di essi, dove, a titolo professionale e a scopo di lucro diretto o indiretto, si alloggiano ospiti, si vendono cibi o bevande da consumare sul posto (art. 2 LEsPub). Un esercizio pubblico può essere aperto e gestito se il proprietario dell'immobile è in possesso della patente corrispondente e se il gerente è in possesso del certificato di capacità corrispondente e dell'autorizzazione dipartimentale di cui all'art. 28 LEsPub (art. 3 cpv. 1 LEsPub). La patente è una decisione amministrativa con la quale un immobile o una parte ben definita di esso è ritenuto idoneo all'apertura e alla gestione del tipo di esercizio pubblico indicato (art. 4 cpv. 1 LEsPub). Mentre la LEsPub del 1967 riconosceva soggetti all'obbligo della patente le case per solo alloggio con non più di 20 letti, rispettivamente la locazione professionale di camere in domicili privati (art. 3 lett. d ed f), la nuova LEsPub del 1994 ha abrogato tali concetti. All'art. 5 LEsPub, che definisce i tipi di esercizi pubblici soggetti a patente, non figurano più questi concetti. I materiali legislativi non forniscono alcuna spiegazione al riguardo, precisando unicamente che l'intenzione del legislatore nel por mano alla revisione della LEsPub è stata quella di semplificare le categorie di autorizzazioni allora in vigore (Messaggio del 14 aprile 1992, no. 3923, pubblicato in: Verbali del Granconsiglio, sessione autunnale 1994, pag. 1677).
In Svizzera la libertà economica è garantita dall'art. 27 Cost. In particolare essa include la libera scelta della professione, il libero accesso a un'attività economica privata ed il suo libero esercizio. Ne discende che attività economiche che non sono espressamente vietate, soggette ad autorizzazione o in altro modo limitate dalla legge in ragione di un interesse pubblico preponderante, possono essere esercitate liberamente.
Si deve pertanto ritenere che le attività che non possono essere assimilate ad uno degli esercizi pubblici di cui all'art. 5 LEsPub, non soggiacciono all'obbligo della patente, ma possono essere esercitate liberamente.
3. Dagli atti componenti l'incarto risulta che lo stabile in oggetto è composto da quattro piani. Nel corso del sopralluogo esperito dal Consiglio di Stato è emerso che il piano terreno è affittato a privati ed utilizzato quale magazzino, mentre al primo piano si trova l'appartamento del qui ricorrente. Nella rampa di scale che porta al secondo piano si trova una doccia con gabinetto e lavabo ed al piano ammezzo superiore un bagno con WC. Al secondo piano si trovano otto locali, due dei quali adibiti a cucina con stufa a gas, frigorifero e lavandino. L'accesso ai quattro locali di destra è separata da quello ai vani di sinistra. Al terzo piano si trovano due camere doppie ed una cucina scarsamente arredata con un lavandino.
4. In passato i vani locati dall'insorgente sono sempre stati ritenuti una "casa per solo alloggio con non più di 20 letti" e pertanto durante gli anni 1991-1995 gli sono stati rilasciati diverse autorizzazioni in tale senso, ossia quale "affittacamere". Ora, la struttura posta in locazione dal ricorrente non può essere assimilata ad alcun tipo di esercizio pubblico elencato all'art. 5 LEsPub. Contrariamente a quanto ritenuto dalle autorità inferiori, l'infrastruttura gestita dal ricorrente non può essere considerata al pari di un ostello per la gioventù (art. 5 lett. b LEsPub), definizione sotto la quale ricadono gli esercizi pubblici nei quali il servizio è limitato all'alloggio a prezzi modici (art. 19 REsPub). Appare infatti evidente che casa __________ non è organizzata in modo tale da poter essere equiparata ad un ostello per giovani.
Ritenuto che la struttura in oggetto non ricade sotto alcun tipo di esercizio pubblico di cui all'art. 5 LEsPub, il ricorso va accolto e la decisione impugnata annullata. Visto l'esito del gravame non si prelevano né tassa di giustizia né spese (art. 28 PAmm). Non si assegnano ripetibili, ritenuto che il ricorrente non si è avvalso del patrocinio di un avvocato (art. 30 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 27 Cost.; 2, 3 cpv. 1, 4 cpv. 1, 5 lett. b e 71 cpv. 2 LEsPub; 19 REsPub; 3 e 60 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è accolto.
§. Le decisioni 9 giugno 1999, no. 2471, del Consiglio di Stato e 2 dicembre 1997, no. 164/97, del Dipartimento delle istituzioni, Ufficio permessi e passaporti (ora Sezione dei permessi e dell'immigrazione, Ufficio permessi), sono annullate.
2. Non si prelevano né tassa di giustizia né spese.
3. Intimazione a:
__________;
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria