Incarto n. 52.1998.00364
Lugano 18 febbraio 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretaria:
Ursula Züblin, vicecancelliera
statuendo sul ricorso 15 dicembre 1998 di
__________ patrocinata da: avv. __________
contro
la decisione 25 novembre 1998 (no. 5433) del Consiglio di Stato, che ha respinto l'impugnativa presentata dall'insorgente avverso la risoluzione 12 settembre 1997 con cui il Direttore del Dipartimento delle opere sociali le ha negato il rinnovo dell'autorizzazione ad esercitare l'attività psicoterapeutica sotto controllo in vista della completazione della formazione;
viste le risposte:
- 14 gennaio 1999 del Consiglio di Stato;
- 18 gennaio 1999 del Dipartimento delle opere sociali;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. L'11 dicembre 1990 il Dipartimento delle opere sociali (in seguito DOS) ha concesso ad __________, titolare di una laurea in filosofia con indirizzo in psicologia conseguita presso l'università statale di __________, l'autorizzazione, valida fino al 30 novembre 1996, ad esercitare l'attività di psicoterapeuta sotto controllo in vista della completazione della formazione ai sensi dell'art. 3 cpv. 2 del Regolamento concernente l'esercizio della professione di psicologo e psicoterapeuta (in seguito __________).
__________, dopo aver svolto uno stage presso la Clinica __________ di __________ dal 10 giugno 1991 al 9 giugno 1992, ha proseguito la propria formazione di psicoterapeuta a __________, non essendo riuscita a trovare un posto di lavoro per completare il proprio stage in Svizzera.
B. Il 29 novembre 1996 l'interessata ha postulato il rinnovo, per ulteriori 5 anni, dell'autorizzazione a suo tempo concessale, al fine di poter completare la propria formazione.
C. Con decisione 12 settembre 1997 il Direttore del DOS, sentito il parere della Commissione consultiva, ha respinto l'istanza, ritenendo che "l'interessata non dispone di sufficiente formazione psicoterapeutica teorica tale da permettere un'adeguata attività clinica".
D. Con giudizio 25 novembre 1998 il Consiglio di Stato ha confermato il diniego dell'autorizzazione, respingendo l'impugnativa contro di esso presentata da __________.
E. Contro il predetto giudizio governativo, la soccombente insorge ora davanti al Tribunale cantonale amministrativo, chiedendone l'annullamento e postulando il rinnovo dell'autorizzazione in oggetto.
In sostanza, l'insorgente contesta le motivazioni poste a fondamento della risoluzione impugnata.
F. Il ricorso è avversato sia dal Consiglio di Stato che dal DOS, i quali non formulano particolari osservazioni.
Considerato, in diritto
1. Prima di entrare nel merito del ricorso occorre verificare se sia data la competenza del Tribunale cantonale amministrativo (art. 3 PAmm).
Notoriamente, la competenza del Tribunale cantonale amministrativo non è data per clausola generale, ma secondo il cosiddetto sistema enumerativo. Ciò significa che il ricorso a questo tribunale è dato soltanto nei casi previsti dalla legge (art. 60 PAmm; Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa ticinese, ad art. 60 PAmm, N. 2 seg.).
2. L'esercizio indipendente o dipendente delle professioni sanitarie, fra le quali rientra anche quella di psicoterapeuta (art. 54 cpv. 1 LSan), è soggetto ad autorizzazione. L'autorizzazione è di principio rilasciata dal DOS (art. 55 cpv. 1 LSan) ed è subordinata al possesso "di un diploma, di un attestato o di un certificato di un istituto universitario o scuola svizzeri riconosciuti" (art. 56 cpv. 1 lett. a LSan). Contro le decisioni del DOS è dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo (art. 59 cpv. 5 LSan).
3. Dagli art. 55 cpv. 1 e 56 cpv. 1 lett. a LSan discende che i titolari di diplomi esteri non possono per principio essere autorizzati all'esercizio indipendente o dipendente della professione.
Autorizzazioni in deroga a questa regola possono tuttavia essere rilasciate dal Consiglio di Stato, "ove le circostanze lo richiedono ed accertata la mancanza di portatori di diplomi, attestati o certificati di istituti universitari o scuole svizzeri riconosciuti" (art. 57 cpv .1 LSan). L'autorizzazione è limitata nel luogo e/o nel tempo.
Le decisioni rese dal Consiglio di Stato in base all'art. 57 LSan sono definitive. Nessuna norma di legge prevede infatti la possibilità di impugnarle davanti al Tribunale cantonale amministrativo.
4. Avvalendosi della facoltà concessagli dall'art. 4 della legge concernente la delega di competenze organizzative del Consiglio di Stato e dei suoi dipartimenti del 25 giugno 1928 (RL 2.4.1.6), il Governo ha attribuito al Direttore del DOS la competenza a rilasciare autorizzazioni eccezionali a favore di operatori sanitari sprovvisti di un titolo di studio svizzero. Le competenze del DOS sono invece state delegate all'Ufficio sanità (cfr. allegato al regolamento sulle deleghe di competenze decisionali del 24 agosto 1994; RL 2.4.1.8).
A norma dell'art. 4 cpv. 4 della legge in questione, contro le decisioni delle istanze subordinate (delegate) è dato ricorso al Consiglio di Stato, a meno che la legge concretamente applicabile non preveda il ricorso diretto al Tribunale cantonale amministrativo. La norma si limita a stabilire la possibilità di impugnare direttamente al Consiglio di Stato o al Tribunale cantonale amministrativo le decisioni rese dalle istanze delegate. Non sovverte l'ordinamento delle vie ricorsuali di cui si è detto sopra. Contro le decisioni rese dall'Ufficio sanità in applicazione delle competenze del DOS ad esso delegate è quindi dato ricorso al Tribunale cantonale amministrativo. Le decisioni rese dal Direttore del DOS in base all'art. 57 LSan continuano invece ad essere impugnabili davanti al Consiglio di Stato, che decide definitivamente, poiché la LSan non prevede la possibilità di dedurle in seconda istanza davanti a questo tribunale (STA 31.3.1999 in re C.L.; 7.4.1999 in re F.).
5. __________ non è portatrice di un titolo di studio svizzero. Può quindi essere autorizzata all'esercizio, dipendente o indipendente, della professione soltanto a titolo eccezionale ai sensi dell'art. 57 LSan.
E' pur vero che il __________, sulla base del quale è stato chiesto il rilascio dell'autorizzazione in questione, contrariamente alla vigente LSan (art. 55 cpv. 1 e 56 cpv. 1 lett. a), prevede che possono essere autorizzati ad esercitare la professione di psicoterapeuta i portatori di un diploma o di una licenza universitaria, senza operare alcuna distinzione fra coloro che hanno ottenuto il titolo in Svizzera e quelli che lo hanno conseguito presso università estere (art. 5 lett. a). Tuttavia, tenuto conto che detto regolamento è anteriore (1979) alla vigente LSan (1989), in quanto adottato giusta la previgente Legge Sanitaria del 1954, e che l'art. 103 della LSan del 1989 dispone che i regolamenti di applicazione emanati giusta la Legge Sanitaria del 1954 "rimangono in vigore, per quanto non in contrasto con questa legge, fino all'adozione della nuova regolamentazione esecutiva stabilita dal Consiglio di Stato", è evidente che l'art. 5 cpv. 1 lett. a Repsi deve considerarsi privo di valore nella misura in cui riconosce i titoli esteri. L'inapplicabilità di quest'ultima disposizione è suffragata dal principio della supremazia della legge, in base al quale i regolamenti non possono derogare a norme di rango superiore.
Con decisione 12 settembre 1997, oggetto del presente ricorso, il Direttore del DOS, ha respinto l'istanza di rinnovo dell'autorizzazione di cui all'art. 3 cpv. 2 Repsi, ritenendo che "l'interessata non dispone di sufficiente formazione psicoterapeutica teorica tale da permettere un'adeguata attività clinica". In sostanza ha ritenuto insoddisfatte le condizioni poste dagli art. 57 LSan e 3 cpv. 2 Repsi. Il Consiglio di Stato, con il giudizio qui impugnato, ha confermato il provvedimento.
Stando così le cose, l'impugnativa deve necessariamente essere dichiarata irricevibile per incompetenza del Tribunale cantonale amministrativo. Nessuna disposizione della LSan prevede in effetti la possibilità di impugnare davanti a questo tribunale le decisioni rese dal Consiglio di Stato, rispettivamente dal Direttore del DOS, agente per delega del Governo, in tema di rilascio dell'autorizzazione all'esercizio della professione ad operatori sanitari sprovvisti di titoli di studio riconosciuti giusta l'art. 56 cpv. 1 lett. a LSan.
L'erronea indicazione dei mezzi di ricorso data dal Consiglio di Stato nel giudizio impugnato non permette di giungere a diversa conclusione. La competenza delle autorità di ricorso è infatti stabilita dalla legge.
6. Di transenna, giova comunque rilevare che nella misura in cui non prevede la possibilità di impugnare davanti ad un tribunale indipendente ed imparziale le decisioni rese dal Consiglio di Stato in materia di rilascio di autorizzazioni all'esercizio di una professione la LSan non è conforme all'art. 6 n. 1 CEDU (cfr. DTF 15.7.94 in re S. = RDAT 1995 N. 11; DTF 29.3.94 in re B. = RDAT 1994 II N. 24). Non potendosi sostituire al legislatore e non potendo nemmeno correggere il difetto mediante un'interpretazione estensiva dell'ordinamento delle competenze stabilito dalla legge, questo Tribunale deve tuttavia limitarsi a sollecitare il Governo ed il Parlamento a porvi rimedio con la necessaria sollecitudine (cfr. in quest'ottica il messaggio 26.6.96, n. 4544, del Consiglio di Stato al Gran Consiglio concernente la modifica della LSan, in cui si propone di affidare al DOS anche la competenza a rilasciare l'autorizzazione all’esercizio della professione ad operatori sprovvisti di titoli di studio riconosciuti).
7. Considerata l'erronea indicazione dei mezzi di ricorso contenuta nel giudizio impugnato, si prescinde dal prelievo di una tassa di giustizia.
Per questi motivi,
visti gli art. 55, 56, 57, 59 LSan; 1 ss Repsi, 3, 18, 28, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. Il ricorso è dichiarato irricevibile ai sensi dei considerandi.
2. Non si prelevano né spese, né tassa di giustizia.
3. Non si assegnano ripetibili.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente La segretaria