Incarto n. 52.1998.00296 52.1998.00301
Lugano 14 dicembre 2000
In nome della Repubblica e Cantone del Ticino
Il Tribunale cantonale amministrativo
composto dei giudici:
Lorenzo Anastasi, presidente, Raffaello Balerna, Stefano Bernasconi
segretario:
Leopoldo Crivelli
statuendo sui ricorsi 28 ottobre 1998 di
a) __________ b) __________
contro
la decisione 13 ottobre 1998 (no. 4694) del Consiglio di Stato, che ha parzialmente accolto le impugnative presentate dagli insorgenti avverso la risoluzione 19 giugno 1998 con la quale il municipio di __________ ha rilasciato a __________ e __________ una licenza edilizia in sanatoria per il cambiamento di destinazione di un magazzino al PT della loro casa d'abitazione al mapp. __________ MD di __________;
viste le risposte:
- 11 novembre 1998 del Consiglio di Stato;
- 18 novembre 1998 del municipio di __________;
- 19 novembre 1998 del Dipartimento del territorio;
- 20 novembre 1998 di __________ e __________;
ad entrambi i ricorsi;
preso atto della replica 15 novembre 1998 di __________ e delle dupliche:
- 12 gennaio 1999 del municipio di __________,
- 14 gennaio 1999 del Consiglio di Stato,
- 18 gennaio 1999 di __________ e __________,
- 3 febbraio 1999 del Dipartimento del territorio;
esperiti gli opportuni accertamenti;
letti ed esaminati gli atti;
ritenuto, in fatto
A. __________ e __________ sono proprietari di una casa d'abitazione eretta verso la fine degli anni '80 sul mapp. __________ MD di __________, un terreno incluso in zona Re (residenziale semi estensiva).
I progetti approvati a suo tempo prevedevano di realizzare al PT dell'edificio alcuni uffici e un magazzino, locali che in concreto sono poi stati occupati da due ditte attive nel campo della cosmetica (__________e __________) facenti capo alla persona di __________.
B. Nel 1996 il municipio di __________ ha appreso che il magazzino veniva in parte utilizzato per la fabbricazione di cosmetici. Dopo aver invano ingiunto ai proprietari di presentare una domanda di costruzione in sanatoria per il cambiamento di destinazione del locale, l'autorità comunale ha dato autonomamente avvio ad una procedura ex art. 4 LE chiedendo a sé stessa il rilascio di una licenza edilizia in nome e per conto dei coniugi __________.
Alla domanda pubblicata dal 18 febbraio al 4 marzo 1998 si sono opposti i vicini, contestando in particolare l'iter seguito dal municipio, la compatibilità dell'attività di fabbricazione con la funzione abitativa della zona Re e l'osservanza dei vincoli di destinazione a residenza primaria sanciti dal PR.
Raccolto il preavviso dell'autorità cantonale, il 19 giugno 1998 il municipio di __________ ha rilasciato la licenza in sanatoria, respingendo le opposizioni dei vicini.
C. Con giudizio 13 ottobre 1998 il Consiglio di Stato ha confermato il provvedimento, ma in parziale accoglimento dell'impugnativa contro di esso inoltrata da __________ e __________ ha inserito nel permesso una condizione volta a regolamentare le operazioni di carico/scarico delle merci nell'ottica della sicurezza della circolazione stradale.
In sostanza, l'autorità di ricorso di prime cure ha ritenuto che la procedura seguita dal municipio di __________, per quanto impropria, non era afflitta da vizi tali da inficiare la licenza edilizia. Quanto alle ulteriori censure sollevate dai ricorrenti, il Governo ha considerato che la produzione artigianale di cosmetici era conforme alla funzione assegnata alla zona di utilizzazione Re e che il cambiamento di destinazione, rispettoso delle prescrizioni vigenti in materia di protezione dell'ambiente, non influiva minimamente sull'indice di sfruttamento, da sempre contenuto entro i limiti previsti dal PR.
La tassa di giustizia di complessivi fr. 500.- è stata posta a carico dei ricorrenti nella misura di fr. 200.- ciascuno, con l'ulteriore obbligo di versare al comune di __________ fr. 250.- a titolo di ripetibili.
D. Avverso la predetta pronunzia governativa __________ e __________ sono insorti con memorie separate innanzi al Tribunale cantonale amministrativo, postulando che venga annullata unitamente alla licenza edilizia rilasciata dal municipio di __________.
a) __________ ha ripreso e sviluppato le contestazioni addotte senza successo davanti al municipio prima ed al Consiglio di Stato poi. Ribadita l'irregolarità della procedura promossa dall'autorità comunale, l'insorgente ha sottolineato come l'attuale utilizzazione dei vani posti al PT dell'abitazione al mapp. __________ __________ non rispetti affatto i vincoli di destinazione a residenza primaria sanciti dal PR. Evidenziate le carenti valutazioni operate dal municipio in tema di accesso e di sicurezza del traffico, la ricorrente ha infine avversato la ripartizione di spese e ripetibili operata dal Consiglio di Stato senza tener conto dell'effettivo grado di soccombenza delle parti.
b) Rievocati i fatti salienti, __________ ha invece insistito nell'affermare che l'attività esercitata dal vicino è fonte di odori assolutamente insopportabili. Ha quindi chiesto a questo Tribunale di ordinare la cessazione della molestia, così come di annullare siccome inique le spese e le ripetibili fissate dal Governo.
E. All'accoglimento dei ricorsi si è opposto il Consiglio di Stato, che ha proposto la conferma del giudizio impugnato senza formulare particolari osservazioni.
Ad identica conclusione sono pervenuti il municipio di __________ e i beneficiari della controversa licenza, i quali hanno contestato le tesi degli insorgenti con argomenti che saranno ripresi - per quanto necessario - in appresso.
Il Dipartimento del territorio si è rimesso in pratica al giudizio di questo Tribunale.
F. In sede di replica e di duplica le parti si sono sostanzialmente riconfermate nelle rispettive, contrapposte posizioni.
G. Nel corso del mese di novembre 2000 una delegazione del Tribunale ha effettuato tre sopralluoghi nei pressi della proprietà __________ al fine di accertare la sussistenza di eventuali emissioni maleodoranti provenienti dalla casa del resistente __________, dandone successivamente notizia alle parti.
Delle risultanze istruttorie, così come delle osservazioni presentate in merito dagli interessati, si dirà, ove occorresse, nei considerandi che seguono.
Considerato, in diritto
1. La competenza del Tribunale cantonale amministrativo, la legittimazione attiva degli insorgenti e la tempestività delle impugnative sono incontestabilmente date dagli art. 21 LE, 43 e 46 PAmm.
I ricorsi sono pertanto ricevibili in ordine e possono essere decisi con un unico giudizio (art. 51 PAmm) sulla base degli atti integrati dalle risultanze dei sopralluoghi esperiti d'ufficio dallo scrivente Tribunale (art. 18 cpv. 1 PAmm).
2. Procedura
2.1. L'ordine di presentare una domanda di costruzione configura un provvedimento amministrativo mediante il quale l'autorità chiede al proprietario di un fondo oggetto di interventi rilevanti dal profilo della polizia delle costruzioni e privi della necessaria autorizzazione di collaborare ai fini dell’accertamento della loro legittimità materiale, promuovendo l'avvio di una procedura di rilascio del permesso in sanatoria (RDAT II-1993 N. 33; Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürcher Schriften zum Verfahrensrecht, N. 649 seg.). Siffatto ordine si giustifica non appena risulti verosimile che su un determinato fondo sono state promosse senza alcuna autorizzazione attività soggette al rilascio di un permesso di costruzione, segnatamente cambiamenti di destinazione rilevanti (cfr. art. 1 cpv. 2 LE).
Per sua natura, l'ordine di presentare una domanda di costruzione in sanatoria non è coercibile. In caso di inosservanza, l'autorità non può infatti provvedere all'inoltro della domanda sostituendosi all'obbligato inadempiente, ma può soltanto adottare i provvedimenti che si impongono in base alle circostanze di cui è a conoscenza (RDAT II-1993 N. 33).
2.2. Nell'evenienza concreta, il municipio di __________ ha ingiunto ai proprietari __________ di presentare una domanda di costruzione in sanatoria per il cambiamento di destinazione del magazzino posto al PT della loro abitazione. Di fronte all'inazione dei coniugi __________ il municipio ha avviato d'ufficio una procedura di rilascio del permesso. Benché irrito, siffatto modo di procedere non ha minimamente leso i diritti di difesa dei vicini. Al contrario, ha permesso loro di partecipare a pieno titolo all'accertamento della legittimità dell'intervento oggetto di contestazione. Aspetto, questo, che deve in ogni caso essere chiarito prima dell'adozione di qualsiasi provvedimento di ripristino. L'irritualità della procedura denunciata dai ricorrenti non giustifica pertanto un annullamento della licenza.
3. Conformità di zona
3.1. Giusta l'art. 22 cpv. 2 lett. b LPT, ripreso dall'art. 67 cpv. 2 lett. a LALPT, il permesso di costruzione può essere rilasciato soltanto se l'intervento edilizio è conforme alla funzione prevista per la zona di utilizzazione. Possono quindi essere autorizzati unicamente insediamenti la cui destinazione si integra convenientemente nelle finalità della zona di situazione. Ai fini del rilascio del permesso, occorre in particolare che gli edifici, gli impiantì e le attività ivi esercitate risultino al servizio dell'utilizzazione assegnata alla zona dal PR. Non basta che non la contraddicano, ossia che non ostacolino l'utilizzazione conforme alla zona degli altri fondi. Per essere autorizzate, è necessario che appaiano collegate da un nesso adeguato alla funzione di zona in cui si collocano (cfr. RDAT I-1998 N. 68, 268, II-1997 N. 26, 78; DFGP/UPT, Commento alla LPT, N. 29 ad art. 22; Scolari, Commentario, II ed., N. 472 seg. ad art. 67 LALPT).
Per principio, le zone residenziali sono destinate all'abitazione ed all'insediamento di quelle attività che sono strettamente connesse con questa specifica finalità. In queste zone non sono ammesse soltanto costruzioni ad uso abitativo, ma anche costruzioni destinate ad altre attività (come negozi, esercizi pubblici, piccoli laboratori artigianali), purché queste servano alla funzione residenziale e risultino collegate ad essa da un nesso adeguato (RDAT 1997 II N. 26, 78, 1994 II N. 56, 106; Scolari, op. cit., ad art. 67 LALPT, N. 475 e riferimenti). Le zone residenziali non escludono quindi a priori qualsiasi altro genere di insediamento: salvo esplicito divieto, anche le zone destinate all'abitazione ammettono utilizzazioni di natura accessoria, subordinate alla funzione residenziale, nella misura in cui tali insediamenti siano commisurati alle effettive esigenze della popolazione locale (RDAT 1995 I N. 35, 89, 1998 I N. 35, 133).
Oltre alle zone esclusivamente residenziali il diritto pianificatorio conosce comunque anche le zone miste, nelle quali la funzione residenziale è chiamata a coesistere accanto ad altre funzioni considerate compatibili coll’abitare. Di regola, nelle zone miste la funzione residenziale è abbinata alle attività del settore terziario, in modo da permettere l’insediamento di costruzioni a vocazione commerciale (uffici, servizi, ecc.). Frequente è pure l’abbinamen-to di costruzioni residenziali con insediamenti destinati all’eserci-zio di attività artigianali (laboratori, piccole officine), ovvero legate alla produzione di beni su piccola scala, con l'impiego di limitate risorse personali ed infrastrutturali (RDAT II-1994 N. 56; Scolari, op. cit. N. 484). Al fine di evitare che nelle zone miste si insedino attività commerciali o artigianali suscettibili di pregiudicare in modo intollerabile la qualità dell’abitare, in queste zone le attività lavorative vengono comunque ammesse soltanto nella misura in cui non provocano ripercussioni ambientali incompatibili con la funzione residenziale. Queste limitazioni sono solitamente sancite da disposizioni di natura pianificatoria che precisano la funzione della zona escludendo determinati insediamenti considerati più o meno molesti in base ad una preventiva suddivisione delle attività lavorative in categorie differenziate a seconda del grado di molestia, ovvero in base all’importanza delle ricadute sull’ambiente (STA 4.5.1999 in re Calzaturificio __________ SA).
3.2. La zona residenziale semi estensiva di __________ è una zona mista nel senso dianzi descritto. L'art. 42 NAPR prevede infatti che "nella zona Re è ammessa la costruzione di abitazioni e di aziende non moleste (per esempio: attività amministrative, commerciali, artigianali, turistiche) che non abbiano ripercussioni incompatibili con la residenza e che rispettano le disposizioni federali e cantonali concernenti la protezione dell'ambiente".
In concreto, l'attività di fabbricazione e deposito di prodotti cosmetici esercitata sul mapp. __________ risulta chiaramente conforme alle plurime destinazioni che il PR di __________ assegna alla zona Re. Essendo destinata alla produzione di beni su piccola scala, con un impiego limitato di risorse personali ed infrastrutturali, l'attività può senz'altro essere considerata artigianale (RDAT II-1994 N. 56). Le ripercussioni ambientali indotte non sono, d'altro canto, sostanzialmente diverse da quelle che derivano dall'abitare. In occasione dei sopralluoghi esperiti in fase istruttoria gli odori denunciati dal ricorrente __________ sono risultati del tutto impercettibili.
Non appare quindi lesiva del diritto la decisione del municipio di annoverare l'attività della ditta fra quelle artigianali non moleste, compatibili con la destinazione residenziale della zona. Dal profilo dell'art. 22 cpv. 2 lett. a LPT, nulla si oppone dunque al rilascio del controverso permesso in sanatoria.
4. Vincoli di destinazione sanciti dal PR
4.1. Giusta l'art. 24.3 della NAPR di __________, la zona Re è soggetta ad un vincolo di destinazione che si concretizza attraverso l'obbligo di riservare all'abitazione primaria il 70% della SUL residenziale in caso di nuova edificazione, cambiamento di destinazione, riattamento globale, ricostruzione e alienazione di edifici esistenti (art. 24.3 lett. b). Soggetta al vincolo di destinazione non è tutta la SUL della costruzione, ma solo quella residenziale, cioè utilizzata per l'abitazione. La superficie sfruttata per attività non abitative (amministrative, commerciali, artigianali, ecc.) è dunque risparmiata dalla restrizione.
4.2. I progetti approvati nel 1988 dall'autorità comunale prevedevano di realizzare al PT della casa d'abitazione al mapp. __________ alcuni uffici e un magazzino. La SUL di 443 mq era attribuita all'abitazione nella misura di mq 251 ed all'attività commerciale per il resto (192 mq). Il permesso edilizio rilasciato all'epoca non contemplava altre utilizzazioni.
Posta questa premessa, appare evidente come la successiva trasformazione di parte del magazzino in luogo di produzione di cosmetici non richiami minimamente l'applicazione delle restrizioni sancite dall'art. 24 NAPR. La SUL residenziale della costruzione (mq 251) è infatti rimasta immutata ed essendo sempre stata riservata interamente all'abitazione primaria rispetta appieno il vincolo di destinazione istituito dalla norma in discussione. Le contestazioni sollevate dalla ricorrente __________ sulla base di un'affrettata interpretazione dell'art. 24 NAPR vanno quindi respinte.
5. Tassa di giudizio e ripetibili
5.1.Giusta l'art. 28 cpv. 1 PAmm, il Consiglio di Stato può applicare alle proprie decisioni una tassa di giustizia che, per i procedimenti di carattere non pecuniario, varia da fr. 10.- a fr. 5'000.-.
La tassa, così come l'indennità di ripetibili di cui all'art. 31 PAmm, sono accollate alla parte soccombente ovvero al soggetto del rapporto processuale che ha avanzato in sede ricorsuale una domanda totalmente o parzialmente infondata oppure che ha ingiustamente resistito ad un ricorso (Borghi/Corti, Compendio di procedura amministrativa, N. 2 ad art. 31 PAmm e rinvii) - e deve rispettare i principi dell'equivalenza e della copertura dei costi.
5.2. In concreto, la tassa di giudizio di 500.- fr. applicata dal Consiglio di Stato risponde ampiamente ai criteri di commisurazione dianzi enunciati ed è talmente contenuta da risultare addirittura insufficiente a remunerare il dispendio amministrativo occasionato dai due ricorsi. Quanto alla sua ripartizione tra le parti, occorre valutare il grado di soccombenza dei contendenti, escluso il comune siccome comparso in causa per motivi derivanti dalla propria funzione (cfr. RDAT I-1993 N. 19). Orbene, l'esito del contenzioso davanti al Consiglio di Stato non lascia planare alcun dubbio circa la preponderante soccombenza degli insorgenti. Essi hanno invero avuto ragione nel contestare le scelte del municipio in tema di procedura e di sicurezza stradale, ma le loro ulteriori censure erano infondate e il risultato finale li vede comunque chiaramente perdenti, la controversa licenza edilizia essendo stata integralmente confermata con la semplice aggiunta di una clausola accessoria.
Non sussistono dunque ragioni di sorta per annullare o suddividere diversamente la tassa di giustizia esposta dal Governo. Parimenti, non v'è motivo per ridurre le modeste ripetibili assegnate al comune in applicazione dell'art. 31 PAmm.
6. Sulla scorta di quanto precede i ricorsi vanno respinti, confermando - siccome immune da violazioni del diritto - la decisione governativa impugnata (art. 61 PAmm).
L'esito delle impugnative non consente di sollevare gli insorgenti dal pagamento della tassa di giustizia e di congrue ripetibili a beneficio delle controparti assistite da un legale (art. 28 e 31 PAmm).
Per questi motivi,
visti gli art. 22 LPT; 67 LALPT; 1, 4, 21 LE; 24, 42 NAPR di __________; 3, 18, 28, 31, 43, 46, 51, 60, 61 PAmm;
dichiara e pronuncia:
1. I ricorsi sono respinti.
2. La tassa di giustizia di fr. 800.- è a carico dei ricorrenti in ragione di metà ciascuno.
3. A titolo di ripetibili ciascun ricorrente verserà fr. 300.- al comune di __________ e fr. 300.- ai resistenti __________.
4. Intimazione a:
Per il Tribunale cantonale amministrativo
Il presidente Il segretario