Incarto n. 52.1999.00001
Lugano 19 giugno 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sul ricorso 30 dicembre 1998 del
__________
contro
la decisione 1° dicembre 1998 (n. 5521) del Consiglio di Stato, che annulla la decisione 3 settembre 1998 con cui il municipio di __________ ha chiesto a __________ la presentazione di due domande di costruzione per il cambiamento di destinazione dei due capannoni situati sulla part. n. __________ RF, conseguente all'insediamento di due nuove ditte (__________e __________ di __________);
viste le risposte:
- 20 gennaio 1999 del Consiglio di Stato,
- 25 gennaio 1999 di __________;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. Il resistente __________ è proprietario di due capannoni ad uso magazzino-deposito, costruiti nel 1975 a __________, in località __________, nella zona residenziale estensiva R2a (part. n. __________ RF).
Il 1° dicembre 1997 l'UTC di __________ ha constatato che nei fabbricati si erano insediate le ditte __________ (impresa costruzioni) e __________ (ponteggi) senza chiedere alcun permesso di costruzione. Ravvisando nell'insediamento un cambiamento di destinazione abusivo, il 3 settembre 1998 il municipio ha sollecitato __________ a chiedere un permesso in sanatoria.
B. Con giudizio 1° dicembre 1998 il Consiglio di Stato ha annullato il provvedimento, accogliendo l'impugnativa contro di esso inoltrata dal proprietario delle opere in contestazione.
Esperito un sopralluogo ed accertato che i fabbricati erano sempre stati utilizzati da imprese che operano nel ramo edilizio, il Governo ha escluso che il controverso insediamento integrasse gli estremi di un cambiamento di destinazione, soggetto all'obbligo del permesso.
C. Contro il predetto giudizio governativo, insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo il comune di Losone, chiedendone l'annullamento.
A mente dell'insorgente l'insediamento delle due ditte sarebbe da considerare alla stregua di un cambiamento di destinazione, inconciliabile con la funzione prevista per la zona di utilizzazione, che ammette soltanto aziende artigianali non moleste.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Anche __________ propone di respingere l'impugnativa, ribadendo che l'insediamento non ha mai cambiato la primitiva destinazione.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la legittimazione attiva del comune ricorrente sono incontestabilmente date dall'art. 21 LE.
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Il permesso di costruzione è l'atto amministrativo che legittima la realizzazione di un'opera edilizia e la sua successiva utilizzazione. Esso non si limita ad accertare che l'opera prevista rispetta le norme del diritto edilizio relative a distanze, altezze ed indici, ma stabilisce anche che la destinazione è conforme alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione. Condizione, questa, che deve necessariamente essere soddisfatta affinché il permesso possa essere rilasciato (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
2.2. L'ordine di inoltrare una domanda di costruzione in sanatoria è un atto amministrativo mediante il quale l'autorità accerta che un determinato fondo è stato oggetto di interventi edilizi privi della necessaria autorizzazione. Pur essendo incoercibile, esso costituisce un atto impugnabile in quanto sancisce l'obbligo del proprietario di un'opera edilizia di presentare una domanda di costruzione per lavori o cambiamenti delle modalità di utilizzazione attuati senza permesso o al di fuori del permesso ricevuto.
2.3. Le costruzioni legittimamente realizzate beneficiano della garanzia della proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite, sancita dall’art. 22 ter Cost. Possono quindi essere mantenute anche nel caso in cui vengano a trovarsi in contrasto con il diritto edilizio entrato in vigore in epoca successiva (cfr. art. 39 RLE). La garanzia costituzionale della proprietà così intesa non si estende soltanto all’opera edilizia in quanto tale, ma comprende anche la sua destinazione. Edifici o impianti la cui destinazione non è conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione in cui sorgono possono quindi essere conservati ed ulteriormente utilizzati (cfr. art. 70 LALPT).
2.4. Per cambiamento di destinazione rilevante dal profilo del diritto pianificatorio e della polizia delle costruzioni si intende generalmente una modifica delle modalità di utilizzazione di una costruzione esistente suscettibile di produrre ripercussioni sostanzialmente diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni (RDAT 1992 II N. 28; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 22 N. 12; Scolari, Commentario, II ed. N. 647).
La modifica è rilevante ed implica l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione, sia quando comporta l'applicazione di norme diverse da quelle applicabili all'uso anteriore, sia quando determina un'intensificazione dell'uso delle opere di urbanizzazione o un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (STA 28 febbraio 1992 in re comune di Cademario; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, ZSVR, N. 209 segg.).
2.5. Il PR di __________ è stato approvato nel 1979. L'art. 38 NAPR (versione 21.01.1997) riserva la zona residenziale estensiva R2a alla costruzione di edifici a carattere residenziale mono- o plurifamiliari o commerciale (cpv. 1), nei quali possono insediarsi unicamente aziende artigianali non moleste (cpv. 2).
Giusta l'art. 8.4 NAPR, per aziende non moleste si intendono quelle che non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano dall'abitare (lett. a). Per aziende poco moleste si intendono tutte quelle le cui attività rientrano nell'ambito delle aziende ove il lavoro si svolge solo di giorno ed eventuali immissioni hanno frequenza discontinua e limitata nel tempo e nell'intensità (lett. b). Aziende con ripercussioni più marcate sono invece considerate moleste (lett. c).
3. Controversa è essenzialmente la questione a sapere se l'insediamento delle due ditte nei magazzini del resistente integri gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto ad autorizzazione o se invece si tratti di una modifica irrilevante dal profilo del diritto pianificatorio e della polizia delle costruzioni.
3.1. I capannoni in esame sono stati costruiti nel 1975 sulla base di una licenza edilizia rilasciata dal municipio di __________ all'impresa di costruzioni __________ per la formazione di magazzini-deposito. I fabbricati sono stati successivamente locati alla ditta __________, attiva nel settore della carpenteria (1982 - 1991) ed all'impresa di costruzioni __________ (1991 - 1994). A partire dal 1995 il fondo è stato dato in locazione all'impresa di costruzioni __________, all'impresa di pittura __________, all'impresa di costruzioni __________, divenuta in seguito __________ ed alla __________, operante nel campo della costruzione di ponteggi.
3.2. A ragione il Consiglio di Stato non ha ravvisato nella fattispecie gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione. Il fondo è infatti sempre rimasto adibito ad uso deposito-magazzino per imprese che operano nel ramo dell'edilizia. E' irrilevante il fatto che non venga più utilizzato come deposito da un'unica impresa, ma da quattro ditte minori, una delle quali attiva nel settore della costruzione di ponteggi. Per rapporto all'uso autorizzato i nuovi insediamenti non comportano alcuna intensificazione delle opere di urbanizzazione, Né ingenerano ripercussioni sostanzialmente diverse sull'ambiente circostante.
Dal sopralluogo esperito dall'autorità inferiore è emerso che l'insediamento della __________ e della __________ ha determinato una diminuzione del personale impiegato (che aveva la possibilità di posteggiare sul fondo) da circa 60 a 15 operai, nonché una diminuzione del traffico di automezzi (furgoni) e del volume del materiale depositato. Il fondo continua peraltro ad essere utilizzato soltanto come deposito e non per svolgervi attività di costruzione. Gli operai vi si recano unicamente per prelevare o portare materiali o macchinari. A differenza di quanto è accaduto in passato, quando sul fondo si è insediata la carpenteria __________ (STA 29.11.85 in re de qua), il personale delle ditte che occupano i magazzini non svolge altre attività. Il materiale ed i macchinari depositati sul fondo e nei magazzini non sono diversi da quelli depositati sinora. I cambiamenti di locatario verificatisi in questi anni non hanno modificato in misura apprezzabile la destinazione preesistente. In questi cambiamenti non può essere ravvisata alcuna soluzione di continuità fra l'uso anteriore e quello attuale. Ne discende che non sono soggetti a permesso di costruzione.
A torto il ricorrente si richiama alla funzione residenziale ed artigianale non molesta della zona di situazione per suffragare la sua richiesta. Anche se i magazzini in contestazione non dovessero risultare conformi alla funzione di zona, in quanto sede di attività poco moleste, la garanzia della proprietà, intesa come tutela delle situazioni esistenti, ne assicura comunque il mantenimento indipendentemente dai cambiamenti di locatario. È sufficiente che l'uso fattone dai nuovi inquilini rientri nel quadro della destinazione autorizzata a suo tempo. Condizione, questa, che non era ad esempio data quando si è insediata l'__________ o quando la __________ ha chiesto il permesso di posare una gru nell'area del proprio magazzino (risoluzione governativa 21 aprile 1998).
4. Sulla scorta delle considerazioni che precedono, il ricorso va quindi respinto, confermando la decisione governativa impugnata, siccome immune da violazioni del diritto.
Dato l'esito, il comune va esente da tassa di giustizia. Deve tuttavia rifondere al resistente un adeguato importo a titolo di ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 21 LE; 70 LALPT; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
3. Il comune di __________ rifonderà al resistente fr. 800.– a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario
versione TR
ritenuto, in fatto
A. __________ è proprietario del fondo n. __________ RF di __________ in località __________ incluso nella zona residenziale estensiva R2a per case mono o plurifamigliari o commerciali. Sulla particella in rassegna esistono dal 1975 due capannoni destinati a magazzino-deposito.
Il 1° dicembre 1997 l'UTC di __________ ha constatato che sul citato mappale si erano insediate le ditte __________ (impresa costruzioni) e ____________________ (ponteggi) senza presentare le rispettive domande di costruzione.
L'8 luglio 1998 il municipio ha quindi ordinato a __________ di presentare tali istanze. L'ordine è stato formalmente confermato con risoluzione 3 settembre 1998. Secondo l'Esecutivo comunale, con l'insediamento delle ditte vi sarebbe stato un cambiamento di destinazione. Le nuove attività risulterebbero inoltre in contrasto con la destinazione residenziale-commerciale data dal PR alla zona di utilizzazione.
B. Con giudizio 1° dicembre 1990 il Consiglio di Stato ha accolto l'impugnativa presentata il 22 settembre 1998 da __________ ed annullato la decisione 3 settembre 1998.
Esperito un sopralluogo ed accertato che il fondo era rimasto adibito a deposito-magazzino per delle imprese che operano nel ramo edilizio, l'Esecutivo cantonale ha segnatamente dato rilevanza al fatto che le ditte non hanno comportato un'intensificazione delle opere di urbanizzazione e non hanno ingenerato nuove ripercussioni sostanzialmente diverse sull'ambiente circostante rispetto all'uso autorizzato.
C. Contro il predetto giudizio governativo, insorge davanti al Tribunale cantonale amministrativo il comune di __________, chiedendone l'annullamento.
Sostiene che con l'insediamento delle due ditte si sarebbe verificato un cambiamento di destinazione. Precisa che l'infrastruttura non rientrerebbe nella categoria delle aziende artigianali non moleste previsto dalle NAPR e quindi non sarebbe conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione.
Deduce infine che in caso di reiezione dell'impugnativa, si aprirebbe la possibilità di nuovi insediamenti selvaggi non conformi alle disposizioni di zona.
D. All'accoglimento del ricorso si oppone il Consiglio di Stato, che non formula osservazioni.
Anche __________ propone di respingere l'impugnativa, ribadendo che l'insediamento non ha mai cambiato la primitiva destinazione.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo e la legittimazione attiva del comune ricorrente sono incontestabilmente date dall'art. 21 LE.
Il ricorso, tempestivo (art. 46 cpv. 1 PAmm), è dunque ricevibile in ordine e può essere deciso sulla base degli atti, senza istruttoria (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. 2.1. Il permesso di costruzione è l'atto amministrativo che legittima la realizzazione di un'opera edilizia e la sua successiva utilizzazione. Esso non si limita ad accertare che l'opera prevista rispetta le norme del diritto edilizio relative a distanze, altezze ed indici, ma stabilisce anche che la destinazione è conforme alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione. Condizione, questa, che deve necessariamente essere soddisfatta affinché il permesso possa essere rilasciato (art. 22 cpv. 2 lett. a LPT).
2.2. Le costruzioni legittimamente realizzate beneficiano della garanzia della proprietà, intesa come tutela delle situazioni acquisite, sancita dall’art. 22 ter Cost. Possono quindi essere mantenute anche nel caso in cui vengano a trovarsi in contrasto con il diritto edilizio entrato in vigore in epoca successiva (cfr. art. 39 RLE). La garanzia costituzionale della proprietà così intesa non si estende soltanto all’opera edilizia in quanto tale, ma comprende anche la sua destinazione. Edifici o impianti la cui destinazione non è conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione in cui sorgono possono quindi essere conservati ed ulteriormente utilizzati (cfr. art. 70 LALPT).
2.3. Per cambiamento di destinazione rilevante dal profilo del diritto pianificatorio e della polizia delle costruzioni si intende generalmente una modifica delle modalità di utilizzazione di una costruzione esistente suscettibile di produrre ripercussioni sostanzialmente diverse e localmente percettibili sull'ordinamento delle utilizzazioni (RDAT 1992 II N. 28; DFGP, Commento alla LPT, ad art. 22 N. 12; Scolari, Commentario, II ed. N. 647).
La modifica è rilevante ed implica l'avvio di una procedura di rilascio del permesso di costruzione, sia quando comporta l'applicazione di norme diverse da quelle applicabili all'uso anteriore, sia quando determina un'intensificazione dell'uso delle opere di urbanizzazione o un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali (STA 28 febbraio 1992 in re comune di Cademario; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, ZSVR, N. 209 segg.).
2.4. Il PR di Losone è stato approvato nel 1979. L'art. 38 NAPR (versione 21.01.1997) prevede che la zona residenziale estensiva R2a è destinata alla costruzione di edifici a carattere residenziale mono o plurifamiliari o commerciale (cpv. 1) e che possono essere installate unicamente aziende artigianali non moleste (cpv. 2). Giusta l'art. 8.4 NAPR, per aziende non moleste si intendono quelle che non hanno ripercussioni diverse da quelle che derivano dall'abitare (lett. a). Per aziende poco moleste si intendono tutte quelle le cui attività rientrano nell'ambito delle aziende ove il lavoro si svolge solo di giorno ed eventuali immissioni hanno frequenza discontinua e limitata nel tempo e nell'intensità (lett. b). Aziende con ripercussioni più marcate sono considerate moleste (lett. c).
3. Controversa è essenzialmente la questione a sapere se nell'insediamento delle due ditte sul fondo di __________ siano ravvisabili gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto ad autorizzazione o se invece si tratti di una modifica irrilevante dal profilo del diritto pianificatorio e della polizia delle costruzioni.
3.1. Il municipio di __________ ha rilasciato nel 1974 la licenza edilizia per la costruzione, sul fondo n. __________, di due capannoni destinati a magazzino-deposito dell'impresa di costruzioni __________. La ditta utilizzava la particella anche per un'attività accessoria di carpenteria (costruzione di 2-3 tetti all'anno). Dal 1982 al 1991 il mappale è stato locato alla ditta __________, attiva pure nel settore della carpenteria. Successivamente, dal 1991 al 1994, la ditta __________ ha preso in locazione i magazzini.
Nel 1995 il fondo è stato affittato alle seguenti ditte: __________ (impresa di costruzioni); __________ (impresa di pittura); __________ (divenuta in seguito __________ impresa di costruzioni: doc. L); __________ (costruzione di ponteggi: doc. M).
Il 3 febbraio 1998 il municipio di __________ ha rilasciato alla __________ la licenza di costruzione per la formazione di una tettoia ad uso deposito.
3.2. A ragione il Consiglio di Stato non ha ravvisato l'esistenza di un cambiamento di destinazione. Il fondo è infatti rimasto adibito a deposito-magazzino per delle imprese che operano nel ramo edilizio. E' irrilevante il fatto che invece di deposito di un'unica grossa impresa, il terreno venga utilizzato quale deposito da quattro ditte minori di cui una attiva nel settore dei ponteggi. Tali insediamenti non comportano infatti un'intensificazione delle opere di urbanizzazione e non ingenerano ripercussioni sostanzialmente diverse sull'ambiente circostante rispetto all'uso autorizzato.
Come visto dinanzi, almeno a partire dal 1974 la part. n. __________ è sempre stata destinata a magazzini e deposito di imprese, preesistenti all'entrata in vigore del PR. Inoltre le quattro ditte insediate dal 1995 hanno mantenuto le stesse strutture, sebbene si occupino di differenti attività del settore edilizio, e beneficiano di valida autorizzazione.
Nel corso del sopralluogo esperito dall'autorità inferiore, è stato constatato che con l'insediamento della __________ e della __________, le quattro aziende hanno comportato una diminuzione del personale impiegato (che aveva la possibilità di posteggiare sul fondo) da circa 60 a 15 operai, nonché una diminuzione del traffico di automezzi (furgoni) e del volume del materiale depositato. Del resto, gli operai si recano sul fondo unicamente per prelevare o portare del materiale e non rimangono permanentemente sul luogo. Nemmeno il fatto che il materiale depositato risulti più diversificato rispetto al precedente ha comportato un'intensificazione dell'uso delle opere o un'alterazione apprezzabile delle ripercussioni ambientali. Se ne conclude che l'insediamento delle due ditte non necessita - contrariamente a quanto sostenuto dal comune ricorrente - un numero maggiore di posteggi e non provoca nemmeno emissioni supplementari dal punto di vista fonico, dell'inquinamento delle acque o dell'atmosfera.
La presente fattispecie denota del resto aspetti sostanzialmente diversi da quelli che nel passato hanno portato ad accertare un cambiamento di destinazione, più precisamente la costruzione di 40-50 tetti all'anno da parte della __________ (STA 29 novembre 1985), nonché il rifiuto per la __________ di posare una gru nell'area del proprio magazzino (risoluzione governativa 21 aprile 1998).
Le costruzioni sul fondo come pure le relative attività sono state all'epoca legittimamente realizzate. Esse beneficiano pertanto della garanzia costituzionale della proprietà, la quale comprende anche la destinazione dell'opera. Se ne deduce che, anche in caso di non conformità alla funzione prevista per la zona di utilizzazione in cui sorge a seguito del successivo cambiamento della normativa vigente, i proprietari e successori dell'infrastruttura (magazzini per imprese di costruzione) hanno il diritto di conservare le opere edificate e le loro attività fintanto che non vi sarà un cambiamento sostanziale della destinazione edilizia. Ciò che ancora non si è verificato.
3.3. Stando quanto precede, ben si può affermare che nel caso in rassegna non sono ravvisabili gli estremi di un cambiamento di destinazione soggetto a permesso di costruzione.
Con il che il ricorso è respinto.
4. Benché soccombente, il comune può andare esente da tassa di giustizia. Deve tuttavia rifondere al resistente un adeguato importo a titolo di ripetibili.
Per questi motivi,
visti gli art. 1, 21 LE; 70 LALPT; 3, 18, 28, 31, 60, 61, 65 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è respinto.
2. Non si prelevano né tasse né spese di giustizia.
3. Il comune di __________ rifonderà al resistente fr. 400.– a titolo di ripetibili.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario